专题

第一章
碳中和愿景下谱写绿色低碳的新增长故事

邹骥 辛嘉楠 才婧婧

要点透视

➣ 中国迈入高收入经济体行列后，增长的逻辑主线在于确立大气中碳容量资源的生产要素地位，确定碳排放额度的碳资产属性，提高碳资产在国民财富中的占比。要发挥自然资本的应有作用，需要合理界定政府、市场和社会各参与主体的责权利，其关键在于确立自然资源产权、形成自然资本的市场交易定价。

➣ 在面临多重挑战的背景下，应协同推进稳定经济增长、保障能源安全与减缓气候变化等多重目标。其中，推动可再生能源发展和能效提高，有望成为稳定经济增长、保障能源安全、实现碳减排的多得之举。应稳住存量，通过投资调整增量方向和结构，以增量的累积有序实现结构调整和能源与经济的转型，把短期的稳增长、稳就业目标和长期的绿色低碳目标相结合。

➣ 可持续能源消费、电力系统深度低碳化、终端用能部门电气化、非电力低碳燃料转换、力所能及的发展碳汇、减缓非二氧化碳温室气体排放，是实现双碳目标的六大路径。

➣ 应建立激励相容的环境经济激励政策机制。一方面，加快中国碳定价、碳市场和碳金融机制建设。另一方面，推动绿色财税改革，加快金融改革和创新，推动绿色金融政策和产业政策、气候政策的协调融合。

中国增长新方位

在复杂多变的国际形势下，中国作为一个独立自主和经济稳定的发展中大国，在全球变局中也面临着诸多挑战。拨开纷繁复杂的迷雾，中国当下的要务是稳住阵脚，保持战略定力，全力以赴聚精会神地稳增长、保民生。高质量的增长，将确保中国沿着建设社会主义现代化强国的道路前进。

做好迈入高收入经济体行列的准备

稳增长要求高质量、高效率。应避免陷入“当年GDP好看，来年产能过剩或过劣、资产沉没”的不良循环，不走依靠高能耗和高排放项目的“老路”，而是发挥中国的体制优势、市场体量优势、经济韧性优势和新能源装备制造的优势，趁本轮周期调整，切实开拓新的投资与消费方向，形成与短期、中长期发展方向相衔接的新发展动能。在新发展理念指引下，对中国的绿色低碳增长保持信心，谱写新增长故事，创新发展路径。

新增长的逻辑主线在于：确立大气中碳容量资源的生产要素地位，确定碳排放额度的碳资产属性，提高碳资产在国民财富中的占比。中国经过改革开放四十多年的努力，国民经济的物质基础已经相对雄厚，中国人均GDP接近高收入经济体水平，产业结构发生变化，服务业占比将越来越高，人民对美好生活的需求是大势所趋。从单纯的以温饱需求为主转为多元化的层次更高的需求，对安全、健康、自然环境舒适、人文关怀、尊重与自我实现、全面发展的需求日益上升，并直接构成强大的市场需求潜力。相应的国民财富构成及其投资领域也在发生深刻变化，从过去相对单纯地注重物质资本，转而更加全面地追求物质资本、人力资本、自然资本和社会资本构成的平衡和结构优化。

围绕自然资本，谱写新增长故事

反思进入新常态以来中国经济增长中应对的与过剩产能、过高杠杆和过量库存并存的投资收益和投资对增长拉动力持续不足等突出现象，问题不是出在要不要投资拉动，而是出在向何处投资和如何形成投资的动力。自然资本包含保持和恢复生态系统服务功能、持续提高环境质量水平、加强气候系统安全、防减自然灾害风险等要素，这些都是全球和国别生存与发展所必需的资本，而且面临系统性的挑战和危机。在进入高收入发展阶段后，随着物质基础的加强和对发展质量要求的提高，以及相应需求结构的变化，自然资本在国民财富中的地位应当显著提高，是未来拉动经济增长的新投资动能，其潜力巨大，产业关联度甚广。

但若要在市场上发挥自然资本的应有作用，需要合理配置政府、市场和社会各参与主体的责权利。例如碳作为自然资本的重要组成部分，通过公共政策和体制改革树立有力度的定量目标，将之分配给占用碳排放额度的企业和其他市场主体，以此明确定义企业持有的自然资产（碳排放额度）的产权（可利用大数据、区块链和现代监测等技术实现产权界定），并通过自然资产产权交易制度的改革，允许企业在要素市场上交易所持有的自然资产产权，从而实现相应的权益，形成自然资本的市场交易定价。以此定价为基础，就会有投资者和技术研发者向自然资本的保值和增值投资，或研发保护自然资本的技术。当公共政策（主要是相应的生态系统、环境保护和应对气候变化的目标）持续提高保护自然资本的力度，那么，向自然资本投资以盈利的预期就会存在，这个投资就会持续发生并成为支撑经济持续增长的动能。其结果就是整个经济将在结构转变中实现升级，过度占用消耗自然资本的高碳污染灰色产业和经济活动将减少，自然资本占用消耗少的绿色低碳产业及其关联产业就会增加，将形成更多的自然资本，使中国的经济效率、质量和竞争力得到进一步提高，产出更加符合广大人民的需求。

如果说过去的三四十年，主要靠钢铁、传统燃油汽车、房地产及关联的重化工业等产业支撑中国经济高增长的话，那么在未来三四十年中，中国的发展战略、体制改革和公共政策则应当使投资自然资本成为支撑经济持续增长新的重要动能。自然资本产权制度的建立和发展，也有利于解决地方政府、企业和投资者在保护环境和气候、建设生态文明的过程中存在的激励不相容、只有压力缺少动力等长期难题，要让投资自然资本的市场主体在市场上（而不是主要依靠政府补贴）得到真金白银的好处，真正让绿水青山转化为金山银山。

多重挑战下，应协同推进经济增长、保障能源安全与减缓气候变化等多重目标

全球面临地缘政治冲突、通胀高企、能源供应紧张及产业链紊乱等多重挑战；同时气候变化对生态和经济的影响正在不断升级，应对气候变化刻不容缓。需要以新发展理念处理好经济增长、能源安全、环境改善和气候稳定等不同政策目标之间的关系。一个明确的结论是：这几者之间的关系是可以协同的，但不会自动协同。在时代的选择前，如果选择对了，通往可持续繁荣的道路将越走越宽；选择错的话，则会延缓中国现代化的进程，降低中国在未来全球体系中的相对竞争力。可再生能源发展和能效提高在经济性、可靠性和可获得性方面已经取得显著进展，推动可再生能源发展和能效提高有望成为稳定经济增长、保障能源安全、实现碳减排的多得之举。

过去十年，可再生能源的成本降低了约90%，发电效率大大提高，技术的经济性、可靠性和稳定性取得了长足进步。这些变革发生在能源和装备市场上，也体现在各类统计数字上。中国非化石能源占一次能源的比例从2016年的13%左右上升到2021年的15.9%;在电力生产结构中，2020年非化石能源达到30%左右。2021年风光装机增加了1.3亿千瓦。这些都表明中国非化石能源的发展已经进入技术和产业迭代的快行道，到2030年占一次能源的比例有望大大突破此前的预期。

经过努力，可再生能源在可预见的近期内是能够满足中国能源需求的增长要求的，有助于解决中国电力安全问题，同时帮助中国实现社会经济发展的目标。根据能源基金会测算，中国现有火电厂装机总量完全可以满足电力高峰负荷需求，不需要新建煤电厂来保证能源安全，而是应该借助智能技术和市场机制增加电网调度和输配能力以及整个电力系统的储能能力，通过电力跨区域调配并配套投资、电价、保供机制和相关政策，解决局部高峰负荷时间的用电安全问题。需要更多的风光水煤多能互补、电网互联、储能、电力市场改革，将可再生能源发电进行本地消纳或外送，并确保发电量在需要时能被输送到需要的地方。2017—2021年，中国电力需求年均增长量约为4 700亿度电，如果新增太阳能和风能装机约为3.5亿千瓦（其中太阳能和风能各增加约1.75亿千瓦），这些增长需要每年约8 000亿元人民币的投资（其中太阳能约4 500亿元，风能约3 500亿元），投资额约为过去几年均值的1.5倍；带来每年新增装机发电销售收入约2 350亿元；预计在五年内新增500万个就业岗位。

可再生能源行业大规模发展的同时，煤炭采掘、煤炭燃烧发电等行业会逐渐被淘汰，这对空气质量改善也会产生深远影响。对于中国来说，温室气体和常规污染物排放是同根同源同过程的。在以煤为主的能源结构下，减少温室气体排放，实际上也就是在减少常规污染物排放。减污降碳协同增效是“十四五”期间的重要工作之一，与双碳目标相协同的空气质量目标，将适应中国高质量发展的要求和更好地满足人民美好生活的需要。

中国在能源转型中已经采取了很多推动可再生能源发展的措施，未来应继续坚定这个方向，处理好存量与增量、标量与向量、局部与总体的关系。稳住存量，通过投资调整增量方向和结构，以增量的累积有序实现结构调整和能源与经济的转型，加速超常规逆周期从“源、网、荷、储、用”诸多方面均衡投资可再生能源系统，把短期的稳增长稳就业目标和长期的绿色低碳目标相结合，协同实现经济增长、能源安全、气候安全和空气质量的改善。

双碳目标的实施路径

实现双碳目标的驱动因素分析：库兹涅茨曲线的启示

碳达峰本质上是发展的概念，是一个经济体能源相关二氧化碳排放轨迹随收入水平提高而变化的过程，也是产业结构和技术水平升级、能源结构不断低碳化的经济现代化过程。实现双碳目标有四个驱动因素：碳强度、能源强度、人均GDP、人口。碳排放的高低走向要看能源结构和能源强度，而能源强度又受产业结构、产品结构、技术水平的影响。达峰之前人均GDP升高，碳排放也升高；达峰之后人均GDP进一步升高，碳排放则下降。人口这个因素较为复杂，假设在可预见的几十年里，人口总量结构发生变化，但总量大体上稳定，人口的老龄化和人口质量的总体上升将对碳排放轨迹产生潜在的影响。

库兹涅茨曲线反映了全球主要经济体经济增长与碳排放的脱钩情况，历史上大部分发达经济体在自在状态下约在人均GDP达到20 000 ~ 25 000美元的时候达峰。中国的峰值预计会比发达国家来得早，预计人均GDP在14 000美元左右就能达到峰值，峰值水平总体上低于发达国家水平（发达国家达峰时的人均碳排放量：美国超20吨，德国15吨）。中国之所以能够做到这一点，是基于发展路径创新以及体制优势，并且在全球《巴黎协定》的约束下，各国都已从被动行动演变为主动行动，进入了自为状态。另外，中国今天在全球可达到的技术水平要比发达国家四十年前的水平高，不同部门的达峰路径与达峰节点会以不同形式的最新技术为基础而展开。

实现双碳目标的六大基本路径

碳中和已经成为全球的共识和趋势，已有126个国家和地区承诺在21世纪中叶前后达到碳中和。在未来30 ~ 40年的时间里，世界科技和经济体系及全球的意识体系都将不可避免地向碳中和的方向转型。碳中和经济将是可持续发展的经济，现在应重点讨论如何碳中和及如何进行这个历史性的、深刻的社会经济全方位的转型。

中国可以从六个关键领域发力来实现双碳目标。一是可持续能源消费，通过节能和能效提升、结构变革、城市规划和生活方式改变，在维持较高生活水平的同时，实现终端部门可持续能源消费；二是电力系统深度低碳化，通过逐步有序严控乃至替代常规燃煤发电，快速增加由可再生能源和水电、核能等多样化技术组合的发电量，实现电力部门的深度脱碳；三是终端用能部门电气化，通过推动电动汽车的普及，促进某些工业部门（如钢铁、化工和玻璃）以电产热，以及加速建筑供暖和热水供应的电气化；四是非电力低碳燃料转换，在电气化不具可行性的情况下，工业和交通（如长途货运、航运和航空）部门改用氢气、氨和生物燃料等低碳燃料（作为燃料或原料）；五是力所能及地发展碳汇，将碳封存在自然系统中（如植树造林和增加土壤含碳量），或通过二氧化碳清除技术及碳捕获、封存与利用技术，抵消主要来自电力、交通和工业部门的残留碳排放，在2060年之前实现碳中和；六是减缓非二氧化碳温室气体排放（特别是甲烷）。为了最大限度地减少一氧化二氮和氟化温室气体排放，还需要农业和建筑部门采取有针对性的干预措施。

通过上述关键领域推动双碳目标的实现，需要不同部门和机构的协调。一是推进电力市场改革和建立现代化电网，适应以可再生能源为主导的清洁电力系统，保障电力系统安全高效低碳运行。二是加强电力政策与建筑、交通和工业部门政策之间的协调。三是终端用能部门在快速电气化的同时，提高需求响应能力，进一步提升电力系统的灵活性。

实现双碳目标的边际减排成本

根据2050年边际减排成本曲线（依据现有技术条件绘制），能源领域的二氧化碳排放量要从100亿吨减到0，在未来四十年间减排前20亿吨的成本为负，即减排不但不花钱，反而可以挣钱。提高能效（大约能够削减30亿~ 40亿吨二氧化碳，占减排量的1/3）就是需要着力推进的无悔行动，如传统产业的数字化融合及产业组织的优化，这与供给侧结构性改革和已有产业升级的战略是一致的。在钢铁、电解铝、水泥建材、化工与石油化工等高耗能、高排放传统行业，中小企业的主要发展方向应当是给大型的先进企业做好备品备件生产服务，形成产业链和良性产业生态，而不是和大企业竞争主业市场。

从20亿吨到35亿吨的边际减排成本基本为零，其中涉及的可再生能源技术包括光伏、陆上风电和海上风电等。加速能源系统脱碳，在满足新增电力需求的同时还要退出煤电，前提就是加速建设非化石能源。双碳目标背景下，在未来十年中需要投资每年1亿~ 1.5亿千瓦甚至更多的风光装机。高比例非化石能源电力体系所需的基本技术都已存在，但需通过电力体制改革扩大市场规模，开启降低成本、提高可靠性的迭代过程。西部地区风光水煤互补，光热发电、抽水蓄能、空气储能、绿电制氢取代煤制氢等技术都已经有了现实存在的工程示范，需要有政策引导、激励，由龙头企业迅速部署迭代。以2020年7.5万亿度电中30%来自非化石能源为基数，再考虑到在西部地区的分布，初步估算有1.8万亿度电的非化石能源来自西部，按照0.5元一度电计算，总电价大约为9 000亿元，相当于西部地区GDP的10%。把西部的风光水以及戈壁、沙漠和荒漠等空间资源盘活开发，形成东西部的能源经济大循环，将实实在在地为西部大开发做出贡献，也为东部负荷中心提供绿电保障，支持东部地区实现双碳目标。但这需要开展以可再生能源为主体的“源、网、荷、储、用”一体化能源系统的试点与应用推广，建立各得其所的发电、输配电和用电的投资、电价、保供机制和政策。在东部地区，海上风电的迭代过程已经启动，一切取决于规模大小。发挥海上风电输电距离短、输电成本低的优势，可以缓解东部地区用能负荷中心能耗双控的紧张局面。

从35亿吨到50亿吨的边际减排成本大约为33元/吨，低于当前碳市场50 ~ 60元/吨的价格，或者说现在对这些技术的减排投资是存在盈利空间的。也就是说，在前50亿吨，中国有信心用五年、十年把这些技术利用起来，进入减排的下行通道，这在经济上是可行的。只要碳价高于这些技术成本，中间差即是减排投资者的盈利空间，能够对其形成有效激励，吸引投资和技术创新。

推动绿色投资、低碳消费和低碳产品贸易，为中国经济增长注入新动能

绿色低碳投资

这里依然从支撑增长的三驾马车——投资、消费和净出口来考察。为支撑必要的经济增长率，投资依然是不可或缺的驱动力，且依据中国体制优势可快速见效。当下的问题在于投向哪里，回报几何。碳中和的相关投资将在“十四五”期间与今后三四十年里为经济增长提供可观的投资推动力，可以将增长与碳中和转型有机地结合起来。能源基金会的分析表明，“十四五”期间，在传统产业的数字化升级和绿色改造领域、绿色低碳城镇化和现代化城市建设领域、绿色低碳消费领域，以及可再生能源友好的能源和电力系统建设等领域，总投资潜力可达44.6万亿元，平均每年约为8.9万亿元，约占2021年社会总投资的1/6（见表1.1）。到2050年，面向碳中和的直接投资可达至少140万亿元。分行业来看，电力、交通运输、建筑的绿色投资需求量最大（见图1.5）。

低碳消费

从消费需求角度看，虽然中国现在有大约不到30%的人口步入中等收入行列，但这个比例将日益提高，这部分人口的消费是中国消费市场的主力增长点。中等收入群体的重要消费诉求就是生命的健康安全和享受舒适清洁的环境，他们在建筑、交通、旅行及度假、电器等方面的消费需求会增加。这些需求在一定制度安排下完全可以形成市场上有支付意愿和支付能力的有效需求，成为经济增长的新驱动因素。能源基金会测算表明，2021年中国在购买电动汽车与高能效电器等低碳生活品方面的消费可达到1.1万亿元人民币。中国消费市场未来的增长空间巨大，与之相应的建筑、交通能耗和排放的压力将上升并取代制造业成为长期控排的新重点。如果通过政策引导更多的低碳消费，未来将会促进更大的经济增长，同时提升能源安全和减少温室气体排放。

房地产和低碳建筑

长期以来，房地产业都是支撑中国经济增长的支柱，根据清华大学江亿院士的测算，中国现有各类建筑的建筑面积大约为640亿平方米，未来还有大约160亿平方米的增量建筑潜力，其中大多位于乡村、县城和都市圈地区，而且还有可观的旧房旧城改造潜力。传统上房地产业的发展会带动钢铁、水泥建材和化工产品等高碳产业的发展，并带来大量的碳排放，但是当将屋顶和立面光伏（特别是光储直柔集成技术系统）等新能源技术与未来的新建筑面积相结合时，房地产开发一方面有望继续支撑经济增长，另一方面将助推清洁能源系统的建设，也是一举多得。房子继续盖，但碳含义已经完全变化。

2011年以来我国建筑业快速发展，平均每年新增建筑面积约25亿平方米，总存量增加17%，每三到四年新增的建筑面积相当于日本的总建筑面积。建筑业的繁荣源于在改革开放的40多年里，房地产开发被视为经济增长的主要驱动力之一。建筑面积的增长带动了建筑部门能耗的增加，一方面，大规模的建筑活动消耗大量建材，这些建材的生产、运输等过程产生了大量的能耗与排放；另一方面，随着居民生活水平的不断提升，采暖、空调、生活热水、家用电器等运行能耗和产生的碳排放也不断上升。2020年中国民用建筑建造相关的碳排放为15亿吨二氧化碳，建筑运行产生的碳排放为21.8亿吨二氧化碳。

未来10年，中国城镇化率增长空间仍在6%左右，这将带动全国建筑面积持续增长。预测到2025年，城镇居住建筑、公共建筑面积的增量分别在50亿平方米和22亿平方米。新需求也催生新的市场空间，“十四五”期间，建筑节能低碳与绿色建筑市场有望带来2.2万亿元增量。为实现建筑低碳化（到2050年，碳排放比2015年减少约90%），首先，在建造和维修方面，应合理控制建筑总量规模，减少过量建设，避免大拆大建，由大规模建设转向对既有建筑的维护与功能提升，发展新型建材和相应的新型结构体系。其次，要推动建筑运行的零碳化，除北方建筑以工业生产排放的余热和其他余热作为热源外，其他建筑用能全部电气化。发挥建筑在零碳的新型电力系统中“产、消、蓄、调”的新角色，加强新型城镇建筑配电系统和智能有序电动车充电桩的建设。推动新型农村建筑由能源消费者转为能源生产者，在满足自身用能的基础上实现对外的能源净输出。

电动汽车

在新增长的框架下，发展电动汽车产业能够达到四个相互关联又相互制约的政策目标，这也是走向高质量发展和创新发展路径的一个重要杠杆。第一是增长的目标，电动汽车从投资和消费两端强力支撑增长。2022年1—5月在传统汽车产销同比分别下降9.6%和12.2%的情况下，新能源汽车产销同比均增长1.1倍，展现出对产业发展的强大拉动力。

第二是能源安全的目标，发展电动汽车对减少中国对石油和天然气的依赖具有重要的战略意义。2021年中国原油对外依存度达到72.05%，突破了《能源发展“十二五”规划》中61%的红线，对中国的能源安全构成隐患。如果把中国电力系统深度低碳化和交通终端用能电气化相结合，将能够实现巨大的石油替代潜力，减少对石油和天然气的依赖。以2021年的情况为例，通过对现有可再生能源装机发电，和对电动车的保有量、行驶里程及其耗电量进行核算，每年可节省石油燃料7 200万桶，相当于2021年中国石油进口的2%;到2030年，如果实现可再生能源目标及既定的电动汽车目标，保守估计可节省约13%的石油进口量，价值约510亿美元。如果可再生能源和电动汽车发展的步伐再快些，中国彼时对石油进口的依存度还可以进一步下降。

三是电动汽车能大力助推空气质量、人体健康和气候变化目标的实现。在人口密集、暴露度高的大中城市，机动车对空气污染的贡献率约为40%~ 50%，因此机动车的电动化可作为改善空气质量的重要利器。中国目前交通行业的排放在整个碳排放中的占比大约为10%，如果不发展电动汽车，还是将燃油车作为主流交通工具，那么未来由于需求量的上升，交通碳排放的占比有可能走上欧美国家的“老路”（现在欧美国家交通行业的二氧化碳排放量占比平均为30%左右），也会影响中国双碳目标的达成。

在设定交通工具电动化目标时，要充分考虑欧美国家碳中和目标的超前性和交通行业减排力度大于中国的情况，即可能要求设置更高的机动车电动化目标。这将导致欧美车企电动化的步伐快于中国已经弯道超车且当下具有竞争优势的车企，进而使我国车企在近中期失去已有的竞争优势。因此设置与欧美交通行业电动化目标大致同步甚至更高的目标，将有利于同时助推经济增长、产业竞争力、能源安全、空气质量和应对气候变化等不同政策目标的实现。

低碳电器

购买低碳电器已成为家用电器消费的新态势，在空调、冰箱、洗衣机、电视、微波炉等家电品类中，一级、二级能耗的商品成交额占比逐年提高。2021年，仅卖出的一级能效空调、冰箱、电视三大类家电，每年可节约近200万吨的碳排放。应利用中国家用电器行业巨大的产能和市场优势（中国是全球最大的家用空调市场。2021年中国家用空调产量为1.54亿台，在全球占比为83.2%，整体市场规模接近1 000亿元），不断提升电器能效水平，鼓励地方实施绿色智能家电下乡和以旧换新等措施，在低碳节能的基础上促进新型消费。

低碳贸易

在低碳贸易方面中国也有着巨大潜力，具有比较优势的主要包括可再生能源设备零件、电动汽车及低碳电器、高能效制冷等设备的生产。如果能打破贸易壁垒并避免出于各国博弈的制裁，低碳产品的贸易可以给经济增长带来很强的支持，也能以物美价廉的技术装备为全球落实1.5℃的目标做出具体的贡献。中国在绿色低碳装备制造方面具有比较优势，可为全球市场提供具有价格竞争力的产品，在全球范围内降低能源转型成本。例如在全球排名前十位的风电和光伏组件厂商当中，分别有6个和8个来自中国，2021年中国光伏组件的产量共182GW（吉瓦），超一半向海外出口。2022年1—5月中国汽车出口108万辆，位居世界第二，其中17.4万辆为新能源汽车，同比增长141.5%。2022年第一季度中国新能源乘用车销量在全球的市场份额达到59%。欧美地区发达国家具有核心技术、应用技术、商业模式、市场拓展等方面的优势，与中国在技术、标准、产业等方面有很强的互补性。可通过健康公平的市场竞争与合作，推动全球技术发展和效率提升。可在WTO框架下建立工作组机制，就关税政策和知识产权管理等政策，以及设备的标准协调等方面开展对话与合作。还需要关注绿氢的国际贸易（绿氢在许多国家的净零排放承诺中是重要的助力，且在当下天然气价格飙升的背景下，绿氢价格在欧洲已经可以承受），未来绿氢有可能改变能源贸易的地理格局。

建立激励相容的环境经济激励政策机制

加快中国碳定价、碳市场和碳金融机制建设

自然资本中的碳排放额度资源是现代经济里国民财富日益增长的组成部分，需要保值和增值。碳市场作为市场体系的组成部分，以市场机制为主来配置碳排放额度。碳市场上的排放权交易价格受到三个主要因素影响，即减排总量目标（配额数量）变化趋势、流入碳市场的资金量及减排成本变化趋势。当减排成本低于碳价时，减排行为就变得有利可图，排放源就会选择在减排行为上进行投资，也就是说减排成本和碳价之间的差额就是利润。对于碳市场功能的预期在于向市场主体提供减排投资和创新研发经济激励，为政府和企业筹集减排资金，同时助力新的增长动能。

与中国双碳目标的关键时间节点相对应，碳市场的发展可以2030年为节点分为两个阶段。2021—2030年是中国碳排放达峰的关键期，2031—2050年是中国低碳发展的创新突破期。第一阶段也是低碳发展转型的攻坚期，碳市场的政策目标重在控制排放总量的增长，并利用市场机制以最小的成本实现达峰目标。碳市场的覆盖范围要从当前的电力部门扩展到诸多工业部门中较大规模的排放源。碳市场自下而上实施总量管理，以重点排放行业的总量或减量控制带动全国碳排放达峰目标的实现。

为打通将绿水青山变成金山银山的体制机制通道，应夯实碳市场建设的政治、法律、政策和管理机制基础，加快中国碳定价、碳市场和碳金融机制建设。一是作为实现国家双碳目标在资源配置机制上的支撑，需确立碳容量资源的生产要素地位，将碳市场作为生产要素市场的组成部分予以建设、改革和培育。建立并完善碳市场的法律基础，包括与现有生产要素市场的管理法规相衔接，也包括专门立法。深化碳配额产权化的改革，稳步推进实现产权权益的实操便利化和产权分配市场化。二是明确分阶段改革目标，如设立五年和十年目标，并且将其纳入分行业的减排总量目标。例如，可考虑将纳入的45亿吨电力行业排放量作为起点，设定一个每年减排的步幅（1%~ 2%）,10年就能减排5亿~ 10亿吨，引导电力行业向非化石能源投资和转型。三是以现代科技手段发展监测、报告和核查（MRV）体系，例如普遍应用大数据技术、区块链技术，注重发展相关专业化的第三方服务行业。四是逐步增加有偿拍卖配额的比例，优先将可再生能源尽早引入目前以电力行业为主的全国碳排放权交易体系，并逐步将其纳入钢铁、电解铝、水泥、化工和石油化工等其他重点排放行业。根据控制交易成本的原则制定混合式碳定价体系。将排放集中度较高的企业纳入碳交易体系，而将排放集中度较低的企业纳入碳税体系。如果碳定价体系发展比较缓慢，就需要考虑使用其他“价值转移”的方式，如给减碳投资者特许经营激励和横向混合经营许可（例如允许能源企业经营金融、房地产、水业等盈利业务），形成足够的投资回报激励。五是启动发展碳金融工具的试点，明确发展二级市场的路径，打通金融市场和碳市场的通道。通过发展碳金融，以允许碳资产用作质押、发展碳期货等方式，建立碳市场与金融市场的连接，保证碳市场有足够的资金畅通流入，通过融资购买排放配额的资金支持碳价保持在一定水平之上，并形成碳价上升预期，加强低碳转型刺激、促进减排投资和技术创新。六是加速立法、执法、守法和相应能力的建设，充分动员和利用现有的气候、环境、市场管理等法律法规基础和政府管理职能。七是推动中长期碳市场的国际合作，包括将在“一带一路”国家开展的清洁发展机制投资项目纳入中国碳市场，并且推动全球低碳要素自由流通、减少绿色贸易壁垒的主要机制。

推动绿色财税改革，加快金融改革和创新，推动绿色金融政策和产业政策、气候政策的协调融合

建立能够充分反映自然资源稀缺性的自然资本核算体系以及相应的财政激励措施和监管模式，针对与气候环境相关的财政公共预算和补贴建立专门的财政绩效评估机制，增加绿色领域的公共资金投入，动员和激励更多社会资本投入高科技、高效益和低排放产业，同时更有效地抑制高投入、高排放、不可持续的投资。在税收方面，研究在环境税中将二氧化碳纳入征税范围，去除低效的化石能源补贴。

推动绿色金融，对接国际绿色金融标准和绿色产业分级分类引导，加强金融行业的环境及气候风险评估，尤其是煤炭、重工业、火电等高耗能行业的气候风险。推进金融机构气候相关信息的强制披露，建立海外投融资绿色标准和金融机构的合规问责机制，推动绿色金融政策和产业政策、气候政策的协调融合。