二、言官的考核与升转

为保证言官恪尽职守，公正执法，清代制定了严密的考核制度。对言官的考核由都察院和吏部主持，分为两种，即京官的“京察”和外官的“大计”，均三年举行一次。考核的标准是“四格六法”。“四格”是对官员行政职守及行政职能的考核，分才、守、政、年四种，“才则或长或平或短，守则或廉或平或贪，政则或勤或平或怠，年则或青或中或老”。[81]考核的结果分称职、勤职、供职三等。“六法”则侧重纠治不法，属于对官员行政法纪的考核，是根据清初的“八法处分”而来。据《清朝文献通考》记载，八法处分为“贪、酷，革职提问；罢软、不谨，革职；年老、有疾，休致；才力不及、浮躁者酌量降调”。[82]嘉庆八年（1803）进行改革，定四格为守、才、政、年，把守列为第一位，突出了对官吏的考核首重道德的特点。六法：“一曰不谨，二曰罢软无为，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。”[83]去掉贪、酷两项，并不是对于贪酷官员的姑息，而是将惩贪治酷当成日常工作，随时纠参，而不留待京察、大计之时。此后“四格六法”便成为定制。

根据考核结果对官吏进行奖惩，为此，建立了一整套奖惩制度。据《钦定大清会典》记载，奖励也称“议叙”，分“记录”和“加级”二种十二等。其中，记录分为三等，有记录一次、二次、三次之分；加级也有三等，有加一级、二级、三级之别；此外还将记录和加级合并，共六等，即加一级记录一至三次，加二级记录一至三次。处分又称为“议处”，有“罚俸”、“降级”和“革职”三种十六等。其中，罚俸分七等，分为罚俸一月、二月、三月、六月、九月、一年、二年。降级分为降级留任和降级调用两类八等，降级留任又分为三等，即从降一级到降三级共三等；降级调用分为五等，即从降一级调用到降五级调用。[84]

在清代，除了上述常规考核之外，还对科道官进行单独考核。这种考核主要是根据科道官的职业特点，针对科道官的基本职守进行，更注重科道官的实绩。在《钦定台规》中，这种上谕比比皆是。如乾隆十六年（1751）规定：“凡给事中内升满汉各一人，外转满汉各一人，每三年一次，吏科开列。各满汉给事中之无事故者，呈都察院核明，送回吏科，缮本具题。各科给事中陈奏事件，均豫送吏科备案，届升转之时，缮造黄册，随本进呈，恭候简用。”乾隆五十二年（1787）又颁布上谕：“嗣后满汉科道，遇有应升缺出，该部开列具题及带领引见时，着将各科道有无条奏，其所奏事件，部议或准或驳，并奉特旨允准，或当经驳饬之处，均于各科道名下及绿头签上注明，以便驳〔较〕其优劣，着为令。”为了保证考核的准确性，嘉庆五年（1800）又规定：“科道开列应升本内，例应将各科道条奏事件摘叙事由，开单进呈。”“嗣后着都察院左都御史等，于科道开列应升，吏部咨查时，务须详细查明各该员条奏事件，无论准行与否，统行咨覆吏部，不得仅交科道自行开报，致有遗漏掩饰之弊。”[85]这些规定说明，清代在考核科道官的时候，是很重视实绩的。不仅如此，对科道官的考核也十分注重定量考绩，雍正元年（1723）规定：“各科道每日一人上一密折，轮流具奏，或二三人同日各奏一折，一折只言一事，无论大小时务，皆许据实陈之，即或无事可言，折内亦必声明无可言之故。”[86]像这样把实绩与定量结合起来进行，对于那些有所建白、实绩较好的科道官不惜予以各种奖励，如传旨表扬、赏物、晋级、加恩追赠等，对于促进科道官尽职尽责，提高监察队伍的整体素质，有一定的积极作用。

科道官作为执掌风宪之官，必须有良好的职业操守，因为其“所言公，则国家受其益，所言私，则国家受其害”。[87]为了保证监察队伍充分发挥效能，清代还对监察纪律作出了许多规定，并以之作为考核科道官的标准。

首先是严禁奏事不实。清代允许言官风闻言事，即使是“所奏涉虚，亦不坐罪”。[88]但为了杜绝诬告、陷害之风，清统治者也经常对风闻言事进行限制，告诫言官论事必须明白确指，“不得摭拾风影，挟私妄讦”。[89]纠举之事，“须要注明年月，指陈实迹”，[90]做到言者有据，不妄陈塞责。对于那些诬告或所奏不实的人，要视其情节予以惩处。康熙九年（1670）题准：“言官列款纠参贪婪官吏，有一二事审实者，免议。若审问全虚，及条陈事件隐含讥刺，或不据实回奏，或参官员老病、衰庸涉虚者，皆降二级调用。”康熙十五年（1676）又议准：“言官条陈讥刺及回奏不实，或凡事不据实陈奏，或并无可据，称风闻具题者，降一级调用。”[91]康熙以后各帝也多次强调允许言官风闻言事，但终清之世，对言官奏事不实的处分比比皆是。

其次是严禁结党徇私。明季言官招权纳贿、互立党援，留下深刻的教训，殷鉴未远，清代统治者力图防范和矫正。早在顺治时期就规定：言官“若结党挟私、肆行陷害者，反坐”。[92]清统治者强调：“凡言官务在知无不言，言无不实，庶使佥壬屏迹，中外肃清。若缄默苟容，颠倒黑白，徇私抱怨，明知奸恶，庇护党类，不肯纠参而诬陷良善，驱除异己，混淆国是者，定行重惩。”[93]

再次是严禁收赃舞弊。对言官利用职务贪赃枉法、牟取私利的处分很严厉。康熙三十四年（1695）上谕：“近观言官奏事，或受人嘱托，或怀私卖本。言官各据所见，乃其职分，但宜将关系国家得失、民生休戚之事，从直陈奏，岂可徇私受贿，妄行条奏乎？如遇此等行事之人，断断不恕。”[94]这一规定在以后各朝不断重申。清朝对言官贪赃枉法，视其罪行轻重，处以不同的刑罚，对于收赃有据的言官，甚至要处以死刑。

除此之外，清代考核言官的内容还很多，几乎囊括言官所作和应作的所有事宜，诸如对言官泄露机密、滥保滥举、考核官吏违纪、审断失误、议论偏袒、结案重提、当奏不奏等，都会作出相应的处分。

通过考核决定言官的升转，所谓升转即言官的内升外转，其前后含义有所不同。康熙年间，内升是将科道官中那些才优者予以提升，外转是将才力不及、不胜任言职的官员予以降调。雍正即位后，外转便不再是对不胜任者的降用，而是鉴于“外省事务紧要，故令科道中可用之人补授外任”。为避免降用之嫌，“令其将科道原衔带于新任”。[95]

一般来说，科道官的内升，可以补授各部尚书、太常寺少卿等官职。外转官员在清初是做道员用，康熙时，鉴于“在外道员执掌甚要，外转科道官员以道员用，殊为太过”，[96]此后便将科道官以小品官员在外地使用。依清例，“内升官员俱系科道内选拔贤员”，[97]是对优秀的科道官的奖励，因而必须具备一定的政绩，诸如“才优经济，堪任养民”、“品行著闻，政治卓越”、[98]“参大奸大蠹，兴利除弊”、“克尽言职，才能素著”、“才具出众，供职勤慎”。[99]而外转官，则是对那些“或系素无建白，或系昧于事理，或系任意妄言，或系才力不及”，“赃私累累，劣迹彰彰”[100]的科道官的惩罚。因此，在清代前期，形成了科道官都重内升而轻外转的局面，尤其是“才优者，犹知惮于外转”。[101]清代中期以后，尤其是嘉、道以后，受内忧外患的影响，财政拮据，政局不稳，京官更是清苦，加之清廷文网高悬，“缄默者悉邀外用，多言者还原衙门”，[102]内升已不是对科道官的奖励，而科道官也不再把留驻科道或内升视为一种荣誉和美差，反而见风使舵，结舌吞声地安于外转了。如此，就造成了奖不足以鼓士气，罚不足以惩后人的混乱局面。

以上所述科道官的升转主要是针对汉科道官，而对于满族科道官，实行的是另外的政策，“汉御史内升外转俱由都察院论资俸酌定，资送吏部升转”，而满官论俸叙升。“宗室御史遇满洲御史升转之时，一例开列，只令内升，不令外转。”“宗室御史遇满洲御史内升之时，一体开列，各科给事中缺出，与满洲御史通行引见。”所遗宗室御史员缺，“将满洲人员补授”，“宗室给事中升补之后，再将宗室人员补授御史”。“汉科道俸满四年，截取道府，均应由都御使等出具切实考语，分别保送。其满科道遇保副都统等，亦由满都御使出考。”[103]民族歧视政策在科道官的升转中也淋漓尽致地体现出来。