前言

我国行政公益诉讼制度在经历多年的理论论证与实践探索后，随着近年新一轮的司法体制改革，以修改行政诉讼原告资格立法的方式正式确立。行政公益诉讼作为一种与传统行政诉讼有着本质区别的现代新型诉讼，实现其制度价值及立法目的的前提在于科学系统地设置与之相配套的诉讼规则，而制度体系与诉讼规则方面的理论储备与立法供给不足，已成为行政公益诉讼制度确立后司法实践面临的最主要问题。目前，学界对于行政公益诉讼的宏观关注热度有余而规则研究深度不足，在一定程度上造成立法“粗线条”与司法“无遵循”，致使制度效果一直处于“叫好不叫座”的尴尬境地。因此，精细化构建符合行政公益诉讼客观规律的诉讼规则体系，对于实现创设行政公益诉讼制度目的具有重要的理论和实践意义。

本书立足但并不囿于我国《行政诉讼法》规定的检察行政公益诉讼，而是以面向未来的行政公益诉讼规则的构建为中心，遵循诉讼活动的时空顺序，依照“诉前程序——诉讼启动程序——审理程序——裁判及其执行程序”的逻辑思路展开论述，通过运用行政法学与诉讼法学的理论工具，在进行相关理论论证的基础上，着重对行政公益诉讼的特别规则进行系统性精细化构建，以期建立既反映行政公益诉讼的客观规律又符合我国具体国情的行政公益诉讼规则体系。

本书共分为七章，其中第一章导论，第二章、第三章阐述的是行政公益诉讼规则的现实基础和理论基础，后四章则为行政公益诉讼规则体系分述。

第一章为导论。虽然在经历多年的理论研究和实践探索之后，我国的行政公益诉讼制度作为一种法定的新型诉讼模式，最终以修改起诉主体的方式得以确立，但整体上系统性诉讼规则供给存在严重不足。通过历史、比较、实证、规范、价值等分析方法，构建行政公益诉讼规则体系并为之提供理论论证和支撑，正是本书研究目的和意义之所在。

第二章为行政公益诉讼规则现实基础。行政公益诉讼作为旨在维护公共利益和客观法秩序的新型诉讼，具有诉讼目的的公益性、起诉主体的广泛性、受案范围的特定性、公益损害的预防性等特殊性，在诉讼理念、诉讼机能、诉讼结构、诉讼模式、诉讼规则等方面对传统行政诉讼构成现实挑战。随着行政公益诉讼制度的全面确立，对诉讼规则的现实需求日益迫切，建立与之相适应的诉讼规则体系既必要又紧迫。同时，检察行政公益诉讼制度的确立及其未来发展、诉讼规则立法的现状及其应然架构、司法实践的探索及其对规则的需求等，也为行政公益诉讼规则体系的构建提供了制度、规范及实践等现实条件。

第三章为行政公益诉讼规则法理基础。行政公益诉讼规则的特殊性有着深厚的行政法学及诉讼法学理论基础。首先，权力分工平衡原理决定着行政权与司法权之间需要保持动态平衡，行政公益诉讼在弥补传统行政诉讼公益维护不足的基础上，同时确保现代风险社会中行政权的扩张不偏离维护公共利益的轨道，客观上决定着需要一套相应的规则与之配套。其次，根据行政诉讼中的主客观诉讼理论，传统行政诉讼属于主观诉讼，行政公益诉讼属于客观诉讼，两种诉讼类型在诉讼目的方面存在的质的区别，决定了二者在诸多诉讼规则方面存在着难以融合的差异。最后，诉讼机能作为法学理论与司法制度的连接点，行政诉讼机能随着现代行政诉讼审判理念的转变而相应扩大，随着行政诉讼公益维护、政策形成等新机能的产生，客观上需要与之相匹配的诉讼规则。

第四章为行政公益诉讼诉前程序规则。诉前程序是区别于传统行政诉讼的一项特别程序设计，本质上涉及司法权与行政权的关系与配置问题。诉前程序兼具实体性和程序性、补救性和惩罚性、外部性和内部性、独立性和过程性等特征，具有平衡、秩序和效益等方面的制度价值，以及防止滥诉、督促履职、案件分流等制度功能。通过诉前程序的域外考察，我国行政公益诉讼诉前程序规则，应着重从完善诉前程序的法定形式、强化诉前程序的刚性约束、优化诉前程序的期限设计以及保障诉前程序与诉讼程序的有效衔接等方面进行构建。

第五章为行政公益诉讼启动规则。一是起诉与受理规则，针对现行检察行政公益诉讼受理条件“高阶化”现象，行政公益诉讼受理条件设置应坚持法定性与谦抑性原则。二是受案范围，界定行政公益诉讼受案范围应遵循补位性原则和有效性原则，坚持利益标准，采取概括性肯定与委任立法结合的确立方式。三是原告资格，行政公益诉讼与传统原告资格理论冲突明显，域外以诉的利益理论、诉讼信托理论、私人总检察长理论等理论确立了不同的界定标准，原告资格设计应考虑公共利益代表机制、公益维护担当安排、滥诉风险防控选择、诉讼行为实施能力等因素，以职能相关与利益损害为标准，赋予检察机关、社会组织和公民个人以原告资格。四是起诉期限，应在考虑诉前程序与诉讼程序之间的衔接、公共利益维护与法秩序稳定之间的平衡、行政公益诉讼案件特殊性与整体诉讼规则规范性的协调等因素基础上进行设计。五是行政公益诉讼激励机制与滥诉防范机制的构建。

第六章为行政公益诉讼审理规则。本章内容涉及审判组织、诉讼模式、举证责任及行政不作为的审查。就审判组织而言，鉴于行政公益诉讼案件的复杂性特别是公益性特征，其构建需要确立正确的价值理念，考虑审判人员整体素质，与审判方式相协调，兼顾具体国情和现实条件。行政公益诉讼的民主化、法治化、效益化，决定了我国行政公益诉讼采取在区分事实审与法律审的基础上由审判员与人民陪审员组成的七人大合议制较为适宜。就诉讼模式而言，无论是职权主义模式还是当事人主义模式的传统行政诉讼模式都遭遇到行政公益诉讼的挑战，行政公益诉讼的公益性、社会性以及诉讼能力上的不对等性决定了行政公益诉讼与协同主义诉讼模式存在着天然的耦合性。就举证责任而言，行政公益诉讼举证责任分配，需要以规范说为主体并辅之以危险领域说、多重原则说、利益衡量说等学说，结合举证的难度、与证据的距离、诉讼效益等多重因素，综合运用“谁主张谁举证”规则、“举证责任倒置”规则以及法院职权探知主义。行政公益诉讼案件绝大部分为不作为类案件，行政公益诉讼案件的审查主要为对不作为的审查，为此应明确审查思路、审查要素和审查标准。

第七章为行政公益诉讼裁判及其执行规则。行政公益诉讼裁判规则设计，具体涉及裁判理念、裁判效力与裁判类型。其中，裁判理念的确立需要综合考量制度目的、制度现实和制度成效等因素，行政公益诉讼裁判理念可概括为督促履职理念、协同维护理念与公益修复理念；裁判效力作为裁判约束力，有着客观、主观和时间上的界限，行政公益诉讼既判力的扩张，需要将客观范围扩张至判决理由部分，将主观范围单向扩张至其他具有起诉资格的起诉人，在时间范围扩张方面允许在前诉已经存在的事实因未发现而不遮断其效力；裁判类型则应实现裁判方式法定化、实践类型多样化、确认判决质效化、履职判决明确化。行政公益诉讼执行规则构建，一方面需要以生效裁判执行的一般理论为指导，另一方面还应以行政公益诉讼执行的本质特征为基础。行政公益诉讼存在执行法理的非讼性、执行标的的复杂性、执行目的的公益性等特征，针对当前立法规定、理论研究及实践探索方面存在的诸多问题，应明确执行启动模式以优化执行动力，完善执行强制措施以提高执行质效，健全执行监督程序以确保执行到位，建立执行回访制度以跟踪执行效果。