第一章 公务员法的基本理论
第一节 公务员的概念、范围与分类
一、公务及公务员
（一）“公务”的界定
“公务”是公共管理学和法学的重要概念，在这两个学科中人们对它的理解不尽一致，在使用上也各有不同，就是在法学领域，刑法学界和行政法学界对“公务”的理解也并非全然相同。因此，准确界定公务的概念和范围，则是一个较为困难的话题。但一般而言，“公务”是指对“公”的事务的管理和服务活动。
在我国，学者对“公务”的认识，有广义和狭义之分。狭义的“公务”，仅指国家行政事务，是国家行政机关依法行使行政权，对国家和社会事务进行日常管理、服务的活动。广义的“公务”，则是指除国家行政机关以外，立法事务、审判事务、检察事务等都属于公务活动，[1]而且还包括社会公共机构所进行的社会自治管理等社会公共事务。换言之，公务不仅包含国家层面的公务，还包含社会层面的公务。根据我国《公务员法》第2条对公务员的界定和《公务员范围规定》的具体内容，公务员法上所讲的“公务”，是指机关为推行公共利益而进行的管理、服务、监督等活动，尚不包括社会自治组织进行的公务活动，例如居民自治和村民自治事务。
（二）“公务员”概念及其特征
有了公务，必然要有执行公务的工作人员，我们就把这些执行公务的人员称作“公务员”[2]。“公务员”一词来自西语，最初由英文Civil Servant翻译而来。19世纪中叶，现代意义上的公务员制度即文官制度首先在英国得以确立。在很大程度上，英国的文官制度是受中国科举制[3]影响，吸收了公开考试、择优录用、不拘一格选拔人才的科举制精华，但同时又强调政治中立、专业化和规范化。英国的公务员制度建立后，对西方国家乃至世界产生了重大影响。迄今为止，绝大多数的西方国家都建立了现代意义上的公务员制度。
目前，由于各国社会政治经济制度、历史沿革、理论认识和民族文化存在很大的差别，世界各国并没有形成公认的、统一的公务员定义。[4]从西方国家对公务员的界定来看，虽然各国之间存在不小的差异，但总体来看，西方国家所谓的“公务员”，一般是指通过非选举程序而任命担任政府公职的国家工作人员。
就我国而言，自新中国成立后一直到1987年党的十三大召开以前，法律文件中并未出现过“公务员”一词，我们习惯以“干部”“国家工作人员”“国家行政机关工作人员”等概念来代替在国家机关履行公职的工作人员。“干部”一词，其范围极广，党、政、军、企事业单位、社会团体中的工作人员都可称“干部”。“国家工作人员”一词虽然比“干部”的范围小一些，但仍未区分不同国家机关的工作人员，较为笼统，类别不清。为了统一和规范对国家工作人员的管理，1987年党的十三大报告第一次正式使用了“公务员”这一名称。1993年的《国家公务员暂行条例》第3条将我国公务员界定为各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，也即仅将在政府机关工作的人员称作公务员。然而，随着时间的推移，《国家公务员暂行条例》所确定的公务员范围显得日益狭窄，不能适应我国干部管理和社会发展的需要。2005年通过的《公务员法》对《国家公务员暂行条例》所规定的公务员的定义和范围作了重大修改，扩大了公务员的范围。
按照我国《公务员法》第2条的规定，凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，都是公务员。据此，我国公务员采用了一个较大范围的公务员概念，其具有如下特征：
1.公务员必须是依法履行公职的人员。依法履行公职意味着公务员承担的是国家和社会事务管理等职能，依照法律赋予的职责，为国家、社会和全体公民服务。即公务员不是为私人企业或者组织而工作或服务，也不是为个人利益而工作，而是为国家和社会实施公务活动的人员。必须注意的是，公务员履行公职必须依法进行，这里的“依法”是广义之法，既包括宪法、法律、法规和规章，也包括党内法规。
2.公务员必须是纳入国家行政编制的人员。编制有狭义与广义之分。狭义的编制是指法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。”本书所讲的是狭义的编制。现代人类社会有五大类型的组织，即国家机关组织、政党组织、人民团体组织、企业组织、事业组织。由此，我们可以将编制分为五大类，即国家机关编制、政党组织编制、人民团体编制、企业编制和事业单位编制。由于我国整个国家机关（包括国家权力机关、司法机关、行政机关）、政党机关、人民团体机关的编制，都是由国家财政统一支出其经费，故都由国家行政机关统一管理，所以都列入行政编制之列。[5]我国的行政编制，是指国家编制管理机关根据宪法和各级人民政府组织法所确立的组织原则，根据机关部门的结构、职能和工作量下达的工作人员的编制额度。[6]根据《公务员法》之规定，只有纳入行政编制的人员，才有可能是公务员。如果只是在国家机关工作，而没有纳入行政编制，如工勤人员或临时聘用人员，不属于公务员的范畴，同理，纳入事业编制和军事编制的人员也不是此处所讲的公务员。
3.公务员必须是由国家财政负担工资福利的工作人员，也就是由国家为其提供工资、福利等保障。公务员属于国家财政供养人员，但并不是由国家财政供养的人员都是公务员。在财政供养的人员中很大一部分人，如公立学校的教师、科研院所的科研人员等，虽然也是由国家负担其工资福利，但他们并不具有公务员的身份。
4.公务员必须是依法定方式和程序任用的人员。普通公民在符合法律规定的条件下，依法定方式和程序办理任职手续，方能成为公务员，如通过公开的公务员考试或通过专门的聘任程序，进入公务员队伍。任何人非依法定方式和程序均不能自动成为公务员。通过公开考试、竞争录用，可确保公务员的整体素质和公民的平等参与权，同时也是对公务员管理权限的规范。
综上，符合上述基本要件的履行公职的人员就是国家公务员。公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆。
二、公务员的范围
出于政治、历史等原因，在不同的国家，甚至在同一国家的不同历史时期，公务员的范围都有所不同。
（一）西方各国公务员的范围
目前西方各国对公务员范围的划分，大致有三种类型：
1.大范围。把从中央到地方的所有公职人员统称为公务员。例如，日本在统称为公务员的前提下，又有“国家公务员”和“地方公务员”之分、“特殊职”和“一般职”之分。法国公务员则包括除国会议员以外的所有公职人员。
2.中范围。中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官与业务官都称为公务员，但适用国家公务员法规的只有业务官。例如，德国《联邦公务员法》适用于一般职位公务员，而联邦总理、联邦政府各部长等随内阁的更迭而进退，不受此法调整。
3.小范围。公务员仅指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的业务类工作人员，其他公职人员不被称作公务员，如政务官、议会工作人员、其他公共部门的工作人员以及地方公共部门的工作人员等都不属于公务员。这种范围同其国家公务员法规的适用范围相一致。英国及许多英联邦国家基本属于此类型。
（二）我国公务员的范围
我国公务员的范围，就是公务员法的适用范围，即公务员法对哪些机关及哪些人员适用。我国公务员范围的确定坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则，加强党对公务员队伍的集中统一领导，从中国国情出发，体现我国政治制度的特色，符合干部人事管理的实际。根据《公务员法》和《公务员范围规定》之规定，从整体上看，下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围：
1.中国共产党各级机关中列入公务员范围的人员，包括中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；中央和地方各级纪律检查委员会机关及其向党和国家机关等派驻或者派出机构的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。
2.各级人民代表大会及其常务委员会机关中列入公务员范围的人员，包括县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；县级以上各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。
3.各级行政机关中列入公务员范围的人员，包括各级人民政府的领导人员；县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；乡、镇人民政府机关的工作人员。
4.中国人民政治协商会议各级委员会机关中列入公务员范围的人员，包括中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员；中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员。
5.各级监察机关中列入公务员范围的人员，包括国家和地方各级监察委员会的领导人员；国家和地方各级监察委员会机关及其向党和国家机关等派驻或者派出机构的工作人员。
6.各级审判机关中列入公务员范围的人员，包括最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员；最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员。
7.各级检察机关中列入公务员范围的人员，包括最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员；最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员。
8.各民主党派和工商联的各级机关中列入公务员范围的人员，包括中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；中国民主同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；中国民主建国会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；中国民主促进会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；中国农工民主党中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；中国致公党中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；九三学社中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导人员，工作机构的工作人员。
对于公务员的范围，必须注意两点：第一，工作人员人事关系所在部门和单位不属于《公务员范围规定》第4条[7]所列机关的，不列入公务员范围。这主要是中国共产党的各级代表大会代表、委员会委员、委员会候补委员、纪律检查委员会委员；各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员；中国人民政治协商会议各级委员会常务委员、委员；各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员。中华全国工商业联合会和地方工商联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员。第二，列入公务员范围的人员必须按照《公务员登记办法》的规定进行登记后，方可确定为公务员。公务员登记审批一般应当在公务员任职后1个月内进行。除新录用公务员外，公务员登记审批完成后，所在机关方可按照有关规定履行工资审批等各项手续。
三、公务员的分类
公务员可以按照不同的标准，分为不同的种类，从世界范围来看，公务员主要有以下分类：
1.政务类公务员和业务类公务员。“理想的公务员制度，一方面必须能够随时汲取最新的民意，制定成为政策，并据以施行，以落实主权在民的理念；另一方面则须维持行政的安定性与一贯性，以免人去政息，并须着重公务员的专业性，以对应日趋复杂化与多样化的社会。”[8]政务类公务员和业务类公务员的区分就是这种理想公务员制度考量下的产物。政务类公务员是指参与国家政策或者施政方针的决定，并且随着执政党更迭或者政策改变而进退的公务员；业务类公务员是指依照既定政策或者施政方针而执行行政任务的公务人员。一般而言，区别政务类公务员和业务类公务员之实益在于：政务官并无任用资格之限制，亦不受身份保障，但事务官则有任用资格之限制，受身份保障。[9]该分类是世界上多数国家对公务员所采用的一种最基本的分类，也是最重要的一种分类，但我国仅在理论上进行研究，在立法上并未采取这一分类。
2.武官公务员与文官公务员。这是在对于公务员进行广义理解上所作的分类，是以二者所任职务的不同性质为标准而划分的。武官公务员是指具有现役军人身份，从事战斗或者其他军事任务的公务人员；文官公务员是指武官公务员以外的一般公务人员。区分文官与武官之实益在于，为避免军人干政，流于独裁，武官不得兼任文官。[10]这一分类在我国台湾地区“行政法”上被广泛采用，但大陆《公务员法》并未采用。
3.国家公务员与地方公务员。这是依据公务员所任职机关的不同性质而作的划分。国家公务员是指在国家机关内服务的公务员，依据国家有关公务员的法律享受权益及负担服务勤务以及其他义务；地方公务员一般是指地方自治团体为执行自治任务所雇募的人员。该分类一般存在于实行中央与地方分权的联邦制国家。实行联邦制的国家往往由州法（省法）规定地方公务员制度。我国虽有中央政府与地方政府的划分与建制，但我国作为单一制国家，不存在地方公务员概念，所有的公务员都是国家公务员。因此该分类不适用于我国公务员。
4.一般职公务员与特别职公务员。此分类是依据公务员任用资格的不同而划分的。一般职公务员，也称为普通职公务员，是指依据公务人员任用法规定任用的一般公务员；特别职公务员，是指依据公务人员任用法以外的其他法律规定任用的公务员。特别职公务员又可以分为一般任用资格的特别职公务员与特殊任用资格的特别职公务员。区分一般职公务员与特别职公务员之目的，“除了其进用之要件及程序宽严有所不同之外，最重要之目的在于使公务员进用之管道多元化，使社会菁英之士，都能为之所用”。[11]这一分类也被一些国家和地区所采用，如日本、德国以及我国台湾地区等。我国《公务员法》虽然并未明确采用这一分类，但该法第3条规定：“公务员的义务、权利和管理，适用本法。法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”据此可以认为，我国公务员也可以分为一般职公务员与特别职公务员。
5.综合管理类公务员、专业技术类公务员和行政执法类公务员。此分类是按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分的。综合管理类公务员是指在国家机关中更多地担负着政治方向、政治原则的领导责任和重大决策任务的人员；专业技术类公务员是指在国家机关中更多地担负着专业技术业务管理的人员，其工作属于技术性、程序性的具体事务，因此，他们必须具有比较合理的知识结构、行政能力和管理技能，如公安部门中的法医、外交部门中的翻译等；行政执法类公务员是指直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的人员。
我国《公务员法》采用了此种分类。《公务员法》规定，我国实行公务员职位分类制度，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等。对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。
6.领导职务公务员和非领导职务公务员。此分类是以公务员是否担任领导职务为依据而作的划分。领导职务公务员是指在中央和地方各级国家机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的公务员；非领导职务公务员是指在本机关同级首长领导下负责某一方面的工作，或者协助同级领导开展工作的公务员，并不具有组织、管理、决策、指挥职能。但由于这种分类不科学，尤其是非领导职务公务员职责不明、似官非官、不伦不类，成为解决官员待遇的工具。2018年新修订的《公务员法》已经不再采用这一分类了，转而采用新的分类，即将公务员分为领导职务与职级。关于领导职务公务员和职级公务员的分类，本书将在第二章予以详述。
7.选任制、委任制和聘任制公务员。此分类是以公务员的产生方式为依据所划分的。选任制公务员是指根据民意选举的方式而产生的公务员。国外许多政府首脑和内阁成员都是选任制公务员，我国由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生的公务员也属于选任制公务员。根据我国《公务员法》规定，选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。
委任制公务员是指由任免机关在其任免权限范围内直接确定并委派某人担任一定职位或者职级而产生的公务员。委任制通常适用于政府内设机构的领导人员和其他公务员，例如新录用的公务员试用期满经考核合格的，应该予以任职。
聘任制公务员是指以合同方式聘用而产生的公务员。根据我国《公务员法》规定，国家机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。