二、修改理由

近年来，在公交车等公共交通工具行驶过程中，因司机与乘客发生冲突而导致事故发生的新闻屡屡见诸报端，可以说，现实中发生的悲剧性事件极大地促成了此条文的增设。而进一步加以分析，则会发现实质性的修改理由还包括该类行为的社会危害性较大，以及既有刑法体系下的规范供给存在不足等方面。

（一）因司乘纠纷危及公共安全的案件时有发生且影响较大是增设此条文的直接原因

近年来，因司乘纠纷危及公共安全的案件并不鲜见，特别是2018年10月28日重庆公交车坠江事件，更是直接导致了15人死亡的惨重后果。该案系因乘客刘某与公交车司机冉某在行车过程中发生激烈争执导致：10月28日上午，因乘客刘某错过下车站，要求司机冉某停车未果，双方遂发生争执。10时8分49秒，刘某右手持手机击向冉某头部右侧；10时8分50秒，冉某右手放开方向盘还击，侧身挥拳击中刘某颈部，随后刘某再次用手机击打冉某肩部，冉某用右手格挡并抓住刘某右上臂；10时8分51秒，冉某收回右手并用右手往左侧急打方向，导致车辆失控向左偏离越过中心实线，与对向正常行驶的红色小轿车相撞后，冲上路沿、撞断护栏坠入江中。[1]该案发生后，《人民日报》发表评论：“一段惊心动魄的视频，还原了悲剧诱因；一场无谓的纷争，拉十几人‘陪葬’。教训之惨重，让人不敢直视，却不得不叩问，乘客与司机互殴何以一再出现？痛定思痛，别止于唏嘘，更别停留于愤怒。无彻底反思就无真正救赎，不形成制度正义，类似悲剧便难断绝。”[2]事实上，此类案件近年来时有发生，根据中国司法大数据研究院的统计，2016年1月1日至2018年10月31日，全国各级法院一审审结公交车司乘冲突刑事案件223件，且2017年此类刑事案件数量较2016年增长了4.8%。[3]而且，这类案件一经发生，往往引发民众较大的关注。在此背景下，不仅《人民日报》等官方媒体积极呼吁要形成“制度正义”，包括学者、实务界人士等在内的社会各界也积极呼吁增设类似于妨害安全驾驶罪等罪名作为《刑法》第133条之二。[4]2019年年初，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》，也从一定程度上体现了公安司法机关对民意的回应。[5]

以刑法立法的方式回应民意，是《刑法修正案（十一）》的立法“动力”之一，本罪的增设即是例证。[6]此举的合理性在于，与民法、行政法相比，刑法通常能够给存在实施违法行为之虞的人以最为强烈的否定性“信号”，表明社会共同体对该类行为最为明确的否定和排斥态度，同时在客观上达到一定的平复民众情绪的效果，由此，对于新近发现的国家治理过程中的“痛点”，以刑事立法的方式向包括潜在犯罪人在内的民众传递清晰的信号，便是一种可被理解的选择。然而，这样的做法也存在着潜在风险，比如容易导致刑法与前置法在特定场域下的错位，致使应否增设罪名缺乏明确且具有约束性的判断标准，以及从长远来看未必能够带来社会治理效能的提高等。可见，即使该类案件的发生直接催生了妨害安全驾驶罪的增设，但对该罪的增设进行正当性层面的检视，还需要更为实质性的理由。

（二）妨害安全驾驶行为具有严重的社会危害性是增设此条文的根本原因

主流刑法理论认为，社会危害性是犯罪最基本的特征。[7]尽管该理论近年来受到了一定挑战，且客观上讲社会危害性理论在约束立法方面的功能也较为薄弱，但不可否认，其至少为我们检视将某一类行为纳入刑法的调整范围提供了一种可供参考的分析路径。那么，需要回答的便是，妨害安全驾驶行为是否具有严重的社会危害性呢？我们认为答案是肯定的，而这种社会危害性也是此条文增设的根本原因。

从立法者将该罪定位于《刑法》第133条之二可知，妨害安全驾驶罪的社会危害性具体体现为对公共安全的危害，并进一步表现为两个方面：一方面，妨害安全驾驶行为对公共交通工具内乘客的生命财产安全构成威胁，这是因为，当发生妨害安全驾驶行为后，公共交通工具容易失去控制，进而导致公共交通工具内的摇晃、颠簸、碰撞、急停、坠落、沉溺等情况，车内乘客的人身和财产安全也因此面临较大威胁。在前述重庆公交车坠江事件中，也正是因为车辆失去控制，引发了车内15名乘客死亡的惨剧。另一方面，妨害安全驾驶行为也容易对车外的车辆、行人以及其他公私财物构成威胁，这同样是因为在公共交通工具失去控制时，可能引发对路面行人、车辆以及路上公私财物的冲撞。事实上，在许多案例中，这两种威胁同时存在并转化为现实的结果。如2019年8月31日14时许，在长春市朝阳区欧亚卖场开运街公交站点，被告人张某同其丈夫高某因乘车问题与公交车司机孔某发生口角，双方互相辱骂，在车辆行进过程中，张某用手击打司机，引发车内7名乘客受伤、路边行人受伤、公交车及三台私家车不同程度受损的结果。[8]又如2013年6月6日10时许，被告人胡某在重庆市某区某车站搭乘公交车时，因上车时与该车司机张某发生口角，在车辆行驶途中用右手击打司机张某的头部，并抓扯张某正在操作方向盘的右手，致使该公交车操作失控冲上人行道，撞伤行人周某某（重伤），致使行人王某某受伤（轻伤），撞倒公交车站站台设施。[9]更重要的是，从该类案件的特点来看，结合中国司法大数据研究院公布的信息，在样本案例中，54.51%的司乘纠纷刑事案件发生在车辆行驶过程中，超七成案件发生在市内道路、路口、大桥、盘山路、高速等危险环境下，38.68%的案件中有人员伤亡情况，[10]可见，无论是从该类案件多发地点来看，还是从实际的伤亡情况来看，此种行为对公共安全的危害性都是不容小觑的，也正是由于该类行为会威胁车内、车外人员的人身安全和公私财产安全，才使得刑法对该类危害公共安全行为的介入变得必要。

（三）既有刑法规范供给不足是增设此条文的现实原因

在《刑法修正案（十一）》出台以前，刑法介入妨害安全驾驶的行为，通常是通过以危险方法危害公共安全罪等犯罪得以实现的。根据中国司法大数据研究院统计的数据，当被告人为乘客时，案件量排前五名的罪名为以危险方法危害公共安全罪（55.77%）、故意伤害罪（14.74%）、寻衅滋事罪（14.74%）、妨害公务罪（7.05%）、盗窃罪（3.21%）；当被告人为司机时，案件量排前五名的罪名则是故意伤害罪（56.86%）、交通肇事罪（15.69%）、猥亵儿童罪（5.88%）、故意杀人罪（3.92%）、强奸罪（3.92%）。[11]另一项实证研究则表明，2001年至2018年间，一审人民法院审理的160例乘客妨害公共交通工具驾驶案中，99%的案件均以以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。[12]

不过，以以危险方法危害公共安全罪介入该类案件，难以周全地处理这种具有危害公共安全之社会危害性的行为，这主要是因为从《刑法》第114条、第115条第1款的罪状表述上看，成立该罪既要求在行为性质上具有与放火、决水、爆炸、投放危险物质行为的相当性，而且要求至少具有足以危害公共安全的具体危险，而妨害安全驾驶的行为是否达到能够满足上述入罪“门槛”的程度则不能一概而论，而是取决于天气状况、驾驶环境、运行路况、载客人数、所处地段人流车流量、行车速度、行为人实施暴力的方式与程度、驾驶人员互殴或殴打他人的方式与持续时间等方方面面内容。在此背景下，在一些情节相对轻微的个案面前，公安机关、人民检察院、人民法院有时会异常“纠结”：一方面，他们认为此种行为具有严重的社会危害性，应当施以刑罚处罚；另一方面，鉴于以危险方法危害公共安全罪的罪状表述以及未造成严重后果时“三年以上十年以下有期徒刑”的重刑配置，他们又对以该罪论处十分犹豫。于是，虽有少部分满足其他犯罪成立要件（如寻衅滋事罪）的行为可以被分流到其他犯罪中去，但对于除此以外的另一些难以成立以危险方法危害公共安全罪的行为，则出现了法检对是否构成以危险方法危害公共安全罪意见不一，甚至是对本不构成以危险方法危害公共安全罪的情形做拔高处理的现象。如在刘某以危险方法危害公共安全一案中，被告人刘某因投币问题与公交车司机发生争吵，争吵过程中刘某在公交车刚刚起步时，用手扯了一下司机的右手肘及方向盘后（约1秒钟）便停止了拉扯，司机也立即停了车。该案一审经审委会讨论决定判被告人无罪，但人民检察院提出抗诉认为该行为足以达到危害公共安全的程度，最终，经二审法院审委会讨论，决定驳回抗诉、维持原判。[13]对于该案，二审法院经过审委会的专门讨论，慎重地驳回了检察机关的抗诉意见，但实践中，另一些案件则是被拔高处理、适用以危险方法危害公共安全罪了。

对上述法检意见不一，甚至最终对该类案件做拔高处理的情况加以反思，应当认识到，问题的核心在于《刑法修正案（十一）》出台以前，对妨害安全驾驶行为存在刑法规范供给不足的现象。对于具有较为严重的社会危害性的妨害安全驾驶行为，如具有危及公共安全的具体危险的妨害安全驾驶行为，甚至是进一步致人重伤、死亡的行为，显然可以通过《刑法》第114条（以危险方法危害公共安全罪）、第115条第1款（以危险方法危害公共安全罪）、第133条（交通肇事罪）进行处理；而对于情节相对轻微，但同样具有严重社会危害性、应受刑罚处罚的妨害安全驾驶行为，则难以在《刑法修正案（十一）》出台以前的既有刑法框架下寻找到合适的罪名，即对该类行为，缺乏一个轻于具体危险犯和实害犯规定、法定刑幅度低于《刑法》第114条的罪名。可以说，《刑法修正案（十一）》第2条，正是弥补了这一规范供给上的不足。