第三节　特大城市城乡接合部社区治理的实践困境

特大城市城乡接合部社区的治理模式是建立在一元权力中心基础上、自上而下的单中心行政动员模式。它借助科层制的等级架构和严格的规章制度体系运行，如果要有效运作，必须满足三个重要条件：一是垂直的、自上而下的资源配置系统；二是准确估计并有效控制经济社会运行中的主要“不确定性”；三是社会生活中的诸多诉求可以被纳入相对标准化的轨道。然而，特大城市城乡接合部社区的人口结构、人口稳定性、社区样态等都表现出与传统社区相异的特征，适用于传统社区的单中心行政动员的社区治理模式遭遇困境。

一、属地化的公共服务资源配置模式与动态的人口空间分布之间的矛盾

单中心行政动员的社区治理模式遵循属地化管理的理念，它意味着居民的公共服务只与户籍所在地的地方政府或行政组织发生关联，并由它直接管辖，而且当地的公共服务资源按照户籍人口数量配置。因此，“地域与地域之间的横向联系较少，各自为政。属地之间自发自愿的横向联系也不被鼓励，每个地域属于一个相对自给自足的经济与社会单元。”然而，外来人口居多的特大城市城乡接合部社区，在跨地域流动性不断增强的情况下，属地化管理面临的问题越来越多。不管是外地来沪人员，还是市区导入人口，他们中大部分人的户籍未迁入居住社区。这意味着大量外来人口的公共服务资源并未随他们迁入城乡接合部社区，但是他们却要一同分享城乡接合部社区的公共服务资源，而且“人口倒挂”让按照属地化原则配置的公共服务资源面临巨大缺口。不仅居民人均享有的公共服务资源水平低于中心区，也给城乡接合部所在的街镇带来巨大的财政压力。

二、行政化治理手段与社区运行的“不确定性”之间的矛盾

单中心行政动员的社区治理模式依赖政府体系的行政化治理手段，上级政府习惯于将社区治理指标沿行政等级层层分解。行政化治理手段依托于稳定的组织和制度状态，然而特大城市城乡接合部社区的结构特征决定了它运行的过程中充满了不确定性。首先，这种不确定性来自人口的高流动性。城乡接合部社区的人口流动频繁，政府部门很难获得准确的人口数据，人口管理难度较大。本地村民因为征地的利益算计与矛盾消解了乡土的伦理传统，外来人口远离家乡，失去了熟人社会的舆论监督，也就失去了原有的社会伦理约束，人们更有可能突破传统道德界限，在政府管理并不能完全触及的灰色地带，滋生由此产生的种种意外后果。“严重的放荡不羁、松弛了的道德观念，在城市遮掩越轨行为比乡村容易。”而且城乡接合部社区群体间高度分化、价值取向多变、利益关系复杂，带来多样化的社会矛盾。其次，城乡接合部社区的不确定性还体现在它的过渡性。目前，城乡接合部社区采取“镇管社区”模式，这是一种处于过渡阶段的社区治理模式。当城乡接合部社区逐渐被纳入城市，这种社区管理模式也会逐步走向终结。无论是人口的高流动性还是社区的过渡性，都导致了城乡接合部社区秩序的生成具有不确定性或偶然性的特征，因此无法按照单一的行政化手段治理社区。

三、标准化的治理模式与复杂的治理需求之间的矛盾

单中心行政动员的社区治理模式采用标准化的资源配置方式，这无法满足特大城市城乡接合部复杂的社区样态和人口结构产生的多元化治理需求。特大城市城乡接合部复杂的治理需求主要表现在：一是治理任务兼具城乡社区治理需求，包括基础设施与服务配套、劳动力就业、社会保障、集体资产的运营管理、集体收益分配、老年人服务等。二是不同类型居民的治理需求各异，居民既有失地农民、外来务工人员、动迁居民、申购经济适用房的低收入人群，也有购买商品房的本市和外地的年轻白领，还包含较大比例的独居老人、失业人员、残疾人员、低保人员和精神病人，这些差异化的需求无法被纳入标准化轨道。而且，在诉求主张的过程中，不同群体之间产生了矛盾与冲突，网络时代这些矛盾随时可能产生裂变。三是中心区导入人口的“人户分离”问题，较早迁入的中心区人口考虑到社会福利和教育资源的差异，往往选择将户籍留在中心区，这给社区人口管理和公共服务资源的合理配置带来一定困难。然而，特大城市城乡接合部社区的治理模式没有与上述这些复杂的治理需求相匹配，社区的机构设置、人力资源配置、行政经费拨付、办公场地和公建配套设施仍然是按照户籍人口配置，这不仅难以满足大量流动人口迁入带来的服务和管理需求，也给所在地的镇政府带来了沉重的财政负担。城乡接合部社区的管理、教育、卫生、公共安全、环境卫生和社会保障的主要开支都由镇政府承担，而来自上级政府财政的转移支付却捉襟见肘。如果不改变公共服务的财政投入模式，镇政府的资金缺口将越来越大，越来越无法满足复杂的治理需求。