关于进一步规范涉疫情防控政府通告的思考

薛峰 赵锋 肖克

当前，新型冠状病毒感染的肺炎疫情肆虐，各级政府果断行动，研判疫情形势，采取了一系列的政策措施防治疫情，这些政策措施多以政府通告的形式呈现。通常，政府通过依法发布疫情防控政府通告，可以牢牢把控防控疫情的制高点，在法治的轨道上统筹各项防控工作。此类政府通告并非简单的“广而告之”，许多内容因为法律的赋权而产生强制效力，违反通告内容可能要承担法律后果。例如，《突发事件应对法》第六十六条规定，单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。实践中，政府通告主体多元、内容庞杂、数量巨大，涉及多种法律关系，若行使不当，将严重影响疫情防控工作及当事人合法权益。因此，有必要对目前疫情防控通告进行梳理，厘清其中的法律问题，确保规范有效及时地发布通告，切实提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力的法治保障。

一、疫情防控通告的发布现状

疫情防控通告一般载明了政府关于推进疫情防控工作的各种安排和要求，从目前疫情防控通告发布的现状来看，其具有以下显著特征。

1.通告主体多元。经过梳理，目前政府通告的发布主体可分为五类：一是国务院及地方各级人民政府。例如，2020年1月26日，经国务院批准，国务院办公厅发布《关于延长2020年春节假期的通知》（国办发明电〔2020〕1号），延长春节假期。2020年1月21日，湖北省人民政府发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告》，决定启动突发公共卫生事件Ⅱ级应急响应。2020年1月24日，北京市人民政府发布《关于进一步明确责任加强新型冠状病毒感染的肺炎预防控制工作的通知》（京政发〔2020〕2号）。二是国务院组成部门及地方人民政府组成部门。例如，2020年1月20日，国家卫生健康委发布2020年第1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。三是临时性机构。例如，2020年1月23日，国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制发布《关于严格预防通过交通工具传播新型冠状病毒感染的肺炎的通知》（肺炎机制发〔2020〕2号）。2020年1月23日到25日，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部先后发布9个通告，涉及交通管制、物资储备、捐赠工作、发热病人分级分类就医等措施。四是党政机关联合。例如，2020年1月28日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅发布《关于进一步做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》。五是自治组织，包括村民委员会、居民委员会及社区等自治组织发布的通告。例如，村委会发布外地返程的租房户禁止入村的通告。

2.通告行为的性质多元。从通告的内容看，主要存在七种不同性质的行为。一是疫情情况通报，其属于主动公开政府信息的行为。二是内部工作要求通告，其属于内部行政行为，对内发生效力。三是防疫措施类通告，其属于抽象行政行为，对外产生法律效力，可能成为规范性文件附带审查的对象。四是指导建议类通告，其属于行政指导行为，不具有行政强制力，但能够对公众行为产生影响。五是对行政处理决定的通告，其构成行政行为的公示程序。六是解释说明类公告，其对社会关注问题进行解释，属于行政说明行为。七是自治组织的通告，其不属于行政行为，但对当事人的权利产生实际影响，需要相关政府部门及时引导、规范和纠正。

3.通告数量巨大。政府通告是政府在疫情防控方面的主要手段之一，数量巨大。据不完全统计，中央政府及其组成部门官网发布20余个相关通告，湖北省政府官网发布10余个相关通告，北京市政府官网发布10余个相关通告，武汉市政府官网发布相关通告达到20余个，而地方各级政府的工作部门发布的通告则不胜枚举。为配合政府做好相关的疫情防控工作，各类自治组织发布的通告数量则更为庞大，已经深入到公众生活的各个微小单元，成为政府通告的延伸。

4.通告地域性强。由于各地受疫情影响程度不一，各地政府发布相关通告在数量、发布频次、措施级别等方面存在较大差异。例如，作为疫情重灾区的武汉市，相关政府通告的频次明显高于其他地区，也采取了“封城”等严格措施。

5.通告影响广泛。横向看，疫情防治工作涉及众多政府部门法定职责，卫生、公安、财政、交通、住建、教育、民政、应急管理、司法、人力资源、市场监管等多个领域的主管部门均在各自的管辖范围内发布通告，对生产、生活、教学、旅游、对外交流造成重大影响。纵向看，上至国务院及其组成部门，下至街道办、村委会，各层级的行政机关均发布了通告。从横向领域到纵向层级编织了一个巨大的网，将生活的方方面面均纳入其中。

从当前疫情防控政府通告的发布现状及特点来看，政府通告工作尚存在诸多问题，信息多头，鱼龙混杂，互相矛盾的声音此起彼伏，导致人们内心忐忑、无所适从，甚至导致权威话语体系信号受人质疑，各方面沟通理解难度加大，给疫情防控工作徒增不必要的麻烦，这需要我们深入研究其中的法律问题，切实提升依法发布疫情防控通告的能力和水平。

二、发布疫情防控政府通告必须关注的法律问题

政府通告属于官方文件，一经发布，就会在社会上产生广泛影响，因此应当慎重对待，尤其是要认真研究其中涉及的法律问题。只有依法、及时、准确发布疫情防控政府通告，才能依法调动各方力量和资源，做到有力防控疫情，实现社会治理能力和治理体系的现代化。当前，政府发布疫情防控的相关通告必须关注以下法律问题。

1.关于通告发布的主体。关于疫情防控的政府通告主要涉及《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，而上述法律法规对于相关事项的发布主体进行了明确的规定，应当特别加以注意。例如，关于预警，《传染病防治法》第十九条第二款规定，国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。《突发事件应对法》第四十三条规定，可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。通过对比可知，两者关于预警发布主体的规定截然不同。对于此次疫情而言，其既属于传染病，也构成突发事件，上述规定均可适用。因此，在发布相关预警时，首先要做到对号入座，避免张冠李戴。

2.关于通告发布的程序。疫情防控的政府通告发布是一个持续的过程，随着疫情的发展以及防控工作的推进，政府通告中会不断呈现政府采取的政策措施、疫情防控的最新状况以及相关的要求建议等内容。从《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的规定来看，政府通告大致经历前期疫情报告、调查核实、专家论证、综合评估、决定启动应急预案、信息发布、备案、后期调整补充等过程，每一个环节均有明确的规定，需要严格执行。同时，需要注意的是程序执行的时效性，及时高效是应急处置的核心要求，此次疫情防控过程中，部分地方政府及相关部门对疫情的处置速度以及相关信息的发布时效饱受批评，这一点值得反思。

3.关于宣布应急响应级别。确定应急响应级别是采取疫情防控措施的前提，为有关部门采取各类疫情防控措施提供合法的依据。《突发事件应对法》第三条规定，按照社会危害程度、影响范围等因素，突发事件分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。第七条规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。根据上述规定，截至2020年1月29日，全国31个省市自治区通过通告的方式宣布启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应。例如，2020年1月22日，湖北省人民政府发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告》，启动突发公共卫生事件Ⅱ级应急响应。2020年1月24日，湖北省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发布《湖北省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部通告》，启动湖北省重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应。需要指出的是，该通告中明确引用的法律依据是《传染病防治法》，但公共卫生事件的分级应急响应是在《突发事件应对法》中予以规定的，且其规定的决定和宣布主体均为县级以上地方人民政府，并非疫情防控指挥部。

4.关于封闭对外交通措施。封闭对外交通，即“封城”，属于非常严格的临时性防疫措施，在决定主体、程序方面有着严格的要求。《传染病防治法》第四十三条规定，甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。《突发公共卫生事件应急条例》第三十三条规定，根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权依法对传染病疫区实行封锁。根据上述规定，2020年1月23日，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发布第1号通告，暂时关闭离汉通道，采取了“封城”措施。需要指出的是，疫区认定程序是采取“封城”措施的前提条件，对类似武汉市的大城市实施“封城”措施应该由国务院决定。另外，有部分居民委员会、村民委员会、物业组织等自治组织发布“封村”“封小区”公告，擅自设卡拦截、阻断交通，此种自治行为明显属于违法行为。

5.关于行政指导措施。行政指导是行政机关为达成预防控制疫情的行政目的，向相对人提供信息、宣讲政策、提出建议或者劝告的行为。行政指导措施不具有拘束力和强制力，相对人自愿接受，不属于行政诉讼的受案范围。需要明确的是部分通告以行政指导之名行行政强制之实，不应认定为行政指导。行政机关实施行政指导措施时应该注意指导内容的科学性，避免造成误导。《突发事件应对法》第四十五条规定，发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。例如，2020年1月30日，国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制发布的《关于印发公共场所新型冠状病毒感染的肺炎卫生防护指南的通知》（肺炎机制发〔2020〕15号）中的建议性内容就属于行政指导。又如，北京市人民政府办公厅发布《关于进一步支持打好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控阻击战若干措施》规定：“对国内其他地区人员到京14日内，应早晚进行体温和健康监测，体温正常的可以上班，鼓励企业实行弹性工作时间、错峰上下班，有条件的可以实行网络办公。各街道办事处、乡镇政府要落实分类管理要求，指导社区采取科学防控办法，避免一刀切。”

6.关于法律责任。规范、及时、准确发布疫情防控通告是法律法规赋予政府的法定职责。例如，《传染病防治法》第十九条规定，国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。《突发事件应对法》第十条规定，有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。与此相应，遵循责任政府的要求，违反上述职责亦需承担相应法律责任。例如，《突发事件应对法》第六十三条规定，地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，并根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。同时，对于公众而言，违反政府通告也会承担不利法律责任。例如，《突发事件应对法》第六十六条规定，单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

三、完善发布疫情防控政府通告的建议

1.依法确定通告发布主体。如前所述，政府通告涉及的内容繁杂，且包含不同性质的行政措施，法律依据各有不同，此时应当重视对通告内容的甄别，对号入座，查找相应的法律规定，准确确定合法的通告发布主体。为彰显政府通告的严谨性，建议在政府通告中注明相关的法律条款。例如，关于疫区的认定，应由县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定后予以宣布，并可同时通告依据《传染病防治法》第四十二条之规定拟采取的紧急措施。如需对甲类传染病疫区实施封锁，则应由省、自治区、直辖市人民政府来决定。但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，则需由国务院决定。

2.加强对通告的程序控制。程序，除了具有保障实体公正的功能外，还具有自身独立的程序正义价值。对于应急处置中的政府通告而言，其不仅关乎国家利益，也涉及全体公众的重大利益，显然属于重大行政决策事项，应根据《重大行政决策程序暂行条例》规定，履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序。考虑提高防疫效率的目标，建议通过突发事件会商机制，将上述程序整合，缩短周期。同时，还需要注意履行相关法律的特殊程序规定，如《突发事件应对法》第十六条规定的备案程序及后续专项工作报告程序。此外，还需要不断完善和推进政府通报的后续衔接，如及时发布疫情防控的最新情况以及后续调整的相关政策和工作措施，也包括对于相关信息的完善、补充以及修正，确保政府通告程序及时有效运转。

3.确保通告内容合法合理。要特别关注采取强制性措施的合法性，采取隔离治疗、单独隔离治疗、强制隔离治疗、指定场所医学观察等措施，应区分病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者，提高措施的针对性。避免将交通卫生检疫措施与封锁交通混同。采取临时征用措施的，应注意使用后及时归还，给予充分合理的补偿。采取其他强制性治疫措施的，应注意法律规定的适用条件。法律规定以外的措施宜采取行政指导的方式，提出建议，同时保证行政指导措施的科学性和可操作性。此外，政府通告中涉及的疫情防控措施应该符合《突发事件应对法》第十一条的规定，与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护私权益的措施，要及时纠正社会反映强烈或内部主动发现的不具有合理性的措施。

4.加强对自治组织通告行为的监督指导协调。《突发事件应对法》赋予了突发事件发生地的居委会、村委会和其他组织，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序的权利。对于上述主体采取的抗疫行为，政府应该予以监督并分类处理。一是充分相信群众自治组织的力量，群防群治，对于自治组织的行为给予必要的指导。二是对不合理行为予以及时规范，做好解释说明，并对相关人员进行批评教育。三是对于擅自设卡拦截、断路阻碍交通等违法行为及违反政府决定、命令的行为坚决予以纠正，通过媒体向社会通报，并严格追责。

5.有效回应社会关切。面对社会质疑，行政机关应及时、坦诚地对通告进行解释说明。发布通告、实施措施的行政机关应该做好解释说明工作，以权威发布回应社会关切，降低舆论风险，维护政府公信力。针对涉及疫情的不实信息、谣言等，及时辟谣，缓解群众的恐慌心理，稳定疫情防控秩序。对社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的重大行政决策，应当说明公众意见、专家论证意见的采纳情况，通过新闻发布会、接受访谈等方式宣传解读。

6.设立全国性通告发布和查询平台。在疫情防控中应充分发挥信息化优势，加强疫情防控通告信息的流通，确保各级政府、相关部门以及公众能够及时获知疫情防控通告的相关内容。例如，成都市于2月5日上线了四川省首个“新型冠状病毒（2019-nCoV）感染肺炎防控集成信息平台”，集成了政策动态、预防诊疗指南、国内外研究进展、战略决策咨询等重要分类信息，公众能够一键查询多种疫情信息。对此，建议设立一个全国性的疫情防控通告发布和查询集成信息平台，切实提升通告信息的利用效率，增进防控经验交流。

（作者单位：北京市第一中级人民法院）