第三节 文献述评

一、现有研究文献评价

国外在政府透明化改革和权力制约方面具有较长历史，理论研究的积累较为深厚，主要有三个方面的特点。第一，视野开阔，特别是在政府信息公开的研究中，视角多元，既有治理的视角又有社会的视角和文化的视角，理论分析由浅入深，逐渐从微观走向宏观，从横断面的静态分析走向纵向的历史长时段比较分析，具有宏大的视野和理论高度；第二，与时俱进，理论研究的目的在于解释现实，而现实的不断变化则需要理论上的推陈出新，在有关社会制约权力的研究中，针对“二战”后出现的民主发展的新形式和新问题，很多学者都敏锐地捕捉到了其中的变化，并以强烈的理论危机感不断提出新的概念工具，极大地丰富了当代民主治理理论；第三，脉络清晰，虽然新的概念被不断地提出，甚至达到了泛滥的地步，但是这些概念之间并不是分离的，而是有着比较清晰的发展脉络，体现了前后之间的继承和发展关系，有助于人们深化对政府透明化与权力制约实践的认识。

尽管如此，国外的研究仍存在明显的不足之处。第一，西方中心主义的文化立场。受到近代以来社会科学研究中“西方中心论”话语霸权的影响，国外有关权力制约和政府信息公开的理论研究，具有明显的西方中心主义文化倾向。一般的做法是，以欧美国家的民主运行机制作为标杆和样本，将世界上其他国家和地区的民主实践样态进行“贬损式”概念化。典型的如阿尔蒙德提出的公民文化、臣民文化和村民文化的概念。第二，毫无节制的理论外推倾向。科学研究的结论需要具有一定的普适性，但是当实践领域的差异极大、理论工具概括过于抽象时，很容易出现不适当的外推。目前，世界各地的民主实践呈现出极大的差异性，而国外的相关研究文献，总有一种将来自个别国家和地区的研究结论推广到世界其他地区的内在冲动，极易产生“张冠李戴”的问题。

从2014年至今，我国权力清单制的全面实施，时间较短，相关实践仍处在探索中，理论研究也处于起步阶段，主要存在以下三方面的不足。

第一，缺乏理论建构。与西方现代国家权力制约的漫长历史和通行做法相比，中国政府以清单的形式将政府行政权力悉数公布在各种数字平台上，主动接受人民群众的监督，这在全世界来看都具有首创性。各地方政府在推行权力清单制度的过程中，也在不断通过创新来强化其权力制约的功能。这些新颖的实践为理论创新提供了绝好的契机，如何概念化这种具有中国特色的权力制约模式，以及如何解释中国特色的权力制约实践，成为国内学者亟待思考的重大问题。但是，从这几年来的研究文献来看，研究进展与理论提升的期待之间仍然存在较大距离。绝大多数的研究仅仅停留在经验介绍和问题呈现阶段，主要以解决实际工作问题为目标，缺乏系统的、理论层面的解释性研究成果，对于构建中国特色的权力制约理论贡献甚小。正如付建军所说，目前的权力清单制度研究显得比较“局促”和“狭窄”，对负面清单和权力清单的研究停留在价值讨论和对策式的现象考察层面，对制度背后隐含的理论问题缺乏深度挖掘。

第二，缺乏行动分析。权力清单在“自上而下”的推行过程中，是由具体的政府职能部门和工作职员实施的，他们有自己的“知识”，在具体的约束环境下有自己的行动逻辑。有关权力清单制度的研究，从微观层面来讲，必须落实到具体的行动者身上，了解他们对权力清单制的理解及其背后的行动逻辑。但是反观目前的多数研究文献，都是把分析单位抽象地定位在“地方政府”，看不到地方政府这片树林下面的具体树木：部门和个人。导致研究结论“不接地气”，无法给予权力清单制的多元化实践以令人信服的理论解释。例如，为数不多的实证研究结论表明，地方政府在推行权力清单制度的过程中存在同级政府竞争的压力，但为什么在面对相同的竞争压力环境下，地方政府在发布权力清单的时间、编制权力清单的形式、完善权力清单配套措施上仍然存在明显的差异？对于这些问题，如果不从行动者视角进行分析，是无法给出满意的解释的。

第三，缺乏比较的视野。国内既有研究文献，在研究权力清单制度的时候缺乏比较视野。首先，由于研究缺乏理论上的概念化提升，理论层面的研究较少见到，大多数研究只是在低层次地呈现各地的经验和问题，自说自话的多，相互对话的少，导致研究进展陷入疲态，只见个体、不见整体，只见现象、不见本质。其次，没有将权力清单制度放置在全球背景下进行对话和比较，而且权力清单制度在各层级、各地区及各个时间段推行中的差异性没有得到应有的关注，使得研究成果不够丰富，无法为深层次理解权力清单制度提供有用的智力支撑。

二、未来研究趋势

笔者以“权力清单”为主题在中国知网进行搜索，一共搜索到4942条文献。如图2-1所示，从2005年河北省邯郸市首晒权力清单之后，有关权力清单的研究文献开始出现。2014年权力清单制度在全国范围内实施后，文献数量出现大幅度增长。但是这种增长势头仅维持了两年，从2016年开始急剧减少。由此可以看出，国内学术界有关权力清单制的研究，似乎呈现出“昙花一现”的态势，在研究还没有进入深化阶段就有“草草收场”之势。

图2-1 2005—2021年权力清单相关研究文献历年变动趋势

细究背后的原因，无外乎实践和理论两个层面。首先，从实践层面来看，由于缺乏长效“硬”约束机制，各地政府的权责清单在网上晒出之后，没有再继续跟进和完善相关配套改革，在实践中表现出“偃旗息鼓”之势。另外，在全面深化改革的新时代，新的改革热点不断涌现，三大攻坚战紧锣密鼓地进行，不断出现更新的研究议题，特别是新冠肺炎疫情催生公共危机管理成为新的研究热点，在一定程度上分散了学者对权力清单制度研究的注意力。其次，从理论层面来看，国内的研究由于没有提出有理论挖掘空间的研究问题和概念工具，无法引导经验研究走向理论的深层轨道，沦为一种地方经验的碎片化积累，产生了一种研究的“天花板效应”，难以实现理论建构上的突破和升华。

要突破国内权力清单制研究的“天花板效应”，应该从以下几个方面努力。第一，要有历史的视野。权力清单是一项重要改革，对于提升国家治理能力和完善现代国家的治理体系具有重要意义。它的产生具有一定的历史原因，它的影响也需要放进历史长河中去认识。因此，有关权力清单制的研究，如果仍然纠结于当下的、具体而微小的细节，就难以突破理论提升的“天花板效应”。需要以宏大的历史视野来关照当下的实践，以历史理性克服实践理性的局限性。第二，要有全球视野。目前，国内有关权力清单制的研究，缺乏必要的国际对话。虽然政治制度、经济发展阶段和社会文化存在明显不同，但是可以有限度地借鉴欧美国家在政府透明化和权力制约方面的实践和理论研究成果，并根据中国的独特实践加以改造和创新，以此建构解释中国权力清单制度改革的理论体系。第三，重视技术的影响。以互联网为代表的信息技术被广泛应用到政府治理的各个环节，对权力制约的当代实践提供了全新支持，这是欧美国家近代以来的政府透明化改革不曾有过的新情况，中国在数字政府建设方面走在世界前列，更应该重视现代信息技术对权力制约的影响。国外学术界对于技术民主有密集的研究，中国政府对信息技术的接受和运用则更为积极、大胆，为此学术界更要关注技术与权力制约的关系。