二、行政领导的作用与内涵

研究行政领导学首先要明确界定“行政领导”的内涵，理解“行政”这个理论前提，以及行政领导与企业领导的区别与联系。

（一）行政、公共行政与公共管理

“行政”一词由“行”和“政”组成。“行”是动词，与“管理”同义；“政”是名词，指与国家政务或与国家相联系的各种事务，也是行政特殊性之所在。合起来，行政就是管理国家政务或与国家相联系的各种事务。政府发展到今天，逐步被作为一个相对独立的执行国家意志、代表国家管理国家事务和社会事务的专门机构。因此，行政就成为一种特殊的管理活动，可以借鉴企业或者其他社会组织的管理理论与工具，同时还要注意它们在管理内容、管理手段等方面存在的区别。

行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而做出的程序化、制度化行为选择的总和。政府还肩负着推动社会发展的职能，因此，也会通过优化自身的运行机制和制定公共政策等手段为社会发展提供保障。

政府在行政管理中既可以作为主体，也可以作为客体。当政府作为行政管理主体时，既有对政府自身的管理，也有对社会的管理。从行政发展趋势的角度来看，政府运用行政手段管理社会受到越来越严格的约束，需要更多地运用法律、政策等手段调控社会运行。这就是行政管理内部化，即行政管理逐渐被限定在政府管理自身，它使政府的行政管理与社会组织的行政管理呈现形式上的趋同。公共行政则着眼于政府职能，强调政府面对整个社会和全体公众提供公共服务的内容、性质和途径。公共行政比行政管理概念更广泛，从而避免行政管理陷入片面的工具主义和效率中心主义。

公共管理是20世纪后期出现的一种政府主导的、多元治理主体共同参与社会治理的新型社会治理模式。一是在动态、复杂、模糊、不确定性的社会环境下，非营利组织、社会团体、事业单位等社会自治组织参与社会治理可以提高治理效能；二是政府职能在从统治行政、管理行政向服务行政模式转变的历史趋势下，政府不断进行自身改革，以便与各种社会力量进行有效的合作治理（见图1-2）。公共行政包含在公共管理模式之中，不再是指政府及其所开展的社会治理活动的总和，而是指包括政府在内的一些公共组织所共同拥有的提供公共服务的路径、方式、方法和行为的总和（见图1-3）。

综上所述，本书狭义上的行政管理，是指政府管理自身以及代表国家管理国家与社会事务的活动。广义上，行政是指包括政府、非营利组织等公共组织合作提供公共服务的路径、方式、方法和行为的总和。

（二）行政领导的概念与内涵

与此相应，行政领导也可以分为狭义和广义两种。狭义的行政领导是指各级国家行政机关的行政首长及其领导集体，影响团队在政府自身管理和社会治理活动中实现共同目标的过程。广义的行政领导是指包括政府在内的各类公共组织领导者，影响团队在提供公共服务活动中实现共同目标的过程。

在我国坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和中国式现代化的伟大进程中，在中国特色哲学社会科学话语体系中，本书的行政领导采用广义的概念范畴，主要内容包括：

第一，中国共产党各级党组织的领导者及其领导活动。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。[13]各级党委是政府在政治上的领导机关，直接参与组织决策和人事管理等相关工作。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最大优势和最鲜明的特征。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是最高政治领导力量。经过长期探索和发展，中国共产党领导中国人民艰苦奋斗，形成了强大的领导力。通过党建伟大工程，通过内在的“四梁八柱”体系，构成了覆盖全党、影响全国和全世界的领导力大厦。[14]

第二，行政机关的领导者及其领导活动。国家机关是从事国家管理和行使国家权力的机关，包括国家元首、立法机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关和军事机关。行政机关按照宪法和有关组织的法律规定设立，代表国家行使行政权力，组织和管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。

第三，群众性团队组织的领导者及其领导活动。工会、共青团、妇联、工商联、残联、文联、关工委等群众性团队组织，属于未登记或转登记的社会团体，由政府财政经费维持，工作人员参照《中华人民共和国公务员法》进行管理，职责是配合党委和各级政府做好相关社会工作，是党联系群众的桥梁和纽带。

第四，事业单位的领导者及其领导活动。事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、卫生等活动的社会服务组织。我国事业单位是在国家行政机关领导下执行和完成国家交办的各项任务，组织和指挥本单位的业务活动，管理日常行政事务的职能机构。事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。

第五，社会组织的领导者及其领导活动。在我国，社会组织主要包括社会团体、基金会和社会服务机构，其中，社会团体是指各种学会、研究会、商会、协会、促进会、联合会等学术性、行业性、专业性和联合型团体；基金会包括公募基金和非公募基金；社会服务机构是指社工机构、民办学校、民办医院、民办福利机构、图书馆、美术馆、研究所、剧团等各类民办非企业单位。

（三）行政领导与企业领导的比较

一个好的带头人是任何组织能够有所成就的必要条件。领导在组织管理诸要素中属于关键性因素，事关组织目标、计划、组织架构、决策、人事、道德、效率、改革等相关要素的全局。行政领导与企业领导在以下方面存在较大差异：

第一，行政领导与企业领导的首要属性不同。西方行政学界流行一种观点：“行政是现代政治的心脏。”社会主义行政管理具有鲜明的政治性，马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想都为行政学研究指明了方向，也为行政领导学提供了社会主义特色理论根基。相对而言，企业领导的经济属性更加浓厚。

第二，行政领导与企业领导的根本宗旨不同。在中国情境中，在中国共产党领导下，行政管理的宗旨是为人民服务，以人为本，执政为民，维护人民群众的根本利益。行政管理人员是人民的勤务员和公仆。企业领导的根本宗旨是带领企业取得商业成功，实现经济学上利润最大化或者成本最小化的最优状态。绿色企业所提倡的广义社会责任也往往以服务商业成功为目的。

第三，行政领导与企业领导的影响范围不同。行政领导带领的是公共部门，企业领导带领的是私人部门。公共性赋予行政领导更广泛的影响。行政管理影响整个国家或者地区的政治、经济、社会、技术、法律、生态等方面的状况与变革。企业领导的影响范围通常局限于企业的生死存亡与发展，少数领军或重要企业领导能够影响到行业或者社会发展。

（四）行政领导的作用

在行政体系中，行政领导的作用可以概括为以下几个方面：

第一，行政领导是实现政治领导的重要环节。古德诺在《政治与行政》中认为，在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。政府的这两种功能可以分别被称作：政治与行政。根据这一观点，行政领导是政治领导意图的实现过程。政治领导是党政和国家权力机关的活动，通过路线、方针、政策规定国家和社会的发展方向。行政领导则根据国家的法律、运用政治体系赋予的权力来领导、组织和管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务，以推行政务来执行政治意图。[15]

第二，行政领导是实现行政体系服务价值的重要推动力。行政领导服务于行政组织、服务于行政人员、服务于公民。在提供公共服务的过程中，行政领导活动要通过价值引领的方式去培育和发展公共行政精神，提高行政人员的道德判断力，以求提供有效的公共产品和服务，最大限度地维护和实现公共利益，即行政效能。

第三，行政领导是行政体系有效运行的重要保障。行政体系由许多组织、机构、部门和行政人员组成。在管理组织体系中，部门间的职能、专业、利益差异较大，部门内上下级之间的角色、权力、工作内容等也存在矛盾与冲突。行政领导和领导集体需要通过多种方法寻求部门内和部门间的协调一致与精诚合作，才能保障行政体系的有效运行，提高行政体系的整体效能。

第四，行政领导是激发行政人员工作热情的重要动力。行政工作人员的工作热情决定其工作效率，有效的激励可以提高人员的工作热情。行政领导必须采取有效的激励措施，促使行政人员形成公共精神，提高工作效率，为公民提供优质公共服务。