绪论

第一节 研究背景与关键词

一 研究背景

城镇化是伴随工业化快速发展的自然历史过程，其突出特征是非农产业和农村人口在城镇地区的集聚。作为人类社会发展过程中必然出现的客观趋势，城镇化贯穿于世界各国经济社会发展的全过程，是判断一个国家现代化程度的重要标志。[1]

将城镇化置于经济社会发展的宏阔场域中进行考察，可以发现其囊括政治、经济、社会、文化以及生态等多维要素，涉及生产、生活、生态等多个方面，其本质上是城镇人口比重不断提高、基础服务设施不断完善的综合过程。人口持续向城镇集中势必对既有空间承载能力、公用设施满足程度和公共服务供给水平提出新的挑战，由此产生城镇空间、完善基础设施、提升服务能力等措施，这也构成城镇化发展的重要命题。而无论是空间扩张还是设施完善，都需要具有基础性约束作用的土地要素的支撑。财政在公共服务水平提升中的资金支持作用表明，城镇化对政府财政提出了新要求。由是，人口（人的城镇化）、土地（土地城镇化）和财政（财政汲取与分配能力）构成城镇化发展的三大关键要素。

要素之间的关联性意味着，彼此之间存在着相互影响、相互制约和互为条件的关系。其中，人的城镇化是新型城镇化的核心要义和价值旨归，土地城镇化是新型城镇化的空间载体和物质基础，而政府财政（无论是公共财政抑或土地财政[2]）则是新型城镇化的财力支撑和资金保障。人的城镇化不仅需要土地城镇化作为承载体，而且需要充足的财政供应作为资金支撑；土地城镇化在为人的城镇化以及由此形成的产业城镇化和经济城镇化提供空间载体的同时，因农地用途转置而形成的土地出让金以及房地产税等税费收入，一定程度上增加了地方政府的财政收入，进而为人的城镇化的安置与服务提供资金支持。[3]

要素之间的强关联特性表明，唯有将三者[4]置于整体性框架中进行全盘考虑，才有可能把握新型城镇化发展的现实情境和真实逻辑，从而实现城乡融合发展和我国现代化发展水平的持续提升。也正是在这个意义上，要求我们既要科学研判各要素的阶段特征、发展态势与基本逻辑，又要准确把握要素与要素之间的内在关联性及其相互支撑关系，进而以系统性、整体性、协同性思维探究三者协调发展的政策取向与发展策略。在此基础上，要深入思考新型城镇化的战略抉择及其未来路径。而上述种种问题解决的始点和动力，则是对我国城镇化发展现状进行现实判断。

改革开放40余年来，伴随着工业化的快速发展，我国城镇化历程呈现出起点低、速度快的特点。1978—2017年，我国城镇常住人口由17245万增加到81347万，城镇化率由17.92%增长至58.52%，大约以年均3.08%的速度逐年增长。党的十八大以来，城镇化更是被新一届政府视为国家长远发展战略和未来中国经济增长的新引擎。

以此为开端，我国城镇化发展加快推进。2014—2018年城镇化率从52.6%提高到58.5%，年均提高1.2个百分点，8000多万农业转移人口成为城镇居民。[5]2017年，我国城镇常住人口比上年末提高1.17个百分点，户籍人口城镇化率为42.35%，比上年末提高1.15个百分点。[6]城镇人口数量的持续增长和城镇化水平的持续攀升表明，我国城镇化发展取得了历史性成就。

需要注意的是，作为一项综合性极强、系统性极高的宏大而复杂的社会工程，城镇化发展事关经济增长、社会进步和人口发展等多维结构变迁，而不仅限于城镇人口数量和城镇化率水平等显性指标的提升，更是居民生活质量提升、关联要素协调发展等隐性内涵丰富的过程。当前，我国已处于城镇化的加速阶段[7]，但高速推进着的城镇化在推动我国经济社会快速发展的同时，仍然呈现发展不平衡和不充分的基本态势，如区域之间和城镇行政层级之间，还体现在关联要素之间尤其是资源约束瓶颈问题以及各类矛盾伴生等方面。集中体现为以下三大矛盾。

土地资源供需困局。即农地资源规模有限与城镇土地刚性需求之间的矛盾。近年来，随着我国城镇化的快速推进，建设用地挤占耕地现象不断加剧，因城镇化而导致的耕地面积不断减少矛盾日益突出。具体来看，其突出表现在城镇建设用地增加与农村土地保护、粗放扩展与闲置浪费以及刚性需求与后备紧缺三大方面。土地是城镇化的物质载体，适量的农地非农化对于城镇化建设能够产生促进作用。然而土地天然兼具资源、资产和资本三重属性，因而是集经济生产价值、粮食安全保障和生态安全保障以及推动城镇建设等经济社会功能于一身的非替代性自然资源。

18亿亩红线是不能逾越的耕地界限，而因城镇化导致的耕地面积不断减少，城镇化建设与农地保护之间存在着显著的矛盾。在城镇化推进过程中，受财税制度体系、土地管理制度、GDP用地情结、政绩考核体系等多重因素驱使，我国城市化空间扩展重审批轻开发、重开源轻挖潜、重扩展轻保护，存在着大量批而未供、供而未建的存量土地。那么，如何实现新型城镇化的土地利用从粗放式无限扩展向集约式有序扩展转变、增量型农地非农化向挖潜型存量盘活转变的结构转型，是深入推进城镇化的首要任务。

人地协调发展矛盾。农地大规模非农化与农民权益保护及农民市民化滞后的矛盾。农地非农化与农民市民化的协调发展，是城镇化的核心要义和本质使然。然而，基于制度困境、政绩竞争，地方政府在城镇化进程中“要地不要人”“化地不化人”，农民市民化严重滞后于农地非农化。具体表现在土地城镇化快于人口的城镇化、常住人口城镇化快于户籍人口城镇化、人口城镇化快于人的城镇化三大方面。

伴随征地规模的不断扩大，因征地而导致的农民土地权益受损，进而引发征地型群体性事件不断发生。[8]一味追求“外延式”“摊大饼式”的大城镇、大空间扩展，致使土地城镇化规模与速度远远高于人口城镇化。与此同时，农民进入城镇工作生活却难以享受到与城镇市民同样的住房、教育、医疗、卫生等社会公共服务，“同城不同权”“半市民化”“半城镇化”现象依然存在甚至日趋严重。因此，如何保障农民的合法权益，有序实现农业转移人口市民化，实现真正意义上人的城镇化，是适应经济新常态，全面建成小康社会决胜阶段的关键任务。

政府财政供给困境。城镇化发展中巨额资金需求与政府财力和资金投入有限矛盾。无论是土地城镇化还是人口城镇化，都需要充足的建设资金投入。就现阶段而言，我国城镇化面临着资金收支矛盾，具体表现在土地资源稀缺与土地财政依赖矛盾、资金有限却需求过高两大矛盾。1994年推行分税制改革后，中央政府在财权上收而事权留置甚或增加，使得各地都将“经营城市”和“土地财政”作为补充城镇化建设资金的重要甚至根本方式。虽然此举可以为政府及城镇化提供大量资金支持，但是土地财政也面临土地稀缺和耕地红线制约，此外空间扩展也加剧了城镇基础设施和公共服务的投入压力，增大了政府农地补偿及农民安置的支出，造成需求与供给之间的矛盾。如何在推进新型城镇化进程中，拓宽投、融资渠道，开辟地方政府新财源，摆脱政府土地财政依赖，增加政府可支配收入，是解决城镇化进程中财政支撑的基础条件。

新型城镇化建设不仅是一个人口向城镇集聚、土地在城镇扩展，以及财政收入合理配置的过程，也是实现人口、土地及其财政关键要素（以下简称“人—地—财”）相互适应、协调发展的过程。因此，实现三者之间的协调发展，自然成为学术界和实践者现阶段乃至未来研究的重点和实践的焦点。那么，针对存在的诸如人口城镇化与土地城镇化严重失调、户籍人口城镇化增长较慢以及“锦标赛”式土地财政等现象，如何实现工业化、信息化、城镇化以及农业现代化的同步发展，从而实现人的城镇化不仅是新型城镇化建设的根本方向，也成为全体社会成员追求的价值目标。

那么，如何推进“人—地—财”的协调发展，实现以人的城镇化为核心的新型城镇化？随着认识和实践的不断深化，我国城镇化政策经历了从建立到逐渐健全的过程。2008年，国务院办公厅《关于深化经济体制改革工作意见的通知》指出，要推进城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作[9]，至此“人地挂钩”政策进入探索阶段。“人地挂钩”既包括城乡之间又包括地区之间。在将城乡建设用地的增减与农业人口向城市转移、落户定居挂钩，实现城镇建设用地增加与农业人口市民化的最优化的同时，对于那些非本地区的农业转移人口，要在“异地”市民化基础上，确保土地的跨区域调配。

十八届五中全会通过的《中共中央关于国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，要健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。[10]在新型城镇化过程中，“人”的城镇化既是起点又是重点更是终点，因此必须以“人”的城镇化为核心、以地的城镇化为载体、以财政供给能力为保障，构建土地、人口和财政动态约束协调机制，实现三者在人的城镇化过程中的合理配置与高效运转。

2016年中央政府工作报告指出，城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。深入推进新型城镇化建设，就要“建立健全‘人地钱’挂钩政策”[11]。具体来讲，就是要“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同向农业转移人口落户数量挂钩机制，建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”[12]。从“人地挂钩”到“人地挂钩”和“人财挂钩”，再到“人地钱”整体挂钩政策的发展，既是我国政府对新型城镇化建设认识的不断深化，也是新型城镇化建设的现实需求。

新型城镇化是消除城乡差距的重要途径，也是新发展阶段过程中构建城乡一体化发展格局最大的内需所在。然而，从实践角度看，当我国城镇化发展步入快车道之时，土地城镇化快于人口城镇化，常住人口城镇化快于户籍人口城镇化[13]以及由此诱发的系列矛盾进一步固化城乡失衡的利益格局，“同城不同权”“半城镇化”“半市民化”等问题层出不穷，成为制约我国城乡一体化发展的现实障碍。为此，党的十九届五中全会再次强调要推进以人为核心的新型城镇化，从户籍制度改革入手，统筹土地制度改革和金融财税体制创新，不断完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。[14]

在传统城镇化难以持续、新型城镇化已然成为推动我国经济社会发展的战略重点和关键举措，深入推进不可逆城镇化建设背景下的“人—土—财”三者之间的协调研究具有重要的理论意义和现实意义。将“人—土—财”作为一个整体，深入探讨在经济进入新常态、土地管理实行“两个最严格”制度和“双保”[15]目标客观背景下，如何推进以农业转移人口市民化为重点的人的城镇化，不仅可以为解决新型城镇化进程中土地利用结构转型、财政投入不足和“以地生财”的畸形财政等问题提供应对思路，而且对推动地域之间、不同规模城市之间、城市内部之间土地投入、资金投入协调发展，乃至对于全面建成小康社会都具有重要的现实作用。

新型城镇化是一个具有丰富内涵的理论命题。学界关于新型城镇化及其关键要素的研究主要集中在内涵、特征、现状及对策方面，在要素之间相互关系上，主要从人口城镇化与土地城镇化、农地非农化与农民市民化、土地财政与农地非农化等要素之间相互关系上进行研究，鲜有将“人口—土地—财政”放置在一个整体框架下进行研究，因此整体研究三个要素，不仅有助于突破当前单一性要素研究的局限性，而且有助于不断扩展和延伸新型城镇化的研究内容和评价体系，丰富和发展新型城镇化研究方法，实现新型城镇化的协整性研究。

二 关键词

（一）新型城镇化

城镇化，在部分著作中也称为城市化，是英文Urbanization的不同译法。这一概念由西班牙学者A.Serda于1867年最早在著作《城镇化基本理论》中提出。世界各国100多年城镇化发展历程和多学科对城镇化研究的涉猎，使得当前城镇化内涵被不断丰富。也正是在这个意义上，有学者认为，城镇化是一个持续发展着的概念。[16]国外主要使用城市化一词来表示城市发展程度。独特的城乡发展状况，使得城市化与城镇化在我国同时使用。整体来看，存在着政界使用城镇化，而学界同时使用城镇化与城市化现象[17]，近年来更多地使用城镇化一词。随着我国城镇化发展理念的转变和实践的深入推进，学界对城镇化的研究经历了城镇化[18]向新型城镇化的演变过程。

针对传统城镇化存在的农村大量土地非农化、农业转移人口市民化滞后问题，党的十八大报告指出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化与工业化深度融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”[19]。坚持走新型城镇化道路，促进“四化”同步发展，诸多学者将此作为新型城镇化的最早出处。2012年12月召开的中央经济工作会议首次提出，要“把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”[20]。随着中央各类相关会议对“新型城镇化”的论述和解读，社会各界对“新型城镇化”的了解和理解不断深入（见表0—1）。

表0—1 新型城镇化战略的政策演进

续表

学界围绕“新型城镇化”一词形成了一系列见解独到的学术成果。从研究内容上看，学界对于新型城镇化的研究主要集中在内涵、特征、意义、问题、测度、路径等方面。

新型城镇化之“新”背景。当前，我国的城镇化问题主要集中在以下几点：一是城镇化、工业化和农业现代化发展相对不同步，城镇化严重滞后于工业化；二是人口城镇化严重滞后于土地城镇化，“半城镇化”“不完全市民化”“半市民化”明显[21]；三是户籍人口城镇化严重滞后于常住人口城镇化。[22]土地城镇化与人的城镇化严重失衡是新型城镇化的现实命题，其主要集中在以下三个方面：因农地非农化盲目扩张且粗放使用，导致增长速度的严重失衡、因土地指标稀缺与土地资源闲置导致的空间结构失衡以及因“重地轻人”与转化不畅导致的发展质量失衡。[23]

传统城镇化向新型城镇化转型，需实现六大转型：（1）新方向。即从偏重土地城镇化向重视人的城镇化转变，基本公共服务由户籍人口独享向常住人口全覆盖转变。（2）新目标。即从数量增长型城镇化向质量提高型城镇化转变。（3）新模式。即城市资源配置从政府主导向市场主导转变。（4）新方式。即从粗放式高物耗向集约低碳绿色转变。（5）新路径。即发展城市群与中小城市“两条腿”走路，人口异地转移与就地城镇化并重；（6）新动力。城镇化与工业化、信息化、农业现代化“四化同步”，实现“产城融合”[24]（见表0—2）。

表0—2 传统城镇化与新型城镇化的比较

新型城镇化之“新”特征。新型城镇化以“人”的城镇化为核心，其不同于以“物”的城镇化为核心的传统城镇化，要求农村公共性与城镇化公共性对接、并轨，保障城乡居民公平、公正地享有同一、统一的公共性。[25]换言之，也就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的宜居之所。[26]

作为集人口转移和结构调整于一体的“二元”发展型城镇化，新型城镇化既是人口城镇化率不断提升的过程，又是区域“城市性”[27]程度不断提升的过程。人口城镇化仅是新型城镇化的外部特征，而区域“城市性”才是新型城镇化的本质特征。从这个意义上讲，中国新型城镇化之路大致可以分为两大阶段，即城市化率和城市性的双重提升阶段和“城市性”的持续提升阶段，其中前者可称为成长阶段，后者可称为成熟阶段。[28]

从变迁逻辑来看，新型城镇化具有鲜明的独特性和创新性，表现为从片面追求城镇化率的传统城镇化向“五位一体”战略布局引领下注重“四化”协同进步、不同城市规模协调整合发展的新型结构转型，具有明显整合性特征；推动城乡二元对立向城乡一体化转变，建设任务仍然艰巨；由单一行政主导向多元主体共同参与和协调推进联动转变，呈现建设主体多元性特征；由以经济发展为主向人的全面发展转移，凸显建设本质人本性特征。[29]

新型城镇化之“新”路径。人的城镇化是新型城镇化的核心和主体。实现传统城镇化向新型城镇化转变，观念变革是先导。也就是要在注重城镇化速度同时追求城镇化的整体效益，缩小城乡、地区差距，降低乃至取消农业转移人口市民化准入门槛，从城镇生态、服务设施、经济、文化等单要素分离式向多要素包容式、和谐式转型，从行政主导式城镇化向城镇多元主体权利均等性转变。[30]

推动农业转移人口市民化，实现人的全面发展，是新型城镇化的核心内容。深入推进新型城镇化，必须规划先行，实现规划的科学性；要对政府与市场之间的关系进行有效协调，通过健全市场主导、政府引导的实现机制来推进城镇化；以调整产业结构为途径实现城镇化、工业化、信息化和农业现代化之间的有效协调与良性互动；要从户籍制度、土地制度、就业制度、社保制度和投融资等多项制度协同改革和协调新农村建设多维路径出发，健全城镇化体制机制，消除发展障碍。应以民生、可持续发展和质量为内涵，以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标，以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革与体制创新为重点内容的崭新的城镇化进程[31]，在推动主体上，既强调顶层设计的规划引领作用，又注重地方经验探索的实践创新作用。

城镇化的有序发展离不开政府与社会良性互动。新型城镇化区别于传统行政主导性城镇化，从政社互构视角来看，新型城镇化是“人类社会的择优选择与积累性选择相结合的有机进化过程”，是现代化进程与现代性建构的统一过程，在这个过程中，社会能够与国家共享现代化成果。[32]

（二）土地城镇化

土地城镇化是伴随工业化不断推进、农业人口向城镇集中的自然历史过程，其对经济社会发展起着基础性的促进或制约作用。作为一个带有全局性、根本性、战略性问题，土地城镇化既包括农用地向城镇建设用地转变，也包括其他建设用地（农村建设用地和城市建设用地）向城镇建设用地转变[33]。其主要涉及农村土地的权属转化、形态转变、用途转换以及城镇土地内部调整与更新。[34]

从土地权属转变角度看，可将其视作农村各类用地和未用地向城镇经济社会用途土地的转变过程，是土地农村集体所有向土地国家所有转变的过程。[35]从利用形态转变角度看，土地城镇化是通过土地利用方式和利用程度的变化，由农村形态向城市形态转化，形成更集约的空间配置和更高效率的土地结构形态的过程。[36]土地城镇是城镇化在空间上的表征，基本与“农地非农化”[37]“农地城镇化”概念一致[38]（见图0—1）。

图0—1 土地城镇化概念解析

综合地看，土地城镇化不仅包括因农地非农化造成的农用地或者耕地的减少形成的城镇空间增长，还包括城乡建设用地内部的结构调整，具体包括由农村宅基地、农村属性的独立建设用地向城镇及移民点以及城镇属性的独立建设用地的转变两个方面。[39]

土地城镇化的空间特征。我国的城镇化是集阶段性、区域性和层次性于一体的土地利用过程。不同规模城市不同阶段、同一城市不同阶段、同一阶段不同城市之间在土地利用过程中具有明显的异质性。就时序而言，我国土地城镇化水平年度增长速度波动较大，大致经历了城镇化水平较低的慢速增长，快速城镇化时期的快速增长、波动增长、平稳增长以及高速增长五大阶段，整体上呈现土地城镇化快于人口城镇化特征；从空间来看，土地城镇化具有明显的区域特征，总体上呈现东部＞西部＞中部特征；省际土地城镇化水平增长幅度差别较大，省级土地城镇化水平空间峰值效应显著，土地城镇化与人口城镇化匹配关系省际差异明显。[40]

土地城镇化的动力机制。土地城镇化是制度、经济、房产、金融、人口等多重因素共同作用的结果。以20世纪90年代中期为界，我国土地城镇化具有不同的成因。1990年以前，受改革开放政策、户籍制度政策以及工业优先发展影响，我国土地扩展迅速，是工业化和人口城镇化的必然结果。[41]后期因“过度强调建设大规模城市”导致土地城镇化速度加快，出现以圈地谋求发展空间为特征的土地城镇化[42]，使得以大量开发区设立和房地产开发为代表的城镇建设用地增加。[43]

当前我国的土地管理制度、财税分配制度、干部考核制度是影响土地城镇化的关键因素。在我国政府垄断土地一级市场的情况下，地方政府在农地非农化过程中发挥着主导作用；我国实行土地有偿使用制度，高额的土地出让金极大地激发了政府农地非农化的积极性[44]；而现行的土地管理法律的不完善、土地监察力度不严以及土地市场制度的不完善，使得地方政府在农地非农化违法后很少受到法律的追责，约束机制的不健全一定程度上助长了地方政府推动农地非农化的进程。[45]

1994年实行的分税制财税改革使中央政府“财权上收”而“事权留置或者增加”，财权和事权的不对等使得地方政府财政收支从“盈余剪刀”转向“盈余赤字”[46]，为弥补不断扩大的财政赤字，地方政府迫切需要从预算收入之外寻求“谋财之道”，而通过农地征用获得土地出让金以充实非预算资金，成为分税制改革后地方政府筹集资金的普遍方式。[47]唯“GDP增速”的政绩考核指标进一步助长了地方政府过度农地非农化行为，为了获得更多的土地财政收入，突出任期政绩，往往借农地转让短期受益之便，大肆扩大农地扩展规模。[48]

对照制度变迁的成本，我国现行的土地城镇化制度是一项典型的政府强制性制度安排。在这一制度安排下，地方政府直接全面地介入土地产权交易，通过土地流转契约将农村集体所有土地国有化，而多方主体利益博弈则是该制度的外在表现。基于该制度，土地城镇化维持成本过高，而新的制度安排会给地方政府带来较多的变革成本。基于此，通过土地确权、顶层设计等相关措施，变革的维持成本将相应降低，预期效果会更为理想。[49]

经济增长是一个国家现代化的重要标志，促进地区经济增长、产业发展和增加财政收入是地方政府推进土地城镇化的重要驱动因素。分税制改革后，为推动地区经济增长，开辟新的财政收入来源，尽快完成城市建设的资本原始积累，地方政府往往以“公共利益”为由大肆推进土地城镇化进程，推进农地非农化，“以地生财”成为地方政府的最佳选择。此外，后任政府为抵挡以往政府倒贴“三通一平”留下的亏损，往往通过圈占土地获得土地增值收益来实现。[50]就产业发展而言，“农业发展是农地非农化的前提”，第二产业和第三产业的快速发展，客观上需要源源不断的土地作为产业发展的物质和空间载体，而以农地非农化为表征的土地城镇化顺应了产业发展的土地需求。[51]

土地财政冲动是地方政府主导土地城镇化的根本原因，而房价的不断上涨则是土地财政实现的支撑和保障。[52]由于房价的波动不仅会影响土地出让金变动，而且对预算内的直接税收和间接税收产生影响。就现阶段而言，房地产价格主要通过满足地方政府土地财政需求进而引致土地征收与出让需求、支撑房地产开发和交易活动以及引起人们购房需求，进而导致土地引致需求增加三种方式推动土地城镇化的扩展。[53]

厂商和政府是土地市场的需求方与供给方，获取土地财政收入最大化是土地开发和供给的根本原则，而对土地进行改造则是土地出售的前期工作。由于从银行等金融中介机构获取贷款方式对土地进行购买和改造则是土地市场供求双方融资的主要途径，因此厂商和政府如能从银行取得贷款，且土地市场存在群体性投机行为时，政府就会增加土地开发的面积，从而使得土地城镇化的速度随着金融支持力度的提高而加快。[54]人口向城市集中是城市化的必然现象。城市人口的增加既是城市扩展的最初动力，也是农村土地非农化的重要原因，人口向城镇转移对于建设用地的增加具有显著的刚性需求，其直接或间接地影响着土地利用结构的调整和转换。[55]

土地城镇化的利益博弈。作为城镇化的空间保障，农地非农建设使用与土地利用过程中的相关利益主体行为倾向存在着直接或间接关系，相关利益主体主要涉及政府（包括中央政府和各级地方政府）、村民委员会、土地开发商和村民四类利益主体。各利益主体围绕自身利益最大化进行博弈。

中央政府与地方政府之间不仅存在行政隶属关系，而且存在明显的层层委托、分级代理的委托代理关系和利益博弈关系。[56]地方政府与土地开发商之间的关系往往是“利益共同体”和“利益矛盾体”的统一[57]；地方政府与农民之间的关系是一种典型的“零和博弈”，地方政府集土地垄断权和强制执行权于一体，是利益分配主体中占优势的一方，而农民力量弱小，自我意志无法上升为法律，始终处于弱势一方[58]；地方政府与村集体之间的关系也是一种典型的零和博弈关系。由于村集体集“理性经济人”“政府代理人”和“村民代表人”于一身，理性人身份促使其竭力获得最大化利益，另一方面村民代表人的角色使得其与地方政府之间就农地非农化利益进行协商。[59]

土地城镇化的增值收益分配。对于农地非农使用的增值收益分配，目前理论界主要形成了“涨价归公论”“涨价归农说”和“公私兼顾说”三种观点。一是涨价归公说。基于经济活动的“贡献原则”，认为土地增值完全来自于整个社会经济的发展，是人口的集聚和生产需求等多重要素共同导致而非个人劳动或投资引起的，因而其应当基本归社会所有。[60]在我国，虽实行城乡二元土地制度，但农村集体土地转为城市国有土地时，必须由国家征用，其背后的逻辑就是“涨价归公”，即土地价值增值来源于国家基础设施建设。[61]因此在土地增值收益分配上，应坚持全民共享、区域共享的原则，由全社会共享土地增值收益，既照顾以农业生产为主的边远地区农民利益，又照顾粮食主产区地区利益，而非仅仅考虑失地农民和城郊区利益。[62]

二是“涨价归农说”，认为农地所有人在农地转变成非农建设用地过程中，产权人权利本身的价值，不是由农地资源成本决定的，而是产权人在一定条件下放弃使用土地的经济补偿，因此应将土地转移过程中的增值收益主要返给农业和农民[63]，而失地农民在等到全额补偿后，应缴纳土地增值税，将因社会进行基础设施建设而增加的土地价值归还于社会。但在“农”的具体界定上，究竟应将土地增值部分给予失地农民，还是农业转移人口，学者们存在认知差异。华生认为，农业转移人口进城务工推动了土地增值收益，应将增值收益应给予城镇化主体，即农业转移人口[64]，而以周其仁为代表的绝大多数学者认为，增值收益源于土地，土地来源于失地农民，应将土地增值收益给予失地农民。

三是“公私兼顾说”。认为土地增值是由于土地用途转换来的，土地的外力增值不应归土地所有者，应归之于社会；土地开发权属于国家或全民，开发收益应收归国家，由国家分配，由此土地的增值收益应该以公促私，公私兼顾。[65]

（三）人口城镇化

人口城镇化[66]是农村人口不断向城镇集中的异地城镇化或农村地区本身的城镇化相结合的过程，从此角度出发，人口城镇化必然涉及农村人口向城镇转移地域转变、农民身份向市民身份的转化，同时也是由农业为主向非农就业的职业转变过程。[67]

综合性地看，人口城镇化是以城乡居民、物质精神全面发展为核心目的，以契约精神和传统精神为价值取向，以农业转移人口异地市民化和农村城镇化为发展形态，以城乡利益格局调整为主要抓手，旨在实现城市和农村的协调发展。[68]因此，人的城镇化是传统城镇化发展的价值转向，人的全面自由发展是其本质内涵，凸显农民的主体性地位是其现实指向。[69]

依据迁入地与迁出地距离远近，可将人口城镇化划分为“就地城镇化”和“异地城镇化”两类。其中，前者指农村人口不需要远距离迁徙，其以距家较近的市镇为主要迁移方向，也就是以地级市和县级城镇为核心的城镇化；而后者则指跨省或跨地级市的长距离流动。[70]

人口城镇化的区域差异。我国人口城镇化具有明显的区域和层级特征，总体上呈现人口城镇化滞后于土地城镇化，户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化现状。在区域差异上，东部地区人口城镇化水平最高，中部次之而西部最低；区域内部一般呈现沿海城市高于内陆城市，经济发展水平高的城市高于水平低的城市；从行政层级来看，地级及以上城市人口城镇化水平较高而县级及以下小城镇相对较低；从省级层面来看，中国的人口城镇化水平也呈现出“东高西低”局面。[71]

人口城镇化的影响因素。我国人口城镇化存在的区域和层级差异是地区间经济社会综合发展水平差异的集中体现。[72]造成区域人口城镇化水平差异显著的原因主要有区域自然资源环境、地区社会经济发展水平和国家区域发展政策以及农业转移人口市民化的意愿和能力。我国地域广阔，地形地貌复杂，区域自然环境限制是影响人口城镇化的基础条件；地区经济发展水平是人口城镇化的决定因素，而国家区域发展政策对于人口城镇化水平具有重要的影响作用[73]，而农业转移人口市民化的意愿和能力则深刻地影响着人口城镇化。

资源禀赋是影响人口城市化的基础性因素，其对人口城市化水平的影响具有明显的异质性。整体上，矿产资源对人口城市化产生积极促进作用。基于资源禀赋不同，在资源丰裕区，资源是人口城市化的内生性动力因素，其不仅参与生产，而且作为稀缺性商品获取产品收入，从而影响产业结构，进而在人口城市化动力结构中占据重要地位，而对于资源匮乏城市，资源是外生性要素，其对人口城市化并不构成独立的驱动力，而主要通过工业化、市场化和科技力量作用人口城市化。[74]

人口城镇化与空间城镇化相伴相生。人口城镇化始终伴随经济快速发展，经济增长是人口城镇化的基本动力。而飞速发展的工业化、社会主义市场经济的建立及其不断完善、对外开放、固定资产投资等经济增长要素则构成的人口城镇化的动力源泉。[75]

人口城市化的关键是基本公共服务均等化。基于纵向财权分配和横向晋升竞争，地方政府往往将有助于提升地方财政收入和个人升迁晋升的财政投入到道路、交通等生产性公共物品中，而对于制约人口城市化水平、对地区经济增长短期影响不明显的诸如教育、医疗、卫生等非生产性公共物品，投入较少甚至不愿投入。城市财政支出偏向严重制约着人口城市化进程。[76]

基础设施与人口城市化水平之间存在单向的因果关系，基础设施对人口城市化水平的提高具有明显作用但作用偏小。在类别上，基础设施对人口城市化水平提升具有明显的序列，其中社会服务类影响最大，文教卫类次之，交通运输、邮电通信、仓储类再次之，水电煤最小。基础设施与人口城市化水平非简单的线性增长关系，而呈现倒“U”形结构，具有明显的门槛效应。[77]

以银行信贷为主要手段的金融发展是现阶段我国城镇化的重要融资手段。政府对银行信贷资金的占有与土地城镇化之间存在密切联系，当政府对银行信贷资金占有的能力越强时，土地城镇化的扩展速度会越快，这就导致人口城镇化严重滞后于土地城镇化。[78]

基于广义进化综合理论[79]中的“系统”“组织层次”“会聚”等核心概念，并与系统进化思想联结在一起，分析人口在地域上的空间分布问题，可以发现，人口城市化进程是物质世界系统进化的必然，其根本动力来自城市内能流相对于农村内能流的进化优势。[80]

还有学者从人口城镇化的重要流向——县域的视角进行探讨，通过分析县域人口城镇化的内生影响因子，发现生产总值、农林牧渔业人员、城乡收入比和人口发展功能区划是影响县域人口城镇化的主要因素。[81]

人口城镇化的效应作用。人口城镇化既是社会生产力发展的产物，也是国家经济健康发展的必然选择。随着城市化的不断推进，人口向城镇集中主要通过影响产业结构、城市居民消费能力、地区自主创新能力、政府消费能力以及技术溢出能力等方式驱动经济发展。但在推动经济增长的具体过程中，人口向城镇集中的影响作用具有明显的区域异质性。[82]

人口优化配置和推动农村人口向城镇集中居住是国家主体功能区价值目标的根本途径。在人多地少阻碍农业、农村和农民发展的同时，推动农业转移人口市民化，既有利于人力资源的有效配置，解决隐性失业，也可以改善农村居民的生活质量，缓解人与自然矛盾，发挥主体功能区战略在推动人口向城镇转移进程中的积极作用。[83]

人口城镇化的推进路径。收入水平是人口城镇化的重要条件。提高农民收入、保障转移人口合法权利，无论对主动城镇化还是被动城镇化，都具有重要意义。而以“三块地”为基础的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权的土地财产权利能够有效增加农民收入水平。就主动城镇化而言，土地承包经营权的资本化、可转让与抵押的宅基地使用权以及集体资产的分配均能提高居民收入，进而实现人口主动城镇化，而集体资产的分配、土地征收补偿与集体经营性建设用地直接入市等方式的集体收益分配权也能从不同程度上增加农民收入，提高“被动城镇化”水平。[84]

解决好人的城镇化的问题是中国新转折的基础。[85]而户籍制度、土地制度、税收制度以及社会福利制度等均是制约人的城镇化的重要制度，因此健全“人地财”挂钩机制这一新型城镇化的内生发展机制，“以人为核心，以地为载体，以财为支撑”之核心，在坚持农地“三权分置”基础上，一方面推动财政转移支付与人的市民化改革联动，化解地方政府在推动人的城镇化进程中资金制约问题，为“户地”改革提供强有力保障；另一方面，抓住“土地”这一基础保障，将转移人口市民化与城镇建设用地增加相挂钩，消除土地指标行政配置的固有缺陷，既解决“空城”“鬼城”现象，又解决人口地区集聚而住房不足困境；再者，做好“财政”这一关键，将制约人口城镇化基础设施建设资金不足与人的市民化相挂钩，强化基建资金与人的城镇化动态调整，是推进人的城镇化的应然之道。[86]

针对我国人口城镇化率偏低的现状，推进人口城镇化应从推动人口城镇化与非农业化协调发展、健全社会保障体系、优化区域内外教育资源均衡配置及完善城镇基础设施建设和公共服务等方面采取系列措施，以扩大城镇就业、户籍制度改革为基本导向，大力提高人口城镇化水平和质量，推动城乡公共服务均等化，走出一条中国特色人口城镇化道路。[87]