1.1.1 我国政府应急管理的发展历程

应急管理能力建设是一项具有长期性和持续性的工作，同时与经济发展水平、社会发展水平和科技发展水平等具有直接的相关性。

我国政府应急管理发展经历了四个阶段。

（1）1949～2002年：单灾种管理的“各自为战”。1949～2002年，我国的应急管理局限于各部门对单一灾种的单线管理模式。这种模式在应对中小型突发事件上起到了良好的效果，应对过程中表现出一定的专业性。此时的应急管理呈现“单灾种”“分散化”的特点，缺少综合协同的部门。如遇到重特大突发事件，则依赖于现有行政机构宣布紧急成立临时性协调机构，选派得力干部应对危机，待事件结束后便撤销解散，如此反复。[1]

（2）2003～2007年：“一案三制”的探索起步。2002年年末暴发了突发公共卫生事件“非典”，自此以后，我国开始探索符合中国国情的应急管理模式，逐渐形成以“一案三制”为核心的应急管理系统，此阶段我国应急管理大事记如表1-1所示。

“一案”是指制定修订应急预案，“三制”是指建立健全应急管理体制、机制和法制，如图1-1所示。“一案三制”是我国应急管理改革的第一步尝试，是符合中国国情的具有中国特色的创新性应急管理模式。

（3）2008～2017年：“一案三制”的完善与发展。2008～2017年是“一案三制”的完善与发展时期，我国应急管理工作质量提升迅速。这一时期具体可以细分为2008～2012年、2012～2017年两个阶段：第一个阶段侧重完善，是在“一案三制”框架上的细节填充；第二个阶段侧重发展，经历了如表1-2所示的重大事项，逐渐形成以总体国家安全观为统领的应急管理体系。

2008～2017年，应急管理发展与完善阶段的分水岭在于2012年的中国共产党第十八次全国代表大会的召开。十八大会议提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故”“坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治”。自此，我国开始了对公共安全体系的探索。[2]转年，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”“健全公共安全体系”“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故”“健全防灾减灾救灾体制”。[3]随后，中央国家安全委员会成立。2014年4月15日，在中央国家安全委员会的第一次会议上，习近平总书记强调“坚持总体国家安全观，走中国特色国家安全道路”。[4]

总体国家安全观的提出，标志着我国应急管理外延的扩展：既需要将应急管理纳入安全治理体系中，又需要保证防灾救灾等传统应急管理工作的开展，如图1-2所示。

（4）自2018年至今：应急管理部与中国模式建立。在2003～2017年间，我国应急管理从单一化趋向综合化，建立负责处理突发事件的综合机构是发展的必然趋势。2018年，应急管理部成立，吸收合并了原先13个部门的部分职责。应急管理部成为我国应急管理体系的牵头组织，标志着从全灾种到全过程的应急管理思路的转变。[5]

2020年，面对新冠疫情的冲击，我国及时应对，并在实际的应急管理过程中，总结出党建引领、疫情如“军令”“社区吹哨”等具有中国特色的应急管理方式。地方积极发挥创新性作用，积极进行城市政策创新，逐渐形成具有中国特色的应急管理模式。

回顾中国应急管理发展的进程，其发展趋势可以概括如下：在应急模式上，从单一性灾种应对的各自为战向着统一指挥、综合协调的多灾种综合应对模式转变；在应急组织上，从战时抽调的指挥作战机构向着“平战结合”的常设机构转变；在应急思路上，从重灾后、重救助的分散化管理向着“以防为主、防抗救结合”的全过程治理转变，如图1-3所示。