1.1　公共经济学的含义与特征

1.1.1　公共经济学的含义

公共经济学（Public Economics），又称公共部门经济学（Economics of the Public Sector），是研究经济系统中公共部门的经济活动及其规律的经济学科。

在现实的社会经济体系中存在两种类型的经济主体：一类是私人部门（Private Sector），即企业与家庭；另一类是公共部门（Public Sector），即政府及其附属物。两个经济主体在市场运行中扮演不同的经济角色，并都以各自的方式参与国民经济的运行，在国民经济中发挥着不同的经济功能，影响着国民经济发展的方向和速度。现代经济是私人经济与公共经济组成的混合经济，公共部门的经济活动免不了要涉及私人部门的经济活动。公共部门经济活动的资源来源于私人部门的经济活动，公共部门经济活动的目的是保证私人部门经济活动的正常运转。在西方宏观经济学关于国民收入决定的理论中，把政府、企业和家庭看作三个平等的经济主体，三者既相互关联，又各有自己的运行规律。虽然政府、企业与家庭共同参与国民经济，但是其行为方式和目的却大相径庭。企业和家庭作为私人部门是以收益最大化为前提和目标的，而政府作为公共部门是以全社会的福利与公平为前提和目标的。

市场经济初期，市场运行模式以私人部门的完全竞争为主，政府部门作用不明显，故政府被当作经济系统的外生变量。随着经济系统规模的扩张，产生了垄断、信息不完全、外部效应等各种市场失灵（Market Failure）的现象，单纯依靠市场机制已经不能保障社会经济体系的有效运行和社会资源的有效配置与利用，以政府为主体的公共部门对经济体系的直接介入成为必然选择。在市场经济条件下，政府的作用主要有三个：收入分配职能、社会资源配置功能和宏观经济稳定功能。公共经济学就是专门研究以政府为主体的公共部门的经济行为的学科。

公共部门主要是指政府部门。政府部门是指公共部门中不从事产品或服务的生产和销售，主要依靠税收取得收入，免费或部分免费地为社会提供产品或服务的单位的总称。例如，各委办、部（厅、局）机关、法院、检察院、公安、环保、气象、水利、交通、消防、研究所、学校、医院等。从狭义上来看，政府部门是指通过政治程序设立，在一定区域内行使立法、司法和行政权力的实体组织，通常是指中央和各级地方政府。在我国，政府分为中央、省（自治区、直辖市）、地（市）、县、乡五级，省和省以下政府称为“地方政府”。从广义上来看，政府部门还包括政府设立的事业单位，这些单位虽然不拥有行政权力，但它们实际上是在执行政府的政策。例如，通过政府办的学校来实施政府的教育政策，通过政府建立的医院来执行医疗保健政策，通过社保基金来执行政府的社会保障政策，等等。

公共部门除了政府部门外，还包括非政府组织，如公共企业、非营利组织、国际组织和民间社会团体等，它以公共利益最大化和社会福利最大化为社会目标，依法拥有公共权利并管理公共事务。

公共企业一般是指政府拥有的以提供公共物品和公共服务为目的的企业，同时包括以提供公共物品和公共服务为目的的非国有企业。如供水、供气、供电、公共交通等部门，它们主要以销售收入作为生产活动的资金来源，也可以获得政府的补贴。

非营利组织是以从事公共事务为目的的、营利组织和政府组织之外的公益组织，如各种基金会、慈善组织、学会、协会、研究会等，主要提供社会福利、教育培训、医疗保健、救灾赈灾等服务。

国际组织是指联合国、世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行、世界卫生组织、国际红十字会等跨国界的组织，这些组织通常由各成员单位共同出资，从事公益性活动，但这些活动不属于政府行为。

民间社会团体名目多、范围广，如民间自发形成的以教育救助为目的的各种公益性团体也属于公共部门范畴。

此外，中央和地方政府为了扶持经济发展或出于其他非经济性目的，往往会建立一些政策性金融机构。如我国的进出口银行、国家开发银行、农业发展银行等。这些政府兴办的政策性金融机构，一般也可以被界定为公共部门。