第一章 法治行政公文基本理论认知

第一节 法治行政公文概说

行政公文有法定行政公文和非法定行政公文之分。法定行政公文又有法治行政公文与法制行政公文两类。

一、法治行政公文的含义

法治行政公文是指用于各级行政机关依法实施行政决策、常态管理的公文，即新《条例》所规定的15 种公文。在通常情况下，它们需与相应的行文格式匹配行文，故又称作“文件”；因其格式文头套红，因此，也被称作“红头文件”。

新《条例》指出：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”这是对狭义党政公文———法定党政“文件”的定义，它们是党政公文的重要组成部分。借用上述定义，我们单从行政视角考虑，则行政机关公文可定义为：是行政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。这一定义从以下五方面对行政公文作了明确：

（1）性质。它是一种工具，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

（2）范畴。它为行政机关所使用，包括各级人民政府机关及其职能部门，以及行政组织即国家行政系统内使用。

（3）作者。它的制发者是国家各级行政机关。它代行政机关立言，体现行政机关的意志、意图、主张，以实现其有效的行政管理。

（4）效力。它具有特定的行政效力。这种效力来自法律与法规，如上述新《条例》等。

（5）体式。它是一种具有特定体式的文书。它的体式通常由“行文格式”与“文种文本”两部分按规范、相匹配构成。这种体式是在行政管理过程中形成并经法定而来，写作、制发时都必须严格遵守法定规范。

二、法治行政公文的种类

新《条例》第八条规定现行党政机关公文种类主要有以下15种：

决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。

根据行文关系和行文方向，这15种现行行政机关公文可分为上行文、下行文、平行文三类。

（1）上行文。上行文是指下级机关向上级机关的行文，如报告、请示、议案等。报告、请示是典型的行政系统的上行文。议案是“各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项”的公文，是国家行政执行机关向国家权力机关的上行文。

（2）下行文。下行文是指上级机关向下级机关的行文，如决议、决定、命令（令）、批复、公报、公告、通告等。这类行文又有两种情况：一是行文者之间存在上下级关系，这是典型的下行文，如批复；二是行文者之间并非是严格意义上的行政隶属关系，而是行政机关面向社会全体成员或有关方面人员的行文，因而这类行文也被人称作“泛行文”，如公报、公告、通告。命令、决定既可作典型的下行文，也可作泛行文，需看其具体用于哪种情况来确定。

（3）平行文。平行文是指不相隶属机关之间的相互行文。“函”是典型的平行文。

值得注意的是，有些文种可以兼行，它们在不同情况下可充当不同的行文。如“意见”，可以用于上行文、下行文和平行文；“纪要”则要视随行公文的实际情况而定；“通知”通常作下行文，但用于“传达要求有关单位周知或者执行的事项”时，就很可能作平行文了；“通报”作奖惩时，都是作下行文，但用于“传达重要精神和告知重要情况”时，既可作下行文，也可作平行文。这些兼行文种，只要与具体的内容、行文对象相联系，它们的行文关系就被确定下来了。

三、法治行政公文的特点

法治行政公文是一种传递政令政策、处理公务的特殊文书，与其他行政公文比较，具有自身鲜明的特点。

（1）鲜明的政治性。法治行政公文是现代社会政治生活的产物，是发文者意志的表现。它具有传达、贯彻党和国家路线、方针、政策和法律法规，处理行政公务的功能。它的内容与国家政治密切相关，在政治上代表着党、国家和人民的根本利益，为巩固和发展社会主义事业服务。

（2）法定的权威性。法治行政公文的作者是法定的，即须以行政机关名义或其法人代表的名义制发。它代表着发文者的意志，在法定时空内对受文者的行为产生强制性影响和行政约束力，具备法定的权威性。

（3）突出的现实性。法治行政公文是为了解决现实行政管理中出现的问题和矛盾制发的，或传达意图、颁布法规，或联系事项、商洽事务，或交流情况、传播经验、推动工作，并且在现实执行过程中往往具有很强的时间性。有些公文即使是对历史现象作出结论，也往往是为了澄清人们当前对其在认识上的混乱。因此，法治行政公文始终是面对现实、服务现实的。

（4）严格的规范性。法治行政公文是法定的公务文书，有法定的种类、格式、行文规则和处理程序等，任何机关、单位都必须严格遵守，不得擅自标新立异、自搞一套。每种公文，只适用一定的范围，表达一定的内容，行使一定的职能，要使用规范的格式，不能随意为之。

四、法治行政公文的作用

法治行政公文的性质取决于其所起作用，具体表现为以下几点：

（1）法规和准则作用。行政管理需要各种行政法规和规章，这些法规和规章都以文件形式制发，它们虽然还不是严格的法律条文，但都要求下级机关和有关人员遵守与执行，因此具有法规和准则作用。

（2）领导和指导作用。法治行政公文是传达政令、政策的工具，各级行政机关通过制发各种公文来传达国家的方针政策，贯彻领导意图，有针对性地解决实际工作中的问题和矛盾，因而具有领导和指导作用。

（3）宣传教育作用。法治行政公文，尤其是上级机关制发的指挥性行政公文，其重点是阐明国家的政治方针、政策和措施，以作为下级机关和个人规范；有的还直接表彰奖励先进，批评惩处错误，因而具有明显的宣传教育作用。

（4）信息沟通作用。上级与下级之间，部门与部门之间，非隶属机关之间，因工作关系经常需要交流信息、互通情况、商洽问题、协调步伐等，它们之间的联系沟通常常是依靠制发行政公文来实现的，因而具有信息沟通作用。

（5）依据与凭证作用。法治行政公文反映制发机关的意图，具有法定的行政效力，受文机关都要以此作为处理事务、开展工作、解决问题的依据与凭证，因而具有依据与凭证作用。