五、高压整改阶段（2017—2020年）

2010年以来，尽管从国务院到相关部委出台了一系列规范地方政府举债融资行为和要求融资平台公司转型发展的文件，但在地方落实过程中大打折扣，地方政府举债发展的冲动不减。2017年1月初，财政部分别致函内蒙古、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监会2个部委，以依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为，“要求严肃问责，并按照《中华人民共和国预算法》的有关规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”。这是中央在察觉到债务问题的严重性后，开始真正向违法违规行为动手。在此之前，2016年下半年财政部下发了《关于开展部分地区地方政府债务管理存在薄弱环节问题专项核查工作的通知》（财办预〔2016〕94号），并组织相关地区办事处对违法违规举债担保问题进行了专项核查，对地方政府债务严监管的行动早已开始。

自财政部在2017年1月初致函开始，从党中央、国务院到各相关部委都加大了防范金融风险的力度，一个席卷政府融资平台公司的高压整改时代悄然来临。一方面，财政部等部委出台了以财预〔2017〕50号文为代表的多项监管政策，持续规范地方政府举债融资行为；另一方面，问责处理了20多起违法违规举债融资事件。

2017年5月3日，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），要求切实加强融资平台公司融资管理，规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面，厘清政府和企业的责任边界。司法部参与地方政府举债融资行为监管的联合发文，当属首次。紧接着，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），对地方政府和政府融资平台以政府购买服务名义违法违规举债的行为进行封堵，明确了政府购买服务的负面清单和相关要求。两个文件出台后，地方政府违法违规举债融资行为适度收敛，政府融资平台公司的改革转型工作也加快推进，步入第三波转型阶段。这期间，出于要作为PPP社会资本的需要，不少城投公司声明退出融资平台，不再承担政府债务，与地方政府厘清关系；出于拓展融资渠道的需求，不少城投公司从银监会名单中退出；出于改革转型的考虑，城发、国控等新式城投开始涌现。

虽然国家加大了对地方举债融资行为的监管力度，也明确了地方政府可以发行政府债券，但违法违规举债融资行为依然存在，且变得更加隐秘，各种伪PPP、伪政府购买服务、伪政府投资基金等变相融资方式大肆出现。地方政府隐性债务开始滋生，威胁到我国的金融安全。2017年7月14日召开的全国金融工作会议强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。2017年7月24日召开的中共中央政治局会议，提出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资”，还特别强调要“坚决遏制隐性债务增量”，这也是官方首次提出“隐性债务”这一名词。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中，将“防范化解重大风险”列为三大攻坚战之首，并提出重点关注政府债务风险和金融领域风险。2017年12月，审计署公布《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，对坚决制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量相关情况报告。报告指出下一步要坚决刹住无序举债之风，有效遏制隐性债务增量；坚持谁举债、谁负责，严格落实地方政府属地管理责任，债务人、债权人依法合理分担风险；积极稳妥处置隐性债务存量，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。

2018年延续了2017年地方政府债务监管思路，继续呈现高压态势。陆续出台的保监发〔2018〕6号文、发改办财金〔2018〕194号文、财金〔2018〕23号文、厅字〔2018〕75号文等分别从金融机构、债券发行、控制资产负债率等多个角度规范地方政府和平台公司的举债融资行为，并不断推动政府融资平台公司转型发展。2018年8月，经过一年多酝酿，中共中央、国务院以密件形式下发了隐性债务管理顶层文件—《关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）。紧接着，其配套落实文件—《关于印发地方政府隐形债务问责办法的通知》（中办发〔2018〕46号）同样以密件的形式下发。两份关于隐性债务管理文件来势汹汹，使得地方政府和政府融资平台公司“谈债色变”。融资平台公司作为地方隐性债务产生的重要主体，再一次因政策加码而面临艰难处境，开始大踏步进行第四波转型。在“遏制增量、化解存量”的隐性债务管控思路下，各地加大融资平台公司改革转型的力度，并呈现出三大特征：一是地方党政领导班子高度重视隐性债务风险防范和融资平台公司改革转型工作；二是以整合重组为重要手段的改革转型蔚然成风，各地融资平台公司做大规模、扩大现金流，以提升市场化融资能力；三是重视市场化运作、规范化管理，并积极拓展经营性业务。

债务监管政策不断，问责处罚事件频频，地方政府和融资平台公司头顶上的“达摩克利斯之剑”时刻高悬，违法违规举债融资成为各地万万不可逾越的雷区，逼迫各地融资平台公司不得不转型。不过，这期间国企改革“1+N”政策体系、《政府投资条例》等诸多利好政策法规的出台，也为融资平台公司的市场化、实体化、规范化转型提供了非常好的政策环境。