第一节 规制知识的类型及其与规制者、规制行动间的关联

公共规制是规制者在对规制知识加以汲取、分类、编码、储存、解码的基础上，作出的旨在影响经济运行样式和人的行为样式的行动。现实中的公共规制异常繁杂，依据不同的标准，可以对公共规制的知识类型进行多维角度的划分，笔者将规制知识分为三种类型：规制事实的知识、规制价值的知识和规制技术的知识。规制知识是规制行动运行的基础，它决定着规制的深度和边界，也决定着规制的得失成败，同时，作为一个“人的事业”，公共规制需要由占有规制知识的规制者来实行，规制行动依托于规制知识来展现自身，规制知识和规制者、规制行动之间存在密切的结构性关联。

一 规制知识的类型界分

休谟在《人性论》中认为，人的认识活动通过事实判断和价值判断来进行，事实是理性的对象，价值是情感的对象，事实判断是关于对象“是”或“不是”的认识，是根据认识对象与其他事物之间的联系所作出的一种判断，价值判断是关于对象“应该”或“不应该”的认识，是主体根据自己的内心确信对评价对象是否符合他的需要和喜好，以及在多大程度上符合他的需要和喜好作出的一种判断。[4]据此可以认为，规制者的认识具体包括关于规制事实的认识和规制价值的认识。另外，由于事实和价值是可以区分的，“是”无法自行达到“应该”，而公共规制行为的发生必然是整合“是”与“应该”的结果，规制者还需借助一定的方法和技术，在对规制事实加以认定和甄别的基础上，结合规制者确信的价值基准，选择相应的规制行动，因此，规制者应该具备相应的分析推理能力和规制工具的选择、组合的知识，笔者将这三种知识分别命名为规制事实知识、规制价值知识和规制技术知识。[5]它们共同构成了公共规制的知识基础，决定着规制行为的发生和运行，也决定着规制行为的目标和结果。

（一）规制事实知识

规制事实的知识解决的是如何对规制对象进行明确界定的问题，是关于事物“是或者不是”的认识。政府公共规制的具体指向是市场弊病，政府对某种经济现象是不是市场弊病的认识和判断，构成了公共规制行为运行的逻辑前提。比如我国《反垄断法》规定的“经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中”这三种情形，便是典型的市场弊病并需要反垄断法加以规制的行为，这些行为是否在市场中真实存在，需要规制者去认定和辨别。现实中，关于规制事实的知识不会总是以简单明了的形式呈现在规制者面前，为了规避规制法的制裁，引发市场弊病的行为常以隐蔽的方式进行，比如实施垄断的经营者绝不会采取公然的方式来达成垄断合意，而通常采取各种默示共谋或其他隐蔽的方式来达成垄断协议，这无疑会增加规制者对垄断协议的认定难度。规制者要根据法律的规定以及在规制实践中积累起来的经验来具体辨别，比如经营者的行为是否具有一致性，经营者之间是否进行过意思联络或者信息交流，以及经营者能否对一致行为作出合理的解释等方法，将“事实碎片”拼接成“事实图画”，从中发现经营过程中是否有垄断协议的事实，该过程便是规制者发现规制事实的过程。若规制者认为现实中需要规制法克服的市场弊病确实存在，或者有足够的理由要对当前的经济过程及未来方向予以干预，就意味着规制者关于规制事实的知识已经形成。

（二）规制价值知识

规制价值知识是关于规制对象“应该是什么”的认识，它对规制行动的目标设定以及规制者判断是否需要采取规制行动具有决定作用。比如前文提到的垄断行为，规制者会基于市场秩序、正义的价值追求，对经过事实确认的垄断行为采取规制措施，以达到相应的规制目标，规制目标便是规制价值的直接体现。在现代社会，规制价值常以法律的形式来确认，“法律是一个‘应该’规范，法律规范一旦建立，一旦为社会所接受和认同，将变成一股强大的力量，对人本身加以改造，这是法律规范内化、外化或异化为人性的方面。因此，法律规范是应然的价值评价”[6]。比如我国《反垄断法》第1条规定，反垄断法的目标是“保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”，这便是《反垄断法》所确立的价值目标，规制者应该根据立法所确立的价值和精神，来具体分析规制对象“应该是什么”“需要改变什么以达到规制目标”等问题。正是因为有了法律所确认的价值规范的指导，规制行动才有了相应的标准，规制者的行动才不至于随心所欲。同时，也正是因为价值知识的指导，针对现实中相同的行为，规制者可能会采取不同的行动，比如我国《反垄断法》规定，为了提高市场运行的效率和对弱势主体的保护，或者为了特定的社会经济目标（价值知识指导下的判断），对6种垄断行为不采取规制措施，[7]因为这些“垄断行为”实施的结果会对社会产生效益为正的结果，关于规制价值知识对于规制行为运行方向的决定作用可见一斑。

（三）规制技术知识

桑斯坦曾指出，“关于规制成功或规制失灵的判断取决于对如下问题的看法：何为规制的合宜目标和范围？即使人们就这个问题达成一致意见，依然存在非常严重的方法论难题。”[8]规制的技术知识与规制事实知识、规制价值一样重要，规制技术知识是规制者为了实现规制制度所确立的目标，对规制对象采取何种规制策略和行动的知识，解决的是规制方法的选择、规制时机的把握、规制工具的择取及组合等问题。例如，针对2008年的全球金融危机，我国政府将财政政策由原来的“稳健”调整至“积极”，货币政策由“适度”变为“适度宽松”，同时还扩大了信贷规模，投资4万亿元人民币刺激经济，另外还通过一系列税收政策、就业政策的变革和调整来应对危机，并以此为手段来实现我国“经济平稳较快增长”的总目标。选择何种政策手段、各种政策手段如何组合及搭配、政策实施的时机等内容，便属于规制技术方面的知识。再如对垄断行为的规制，规制者会根据垄断行为样式和严重程度的不同选择不同的规制措施，针对一个特定的垄断行为，究竟是采取罚款、没收违法所得等规制方式，还是采取责令停止实施集中、限期处分股份或资产等规制措施，都需要规制者根据规制对象的不同，运用规制技术方面的知识来具体分析。规制技术知识与规制对象相关，也与规制目标相关，规制技术知识对于规制的得失成败同样起着重要作用。

二 规制知识与规制者的关联

作为一种对原有经济形态的强行改变，公共规制是以人为的政策和制度来变更和修改经济循环过程为自身目的的行动，[9]它的运行首先与作为规制主体的人相关，规制主体是规制行动的发起者和具体承担者，“人类行动是有机体的表现形式，它拥有一个实体，该实体偶尔会渗透到一系列构成行动环境的事件中。因此，行动假定有一种‘事件的发动机’，这就是行动者”[10]。如果规制者缺场，规制行为当然不可能发生，“我们不能脱离身体来探讨‘行动’，因为身体正是‘行动’与它的周围世界的中介，是行动中的自我的统合体”[11]。同时，由于公共规制是一种专业化的、具有严格技艺属性的行为，这就要求承担公共规制职能的主体应当由拥有特殊知识、技能并受过特殊训练的人来构成，用吉登斯的话说，就是应当由具有“知识能力”的人来构成。知识能力的基础是知识，对此马克斯·韦伯在关于现代官僚制的论述中也表达了同样的看法：现代官僚制的表现之一是“官员的专职化”，专职化要求“至少是一切专门化的职务工作——一般是以深入的专业培训为前提的”，“它首先表现在要求有明确规定的、在很长时间内往往要投入整个劳动力的培训过程和进行一般规定的专业考试作为聘任的先决条件”。[12]

在现代社会，承担规制职能的主体常以组织和机构的形态出现，比如我国工商行政管理部门、中国人民银行、国家税务总局，美国的证券交易委员会、联邦贸易委员会、消费品安全委员会等，这些承担了公共规制职能的、具有相应知识和技能的组织与机构，通过法律赋予的公共规制权力来对经济社会进行管理并要求受规制者服从，规制权构成了公共规制的外在表现。众所周知，权力除了强制力之外，还意味着资格和能力——也就是说，即便从规制权力本身的角度来分析，我们依然可以发现公共规制权与知识之间的关联。美国学者丹尼斯就认为：“‘权力’一词，在英语中通常用作‘能力’、‘技巧’，或‘禀赋’的同义语，这种用语……严格地讲是‘技巧’，是对外部世界产生某种效果的能力，以及潜藏在一切人的表演中的物理和心理能量，即‘行动权’；控制或作用于抵抗物的思想，已经包含在作为技巧或能力的权力概念中，有些作者把一般意义上的权力等同于主宰，或等同于‘使外部世界产生显著变化’的能力。”[13]可见，决定公共规制权存续的因素固然是市场的规制需求，但规制权究竟应赋予哪个主体，却是由规制者是否具备相应的规制知识来决定的，此乃规制主体与规制知识之间的基本关联。

三 规制知识与规制行动的关联

前文已论及，规制行动需要规制者在规制知识的指导下进行，“知识是社会行动之可能性的一个条件”[14]，规制行动能否发生，要看规制者是否拥有关于行动条件和行动后果的正确认识，认识的正确与否取决于已获知识的数量和质量。规制知识构成了规制行动的先导，考夫曼曾指出，“根据传统哲学的观念，总是由两种力量，即知性和理性创造认识”[15]。知性是对事物的体验和感受，理性是对事物的分析和判断。“如果说知性是发现规则的能力，判断力是发现那属于这规则的特殊情况的能力，那么理性就是把特殊事物从普遍的东西推导出来，因而按照原理和必然性来设想特殊事物的能力。所以也可以把理性解释为根据原则作判断和（在实践的考虑中）采取行动的能力。”[16]

按照一般的理解，行为的构成要素既包括内在的动机、目的和认知能力，也包括外在的举动、手段和效果。动机指推动人作出某种行为，以达到特定目的的内在原因，它基于特定的需要而产生，决定着行为的发端、强度和持续性，目的是人们想要达到的某种状态，黑格尔曾言，“我的目的构成了我的行为的内容”。认知能力属于对行动主体的要求，无论是动机的形成还是目的的确定，都依赖于行为主体具备一定的认知能力。另外，在行动的外在要素中，举动是主体通过自身力量变化来输出能量从而引起对象改变其存在方式和运行方式的活动；手段是行为人为达到某种目的而采取的具体方式和方法，比如行动计划、措施、程式、技术等；行为的后果是行为完成的状态，作为行为的重要组成部分，其表现为对外在世界所产生的物质性、精神性影响，以及使对象人为地保持的或发生的某种变化。[17]

这些哲学领域的一般性结论，同样适用于对公共规制行动的分析。无论是规制行动的外在因素还是内在因素，都与规制知识密切相关：规制行动中“动机”的形成和“目的”的确定，其实就是对规制事实知识和规制价值知识的确定过程，它需要有“认知能力”的规制者对规制事实进行准确把握，结合规制价值知识来形成，在现实中，它常以规制决策的形式呈现出来。规制行动外在因素中的“举动、手段”，也无非是如何正确运营规制技术知识的问题，它是在规制者对众多规制技术知识加以识别、比较的基础上完成的，并最终进入规制者的行动框架之中。规制“结果”作为规制行动的终结状态，是规制者采取规制行动后规制对象的变化情况，是人们衡量规制效果的依据。当然，规制知识和规制行动之间的关系并非总是单向的，规制行动也可能成为进一步完善、修正甚至形成新的规制知识的路径，规制者在具体的规制行动中，依据特定的社会经济情势来变更和完善规制知识，也是规制知识和规制行动相关联的重要表现。