三 政党：法外制度运行的典例

原则总是抽象、灰色的。唯其运用于现实得到检验，才见精彩。古德诺关于体制比较的许多重要观点对后来的研究有很大的影响，一个很重要的原因是，他把这些观点运用于自己的研究，得出他人不及之识。对政党现象的分析，就是其中最精彩的一部分。

政治为什么需要政党？按照古德诺的看法，政治组织是人们越来越多地参与政治活动的一个逻辑结果。但是，“有时，这些政治组织可能会充分地体现在法定的正式政府组织中；有时，而且事实上相当经常地并不体现在其中”。[12]政党正是处在法律制度之外，又在政治体制之中发挥作用的政治组织的典型。古德诺从任何国家都具有的政治和行政两种功能来解释政党现象。他论证道：国家的运行分为两个部分，即国家意志表达和国家意志执行。国家意志表达是国家的政治功能，国家意志的执行是国家的行政功能。一方面，两种功能不同，不能混淆，须分由不同的机构来掌握；另一方面，也正因为它们不同，国家作为一个整体，“政治功能与行政功能协调一致是绝对需要的”。[13]而“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。如前所述，这种办法在政府体制内部不能找到。所以，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻找。事实上，可以在政党中找到它。政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任”。[14]

政党虽然为现代国家运行所需，政党作用的大小，却依政治功能和行政功能协调需求的大小而定，并无一定的衡量标准。在美国，政治机关和行政机关分立，立法机关和政府行政机关的许多负责人都是选出来的，相互之间的协调要靠法律制度外的力量来解决，因而美国政党的作用很大。在英国，行政机关在立法机关内部产生，两个机关的协调性强，这方面对政党的需求就相对小些。在瑞士，也存在许多政党，但由于瑞士有强大的公决制度，许多事情通过公决来解决，于是，按照洛厄尔说法，“这个制度本身在许多方面趋向于减轻政党的重要性而增加政党的稳定性”。因为公民投票能够“分解政治问题，从而使人民避免对执政党的整个政策作出单一的评判”。[15]

美国典型的“三权分立”政治模式，造就了美国政党作用的强大。美国要把政府建在民众控制的原则之上。“正是由于采取了这种原则，就要求必须采取选举官员和经常选举的原则。因此，终于制定了政府所有重要官员都要选举产生，并且他们的任职期限也比较短的规定。一开始是立法机关选举国家（或州）中央政府的主要官员，而人民拥有选举其地方代表的权力。后来，民主选举的原则被一股脑儿地用于所有官员，一直到大约可以说是在本世纪（指19世纪——引者注）中期的时候，实际上所有的大小国家官员，无论是中央还是地方（后者包括城市官员），都由整个国家（州）的人民或该官员在其中拥有管辖权力的地方的人民选举产生，短期任职。”[16]“这种极端松弛和分散的行政体制，是不能协调政府体制中表达和执行国家意志的功能的”。“要在这两个功能之间达到必要的协调，政府制度外的政党就派上用场了。政党组织必须保持强大并相对地持久存在才能完成需要它做的工作。”[17]“如果不是对政党有这种坚定的忠诚，我们的政府早就会被一群组织涣散、各行其是、无法无天的官员所充斥。”政党“之所以应当长期存在，是因为没有哪次选举能在政府的决策机关即政治机关和政策执行机关即行政机关之间造成协调的关系”。[18]

政党的突出特点是它的工具性。但政党过于强大，可能会异化它作为工具的性质。已有历史实践表明，对政党活动缺乏管束，可能助长政党自身成为目的。古德诺引用洛厄尔的话描述了这种可能性：“对民主的历史大致一瞥，就应该足以使我们明白，在一个大国中，人们作为一个整体，是不能真正地进行统治的。实际上，我们是由一些行动多少受公意指挥，但又从未完全受公意指挥的政党来统治的……公意总是要或多或少地受到政党关系的歪曲。”[19]在美国，强大的政党引出了政党分肥制。古德诺指出，政党分肥制在促进美国这种松散体制中政治和行政协调的同时，也“有助于使政党成为一种目的，而非一种工具”。[20]这会直接导致妨碍国家意志表达的后果。因为“当它被运用于政府委任的官员时，它严重损害了行政效率”。[21]

要防止政党从工具变成目的本身，“政治对所谓的政府行政的控制不应超过必需的限度”，“如果超越了，国家意志执行中的普遍的行政效率以及人民表达国家意志的能力都将不可避免地大大降低”。[22]那么，这种控制以何为“度”？在美国，答案是行政权力集中。古德诺认为，美国的行政权力集中“防止了下级官员成为政治性官员，因为它剥夺了他们的自决权力并把他们的行动置于上级的掌握之中。因此，为了在政治与行政的功能之间达到前面所说的那种非常重要的协调，把下级官员置于政党控制之下是不必要的，有党对总统以及各部部长的控制就足够了”。[23]1883年美国通过《彭德尔顿法》，其核心就是把大量行政官员剥离出来，不由选举产生，而实行考任制，旨在集中行政权力，提高行政效率，同时也有效地减少了腐败现象。

不难看到，古德诺对政党的定位、功能、作用的分析，对后人深化政府正式系统和非正式系统的关系、静态政治系统与动态政治系统的关系以及政党与公权力的关系等研究，都是典型范例，至今不失其意义，值得反复品味。

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[1]王长江，中共中央党校一级教授，深圳创新发展研究院资深研究员，第十二届全国政协委员。

[2]詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》，张慰慈等译，吉林人民出版社，2001，第7页。

[3]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第4页。

[4]詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》，张慰慈等译，吉林人民出版社，2001，第9页。

[5]詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》，张慰慈等译，吉林人民出版社，2001，第14页。

[6]詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》，张慰慈等译，吉林人民出版社，2001，第16页。

[7]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第1页。

[8]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第5页。

[9]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第3页。

[10]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第2页。

[11]詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》，张慰慈等译，吉林人民出版社，2001，第14页。

[12]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第4页。

[13]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第58页。

[14]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第57页。

[15]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第108页。

[16]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第55页。

[17]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第60页。

[18]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第59页。

[19]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第80页。

[20]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第62页。

[21]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第61页。

[22]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第25页。

[23]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社，1987，第64页。