金融制裁是战争的替代品

作为现代战争的替代品——金融制裁由于其灵活隐蔽、操作成本低、加上囚徒困境和网络效应，具有极其深广的破坏力。通过牢牢控制世界的经济命脉，美国的金融制裁构建了立体、精准的打击能力。

流通性强的储值货币是资本高度国际化的现代世界贸易的血脉。控制了这一血脉则可影响相关的贸易活动和经济发展。金融制裁就是将金融命脉映射在刀光剑影中，迫使对方回到谈判桌上解决问题。“9·11”事件以后，美国国会陆续通过了越拧越紧的法律，创造和释放了金融制裁的打击力，至今已积累了近20年的经验。其打击的网络协同能力已经从国家层面延伸到企业及单独个体，被打击的对象往往不具备对该复杂局面的危机评估能力和应对资源。

通过牢牢控制世界的经济命脉，美国的金融制裁构建了立体、精准的打击能力。

在国际经济相互渗透和依存的今天，伴随国际资本流动的便利性而来的，是其易被攻击的脆弱性。一个封闭的经济体受到的影响相对有限，如朝鲜。当美国露出刀光的时候，朝鲜动用军事演习来傲视美国。一个国际化并依赖国际贸易的经济体可能会受到金融制裁的致命性打击，例如严重依赖石油贸易的国家——伊朗和叙利亚。叙利亚、伊朗、俄罗斯、委内瑞拉、古巴和苏丹的经济都因为美国的金融制裁和贸易禁运而受到重创。跟它们相比，中国的国际化程度高得多，全世界都感受到中国力量的经济和政治影响，中国的产能对出口也有较高的依赖度，2019年出口占GDP的18%左右。

一个国际化并依赖国际贸易的经济体可能会受到金融制裁的致命性打击，例如严重依赖石油贸易的国家——伊朗和叙利亚。

不同的是，中国的出口并不依赖一个国家、一类产品、一种途径，因此贸易禁运对中国出口的打击是有限的。但是，切断美元供应、禁止美元结算、减少美元流动性等等，却能对中国的进出口贸易和外汇市场构成巨大的威胁，对中国在当今世界的全球化产生长远的负面影响。

对于美国利用美元的中心地位到处实施制裁的行为，前英国央行行长马克·卡尼认为，各国央行应该联合起来，创造一个像Facebook的Libra一样的国际公共货币，取代美元作为全世界的储备货币。卡尼说：“美国总统特朗普在全世界范围内发起的贸易战甚至可能的货币战争将损害全球的经济增长和多边合作。与此同时，各国的央行却无能为力。近年来，经济政策的不可预期性明显上升（指的是特朗普上台以后），保护主义、负面经济冲击盛行，我们必须主动采取行动。”卡尼寄希望于央行联合的世界公共货币终结美元的霸权地位。他提出这个看似极端的建议，是在特朗普通过推特又一次向美联储主席施压、试图影响原本应该独立的货币政策之后。这位前英国央行行长文章的最终要义是——要改变游戏规则，并且不是从美元霸权的坑跳到另一个霸权的坑里去。

很明显，卡尼要的是，每个主要经济体，包括英国在内，都要在这个全球货币主导权中分一杯羹。这个梦想架构在短期内自然是无法实现的。世界上经济实力最强的两个国家之一的美国不会自挖墙脚，中国的经济在相当程度上仍然是出口型经济，人民币还没有准备好在全世界进行自由交易，如此等等，不一而足。

但是，卡尼提出的要用新型的货币来消解美元的霸权地位，其实跟有的国家发行央行数字货币的主要目的不谋而合。伊朗、俄罗斯、委内瑞拉等多个被联合国制裁的国家有强烈的动机使用央行加密币来规避联合国制裁——其实更多的是美国的制裁，因为联合国没有有效的执行手段，而美国却有全世界最强有力的制裁执行手段。

汇丰银行之所以对美国调查如此配合，一个重要原因是，它依赖与美国金融机构互为“关系银行”来完成全球贸易结算和清算业务。

美国借助美元的中心地位调动全球金融机构的力量来为美国的制裁和反洗钱服务，其执行力令人叹为观止。我们知道，在孟晚舟案中，将关键性信息报告给美国法院和政府的是总部设在香港、隶属于英国汇丰集团的汇丰银行。汇丰银行之所以对美国调查如此配合，一个重要原因是，它依赖与美国金融机构互为“关系银行”来完成全球贸易结算和清算业务。在传统跨境传输中，直接或间接拥有美国关系银行账户，才能在全球金融圈游刃有余。

美元的中心地位

在传统跨境传输游戏中，全球的国际性银行都想拥有美国银行的关系银行账户。这一方面是因为美元在全球贸易中的中心地位。为了方便国际贸易结算，大部分交易者都希望获得美元，而这一趋势近年来在新兴市场国家中得到循环巩固。另一方面，美元相对稳定，美国通货膨胀率一直保持在很低的水平，因此各国的外汇储备中美元占了60%以上。很多国家和地区的货币仍然和美元挂钩，例如香港、新加坡、马来西亚等。国际上40%-50%的贸易是由美元来结算的，31%左右是由欧元结算的，但是欧元区的国际结算多在使用欧元的国家之间进行。如果把欧洲作为一个地区，计算地区间贸易结算，会发现美元结算占到了80%以上，而欧元结算只有6%左右。

正是由于美元在国际贸易中的中心地位，失去美国金融机构的关系银行账户就意味着该银行被逐出国际贸易最大的利益圈外。这个威慑力给了美国的域外管辖法律旷世罕见的全球执行力，使得全球的大银行甘愿为美国充当金融警察的角色。因此，要想在美元系统内规避制裁并不容易。受到钳制的那些国家破局的选择大致有两种：第一，消解美元的中心地位；第二，使用美元以外的货币来结算。

受到钳制的那些国家破局的选择大致有两种：第一，消解美元的中心地位；第二，使用美元以外的货币来结算。

先看第一个。和黄金脱钩以后，美元的中心地位是建立在美元的稳定性、美国的低通胀率和国际贸易结算的“网络效应”等基础上的。还有几个关键性因素如下：

·美国的科技在世界上的基础性地位鼓励他国持有美元，以便购买必需的美国产品，如芯片和电子产品底端设计要件（如高通的芯片、以美国技术为核心的ARM芯片架构、用于芯片设计的核心应用程序等）。

·美国是世界上最大的消费国，一国向美国出口必须用美元交易。不过，其最大消费国的位置将很快被中国取代。麦肯锡估计，到2030年，中国消费市场的增加值将比美国和欧洲加起来还大。

·美国金融市场的可预期性、透明性、流动性和货币政策的可信度。不过，随着美元武器化和美元超发，美元的信用呈下降趋势。

现在，美元仍然是各国央行储备最多的外币，超过总值的60%。要消解美元的中心地位，需要找到一个替代性解决方案。

虽然美元在20世纪70年代、80年代初以及1991年至1993年期间有过下跌，当时也有人预测美元会崩溃，并大幅度减持美元（如上图）。同时许多国家考虑取消与美元的汇率挂钩。但是，由于没有出现能替代美元的全球货币，美元一时还不会崩溃，而是会逐渐衰落。

1999年，欧元创立的一个雄心壮志就是要取代美元成为世界中心货币。2007年，美联储前主席格林斯潘（Alan Greenspan）表示：“欧元可能取代美元成为世界货币。”然而欧元区在2008年金融危机中也遭受重创，而且恢复缓慢，欧元区危机大约从2009年持续至2012年。这场危机也促使欧盟意识到，如果它想继续其货币联盟，就必须成为实行统一的财政政策的政府联盟。然而政府决策一致性谈何容易，成员国领导人之间的关键战略差异在如何摆脱危机中凸显出来。德国总理希望采取紧缩措施，以控制债务；而法国总统则希望通过扩大借贷来刺激经济。这些分歧无疑唤起了欧元区各国对第二次世界大战中德国企图统治该大陆的记忆。2012年之后，欧元区经济发展一直停滞不前，2019年，欧洲经济站在衰退的边缘，意大利、英国和德国的经济几度呈零/负增长。2020年的新冠肺炎疫情的致命一击，将欧洲直接推下衰退的深渊。新冠危机以后，德法不得不联手，通过了赈济法案，来拯救欧洲的危机。背靠GDP总值最大的地区，欧元要取代美元成为世界货币中心的愿望，离现实越来越远。

前面已经提到过，在高度依赖出口的时候，人民币还没有决心成为世界的中心货币；而不能成为世界中心货币，人民币就不能通过“汇率优势”来促进出口；另外，人民币境外外汇市场交易还有待放开，这意味着手持人民币将无法和其他币种自由汇兑，对持币人来说选择非常有限。而且，中国的金融政策还需进一步透明开放，从而让全世界对人民币的货币政策有一个稳定的预期，并最终建立信任。

因此，在传统货币秩序中，真正有实力挑战美元中心地位的货币还没有发展成熟。

基于SWIFT的中心化和分布式监控

再来看第二条——使用美元以外的货币结算。受美国制裁钳制的国家为了完成关键性贸易结算，就得避开美元而使用其他货币。但是这条路看上去并不那么简单。当我们说到美元以外的货币结算时，基于SWIFT数据的监督功能就体现出来了。SWIFT是一个由银行、证券公司、投资经理人等金融界主体共同拥有的信息传输系统，总部在比利时，为200个国家的1.1万个金融机构提供安全和标准化的信息传输。现在国际上大部分的跨境货币传输都由SWIFT作为“中间人”传递信息。与其他信息传输系统相比，SWIFT的优势在于不同国家、不同货币系统之间的传输。这些跨系统的资金传输，需要一个有公信力的权威性中间机构提供各个“利益冲突方”都认可的信息、放款指令和记账。例如，上海浦东银行向丹麦银行发送了100万美元，经过多层转账，谁的钱（Credit）走向何处，在什么时间范围内到达何处，中间费用扣发的数量，都要求一个跟这些当事者银行没有“直接”利益冲突的第三方来主持和记录。这要求这个信息系统在不同传输轨道之间具有高效的互操作性（interoperability）。SWIFT一直做得比较好，占据着权威地位。

SWIFT并不包括所有跨境传输，人民币的跨境传输可用跨境银行同业支付系统CIPS，欧元在欧元区不同国家间的传输可用SEPA，都不需要经过SWIFT。但是，世界上大部分的跨境传输，尤其是B to B（企业与企业之间的商务模式）的传输，背后的信息传递工具基本上都是SWIFT。一个国际电汇发起以后，作为有公信力的“中间人”，SWIFT会在网络中寻找哪些“关系银行”会构成“最优转账路径”，并分享此信息，资金通过选定的有关系银行协议的银行间进行层层转账，最后转到目标银行账下。发起行的关系银行越少，可供选择的路径就越少；如果没有和国际性大银行直接建立关系银行账户，一笔电汇需要经过的中间银行就多了，而每个中间银行都要收取费用，因此耗时长、费用多。

这个老掉牙的办法运行了几十年，如此低效，跟金融科技发展的水平很不相称。更值得一提的是，这个过程意味着：国际性大银行作为国际汇兑中的中心连接点，是“结构洞”，是必经的关键路径，它们可以毫不费力地“剪羊毛”。中国银行、汇丰银行、花旗银行、摩根大通、美国银行都是主要的受益者。

作为制裁和反洗钱操作中的一个技术环节，基于SWIFT数据的“中心化”“分布式”监督和美元在国际贸易中的支配地位结合，构成了美国制裁实施的强大效力。因此，“绕过SWIFT便能消除美元霸权”的说法是毫无根据的。

基于SWIFT数据的“中心化”“分布式”监督和美元在国际贸易中的支配地位结合，构成了美国制裁实施的强大效力。

然而，SWIFT在信息传输中的“中心地位”大大方便了国际制裁和反洗钱监控。“9·11”事件以后，SWIFT为配合联合国和美欧等国反恐和制裁实施，曾提供过多种货币的跨境传输数据，方便执法者看到“资金流动地图”。2006年，《纽约时报》曝光了SWIFT为美国政府运作一个机密的监控体系、为其收集资金传输数据，质疑其违反了欧洲和美国的银行数据隐私保护法。美国财政部和司法部的律师们则认为此举没有违反任何法律，并有很多人谴责媒体为了追求曝光率损害美国国家安全。后来经过美国、欧盟等多方审查，认定SWIFT在被美国政府根据IEEPA（《国际紧急经济权力法》）和联合国有关条款传唤而提供数据时，合法地遵守了欧洲和美国的数据保护法。

作为一个西方价值主导的机构，SWIFT拥有大多数国际转账记录，自然成为执行国际制裁和反洗钱最直接有效的机构。

这里需要注意的是，SWIFT掌握的资金流动图虽然不是全部，但也将跨境传输的大部分数据收入囊中。虽然人民币通过CIPS（跨境银行同业支付系统）的跨境流动、欧元通过SEPA在成员国之间的流动等不在此列，但是SWIFT仍然掌握着世界主要的跨境资金流动信息。2015年CIPS只有19个银行参与，CIPS在“关系银行转账”这个传统框架下运行，还要依赖CIPS与SWIFT的“接口”才能在世界上大多数银行之间传递信息。SEPA的成员国也只有28个。

而作为一个西方价值主导的机构，SWIFT拥有大多数国际转账记录，自然成为执行国际制裁和反洗钱最直接有效的机构。

与伊朗或委内瑞拉进行违反联合国制裁的石油贸易结账，无论是使用人民币还是欧元，虽然所需的关系银行中不一定牵涉美国银行，但该交易大概率会永久性地保存在SWIFT的数据库里，成为定时炸弹。在制裁合规的执行上，SWIFT干脆利落，因为它可以直接将违反相关制裁的银行除名，切断该银行各种货币资金的主要国际传输信息通道。

SWIFT声称，由于该组织根据比利时法律注册成立，因此必须遵守其母国政府、欧盟以及联合国相关制裁法律。例如，2012年3月，根据加强对伊朗的金融制裁的国际多边行动，欧盟通过了法规267 /2012——该法规禁止SWIFT向欧盟制裁的伊朗银行提供服务，SWIFT立即将多个伊朗银行除名。

然而，2018年，美国单方面退出伊朗核协议，在欧盟“强烈反对”并推出反美制裁的“封锁规定”之后，美国对SWIFT施加压力，之后SWIFT切断了与伊朗中央银行的信息来往。美国财长姆努钦声称，此举是“保护国际金融体系原则性的正确决定”。

SWIFT也表示：“作为全球性和中立性的服务商，为了履行和支持全球金融系统的弹性和原则性的使命，SWIFT暂停了某些伊朗银行对信息系统的访问。”

到底谁是老板？

SWIFT有一个“法定”的程序来检验成员是否合格、是否适合继续待在群里。这个程序的最终决策者是其董事会。鉴于美国金融机构在国际金融中的主导地位，其董事会决定很难说不受到美国影响。并且，尽管美国无法直接强迫SWIFT切断伊朗银行的业务，但美国财长姆努钦以“SWIFT跟其他的金融机构没有两样（意指也要遵守美国制裁，否则后果严重）”进行施压，意图对包括SWIFT在内的、拒绝遵守最新制裁措施的公司进行处罚。

SWIFT在执行这拨欧盟反对的美国制裁时，欧洲的国际性银行都是被夹在中间的。然而，它们无一例外地选择了执行美国对伊朗的制裁，而无视欧盟发布的封锁条例。欧洲的大银行仍然不敢为伊朗的石油贸易做任何货币方式的结算——哪怕是完全不涉及美国的“关系银行”用“欧元”结算，与伊朗结算不在欧元跨境结算框架下，而SEPA显然不欢迎伊朗，因此还是需要依靠SWIFT完成货币传输的信息和指令传递。

作为应对措施，欧盟几经周折要建立一个支付系统，叫INSTEX，来支付与伊朗的石油贸易，以解决国内用油的燃眉之急，但却迟迟没有落地。

2014年，欧洲议会敦促参与国家考虑将俄罗斯主要银行排斥在SWIFT网络之外，俄罗斯VTB银行认为这相当于“宣战”：“如果俄罗斯银行被SWIFT排除在外，这就意味着外交关系的结束。美国大使馆就应该马上搬离莫斯科。”俄罗斯总理更进一步威胁：“俄罗斯的报复将会是无止境的（被广泛解释为切断欧洲的石油供应）。”最终，“驱逐俄罗斯银行”的想法没有落实。

从监督质量来说，SWIFT提供的中心化数据也并不总是可靠的。

其致命缺点是——SWIFT接收的信息受制于货币传输“发起行”的信息真实度。发起行篡改客户信息、规避制裁和反洗钱的例子数不胜数。比如，美国历史上曾经给法国的巴黎银行开出89亿美元的天价制裁罚单。据美国法庭文件称，巴黎银行故意抹去客户信息中可能被金融机构的制裁监控系统识别的标志性信息，掩盖作案痕迹，在调查时不予合作，因而导致了刑事认罪和巨额罚单。另外，在俄罗斯的“Troi ka Laundromat”洗钱案中，Troika投行盗用了从爱沙尼亚来莫斯科打工的移民工人的身份，用伪造的护照开户并创建了几十个离岸公司，然后通过伪造的国际贸易层层转账，最终将46亿美元的可疑资金转移到西方。银行参与周密造假行为，使得案情很难被发现。“透明国际”组织的Patricia Moreira就此评论：

“我们又一次见证了，在欧洲，洗白从腐败、逃税和犯罪得来的钱有多容易。只需要有一个离岸公司和一个愿意合作的银行。”

这种情况下，基于SWIFT信息的“分布式”监控就非常重要——SWIFT收集信息并发到各个银行，让牵涉到同一个传输的银行获得客户信息。随着各个大银行监控识别能力逐年加强，过去不易被发现的违法交易后来也被发现了。各个银行的监控受到同业监督的牵制，这是一个囚徒困境——银行A发现可疑交易不报，B上报，则对A不利。最近一个因其他银行举报而被罚巨款的例子是法国兴业银行。另一个例子是丹麦银行爱沙尼亚分行洗钱案。爱沙尼亚曾经是苏联的一个加盟共和国。该分行是2007年丹麦银行收购的。在此后的8年间，2300亿美元价值的俄罗斯资金在这家小银行被非法腾挪到欧美国家。令人震惊的是，这家银行每年卷入洗钱案的资金竟然大于爱沙尼亚整个国家的GDP。涉案的账户都是非居民账户，很多是注册在英国的空壳公司，当时英国法律允许公司注册时不提供受益拥有者（Beneficiary Ownership）信息，因此成为空壳公司的好去处。爱沙尼亚分行在2011年作为只占丹麦银行资产0.5%的分行，贡献了整个丹麦银行11%的利润。然而这些惊人的事实没有受到任何重视，直到2013年美国的摩根大通银行发现爱沙尼亚分行的洗钱风险，切断了和爱沙尼亚分行的资金往来。

可见，基于SWIFT信息的“中心化”和“分布式”监督，为国际制裁尤其是美国制裁布下了天罗地网。十分明显，SWIFT是建立在西方价值观基础的，自然也受其直接影响。

不难理解，现在很多数字货币试图运用区块链技术实现国际结算的目的，就是要打破关系银行转账的框架，越过SWIFT。分布式账本技术，能解决“数据主权”被SWIFT独揽的问题，让每一个参与主体在权力、责任及身份上更加平等。以区块链为基础的解决方案现在的目标是要取代基于“层层转账”、依赖“中心机构”作信息传输的“传统”跨境传输方式。“制裁监控”和“反洗钱监控”将从巨头如SWIFT的中心化监控演变为多机构、多渠道、多国、多方控制的，既各自为政又能联合的多网络监控。

现在很多数字货币试图运用区块链技术实现国际结算的目的，就是要打破关系银行转账的框架，越过SWIFT。

这是一个打破垄断的方向——抓住一个机构的数据就能看到全世界大部分跨境资金“流动图”的时代要慢慢远去了。

2019年，委内瑞拉政府为了躲避美国制裁，在俄罗斯的大力帮助下，发行了一个建立在区块链上的、以石油储备为背书的加密币。这是在本币Bolivar（玻利瓦尔）崩溃、通货膨胀、国民经济全面衰退之际，委内瑞拉这个世界上石油储量大国想出的一个奇招，这个央行加密币叫做Petrodollar，简称Petro。跟传统货币不同，Petro可以在世界上任何地方获得、交易和流动，就像比特币一样，跟SWIFT完全说“再见”。2018年Petro在全球获得50亿美元的融资。在世界上任何地方，例如中国的贵州，只要你下载一个像微信钱包一样的移动终端，就可以在全世界使用Petro。对此，美国特朗普政府专门颁布了一个行政令，禁止任何跟美国有关的人或实体接受和使用Petro 。不仅如此，为了阻挡这一趋势，美国19个联邦参议员，包括马克·卢比奥，提出一项法案，要通过永久性立法来杜绝此类加密币规避制裁的行为。如果这项法案成为法律，将使Petro成为美国历史上第一个被禁止的加密币（美国并没有禁止比特币），而且将让以后禁止其他加密币的流程变得容易。

迄今为止，委内瑞拉的石油币作为挣脱美国制裁束缚的一大试验，因缺乏广泛支持，以及背后资产信用等问题而没有取得成功。

事实上，除了消解美元霸权、规避美国的制裁这些重要目标，各国政府和民间团体有很多动力要推出加密币。现在，许多国家都在积极研发以区块链为基础的央行数字货币。不光单个的国家在竞相推出央行数字货币，国际组织也在致力于研究“不同国家数字货币”如何在区块链上汇兑和结算。2019年10月，国际结算银行（Bank of International Settlement）宣布在瑞士、新加坡和香港这些区块链创业很活跃的地方建立一个中心，致力于研究各国央行发行的数字货币在区块链上的“整合”和“传输”。

这些都是为将来的大势做准备——如果民间加密币成了气候，如果各国央行都采用数字货币，那么国际货币结算乃至国际金融领域将会迎来一场革命。