市场规制法

公平竞争审查视野下统一市场评价指标体系之建构 [1]

翟巍 [2]

摘要：我国中央政府通过建构与完善公平竞争审查制度的方式，已经逐步消除各级行政权力主体实施的不当限制竞争行为。但迄今为止，我国初创的公平竞争审查制度依旧欠缺相匹配的成熟的实施绩效评价机制，而我国理论界与实务界也尚未相应建构对于作为市场内生变量的政府因素的精准有效的量化评价机制，这导致我国公平竞争审查制度的实施效果缺乏可验证性与可度量性。基于此，我国中央政府可以在立足本国国情的前提下，遴选与吸纳欧盟理论界的相关研究成果，逐步构建本国系统的统一市场评价指标体系。在此指标体系下，我国中央政府能够全面系统地评定各省级行政区域的贸易壁垒消解状态，从而量化评价各级地方政府的依法行政状况，进而系统建构定位精准与可操作性强的公平竞争审查制度实施绩效评价机制。

关键词：公平竞争审查统一市场评价指标体系依法行政

公平竞争不仅构成市场经济基本原则，而且属于市场机制高效运行的重要基础。[3]而公平竞争审查制度是维护公平竞争的基础性制度之一。从横向比较角度分析，虽然世界上只有极少国家或国家联盟创设以“公平竞争审查”或类似名称冠名的形式意义上的独立的公平竞争审查制度，但实质意义上的公平竞争审查制度是在大多数国家普遍存在的一种制度性公共产品。

我国与欧盟的公平竞争审查制度既存在基本理念的同质性与契合性，又存在制度构成方面的重大差异。与我国立法制度设计迥异的是，欧盟并不存在形式意义上的公平竞争审查制度。换言之，欧盟并未创设以“公平竞争审查”冠名的系统性法律制度或规范性文件制度。但是欧盟具有实质意义上的公平竞争审查制度，该制度属于欧盟竞争法律制度的有机构成部分。欧盟实质意义上的公平竞争审查制度主要包括两项基本制度：①欧盟国家援助法律制度，②欧盟附属性国家限制竞争行为规制制度。与欧盟立法模式迥异的是，在我国现行法律体系下，虽然《反垄断法》被确立为公平竞争审查制度设立的基础法律依据，但形式意义上的公平竞争审查制度本身是独立于反垄断法律制度的一项效力位阶较低的规范性文件制度。

近20年来，国内经济法学界对公平竞争审查制度已经具有较为全面与丰富的研究，王晓晔、史际春、时建中、许光耀、黄勇、王先林、孙晋、王健、张占江、丁茂中等均曾对此问题做出系统论述。

但单一的公平竞争审查制度只是厘清了国家（政府）在管理与干预经济过程中的依法行政的界限，其宗旨是防止国家（政府）“有形之手”逾越合理界限干扰市场“无形之手”的运行机制。在我国社会主义市场经济体制框架下，基于产业组织分析理论的SCP范式［市场结构（Structure）—市场行为（Conduct）—市场绩效（Performance）］，政府因素具有从市场外在变量转化为内生变量的发展趋势，但我国仍旧缺乏对于作为内生变量的政府因素的精准有效的量化评价机制。如果我国中央政府能够成功构建“系统成熟的统一市场评价指标体系”，那么中央政府就可以全面系统地评定各省级行政区域的贸易壁垒消解状态，从而量化评价地方政府的依法行政状况，系统掌握现行公平竞争审查制度的实施绩效，进而建构定位精准与可操作性强的全国统一市场运行与完善机制。

在法律实践层面，从2016年上半年开始，我国商务部等部委已经仿照欧盟模式着手进行构建统一市场评价指标体系的试点。但颇为遗憾的是，迄今为止我国经济法学界鲜有学者从法治角度系统论述“构建统一市场评价指标体系”与“建立公平竞争审查制度实施绩效评价机制”的实践意义与可行路径，由此出现了理论研究与实践进展相错位的尴尬局面，导致部委的试点工作缺少理论研究的经验借鉴与范式导引。

一他山之石：欧盟统一市场评价指标体系梗概

在欧美市场经济发达区域，由欧盟理论界创设的统一市场评价指标体系最具典型性与科学性特征，该指标体系是量化测算欧盟统一市场推进与运行状况的权威指标体系。

从事实层面分析，构建与完善欧盟统一市场的实践由来已久。早在1987年2月，欧共体委员会就颁布了“单一法案：建立欧洲的新边界”行动计划，其宗旨为构建欧洲单一市场。1992年，欧洲单一市场基本形成。迄今为止，由28个成员国组成的欧盟统一市场是世界范围内最大规模的单一市场。欧盟统一市场的官方名称是欧盟单一市场（英语：The European Single Market；德语：Der Europäische Binnenmarkt）。从1993年1月1日起，该官方名称被正式使用。

由于欧盟各成员国经济的非均质性以及融入欧盟统一市场具体能力的差异，很难在成员国层面对欧盟统一市场体系的完善与发展程度予以量化测算。为了克服这一关键性难题，主要由经济学家J.König与教授R.Ohr发展出了欧盟统一市场评价指标体系，即欧盟一体化指标体系（简称“欧盟指标体系”）。该指标体系包含数十项指标，其制定宗旨是提供衡量欧盟内部经济一体化程度的综合指标与分项指标，它的功能是用于界定成员国与其他欧盟伙伴的经济融合程度及融合进程的发展趋势。[4]

欧盟一体化指标体系（EU-Integration-Index）可以基于不同视角维度，细分为欧盟单一市场指标体系（EU-Single-Market）、欧盟同质性指标体系（EU-Homogeneity）、欧盟对称性指标体系（EU-Symmetry）、欧盟一致性指标体系（EU-Conformity），这些体系涵盖至少25个分项指标。[5]

基于欧盟统一市场评价指标体系的创设宗旨，它主要是为了在欧盟统一市场框架下解答四个层面的问题。[6]第一，一个成员国经济与欧盟统一市场之间的融合程度如何？第二，欧盟统一市场的整合程度如何？各成员国在经济领域具有哪些同质性？第三，在经济增长、通货膨胀、失业、负债等领域，一个成员国与其他成员国的关联性如何？第四，一个成员国如何应对欧盟统一市场整合措施与遵循欧盟法律相关规定？

总体而言，欧盟一体化指标体系（EU-Integration-Index）是首个能够对欧盟成员国融入欧盟的经济整合措施进行测算与评价的指标体系。该指标体系包括旧版与新版两种形式，旧版为欧盟15国指标（EU-15-Index），新版为欧盟25国指标（EU-25-Index），还有一个新的变种，即欧盟-瑞士指标（EU-Switzerland-Index）。[7]

（一）欧盟构建统一市场评价指标体系的宪法性基础

迄今为止，主要由欧盟理论界构建了统一市场评价指标体系，而尚欠缺关于统一市场评价指标体系的欧盟官方权威版本。从欧盟法律制度构成层面分析，如果欧盟官方机构在将来着手制定具有官方效力的统一市场评价指标体系，并将其纳入欧盟公平竞争审查制度范畴，那么作为欧盟公平竞争审查制度顶层设计的欧盟经济宪法将是欧盟官方机构构建与完善统一市场评价指标体系的宪法性基础。

欧盟经济宪法被称为“隐形宪法”，因为它并不具有独立统一的宪法法典文本形式，而是分散在《欧洲联盟条约》《欧洲联盟运行条约》与其他相关欧盟法律文本中具有宪法性质的关涉经济秩序的法律条款的学术性汇总。欧盟经济宪法的前身是欧洲经济宪法，它在1957年通过《欧洲经济共同体条约》时得以确立；此后，通过1992年《马斯特里赫特条约》、1997年《阿姆斯特丹条约》、2001年《尼斯条约》，欧盟经济宪法得到革新发展；2009年《里斯本条约》生效后，欧盟经济宪法得到了进一步发展。当前欧盟经济宪法主要包括《欧洲联盟条约》第3条、《欧洲联盟运行条约》第101条及后续条款、第107条及后续条款与基本权利条款等。

（二）欧盟统一市场评价指标体系的具体内容与基本特征

1.具体内容

构建欧盟统一市场评价指标体系主要包括三层内容：第一，确保关于商品、服务、人员、资金的四项流通自由；第二，建立具有高度竞争性的市场体系；第三，确立欧盟统一的对外商业政策。

为了明晰化与具体化欧盟统一市场的推进与运行状况，欧盟理论界建构与引入了多元化的分项评价指标。此类分项评价指标包括经济相互依存性指标（Wirtschaftliche Verflechtungen）、欧盟单一市场指标（EU-Single-Market）、欧盟同质性指标（EU-Homogeneity）、欧盟对称性指标（EU-Symmetry）、欧盟一致性指标（EU-Conformity）。[8]

为了构建与完善欧盟统一市场（欧盟单一市场），除了欧盟理论界建构与引入多元化分项评价指标体系以外，欧盟官方机构还通过立法方式制定了全面系统的产品标准化指标体系，以确保在欧盟统一市场上出售的产品与服务符合健康、安全与环保的高标准要求，并且要求在欧盟统一市场内减少管理成本与消除贸易壁垒。以下为欧盟统一产品市场的关键指标要素（见表1）[9]。

表1 欧盟统一产品市场的关键指标要素

2.基本特征

作为最典型的全球化评价指标体系之一，欧盟理论界创设的统一市场评价指标体系具有以下基本特征。

第一，精细化与体系化指标计算公式。欧盟理论界构建的统一市场评价指标体系提供了一个独特的度量视角，它采用聚类分析与统计度量的方式厘清了成员国非均质性经济特征与欧盟统一市场发展进程的逻辑关联。为了保证指标测算的精细化与客观化，欧盟统一市场评价指标体系所涵盖的欧盟单一市场指标体系（EU-Single-Market）、欧盟同质性指标体系（EU-Homogeneity）、欧盟对称性指标体系（EU-Symmetry）、欧盟一致性指标体系（EU-Conformity）均有相匹配的计算公式。[10]

第二，厘定与优化关于指标测算的权威数据。为了尽最大可能整合各欧盟成员国的市场资源，使各欧盟成员国原先相互区隔的国内市场形成统一、自由、开放的欧盟统一市场（欧盟单一市场），欧盟官方机构从政治、经济、法律、政策各层面采取了系统性措施，欧盟理论界也相应构建了多元化的统一市场评价指标体系。

欧盟理论界为了精准测算各成员国统一市场评价指标，严格限定相关数据来源。迄今为止，欧盟理论界主要从欧盟统计局、亚太经合组织、世界银行数据库获得相关权威数据。在不同权威来源的同一类指标数据存在差异的情形，欧盟理论界为了保证测算数据的精确性与契合实际性，通常依据第二来源的指标数据的变化情况，适时更新基于主要来源的指标水准。

欧盟理论界在测算各成员国统一市场评价指标时，强调相关数据的充分性与全面性。譬如，在20世纪90年代中期以前，新加入欧盟的东欧与中欧国家相关经济数据非常有限，所以欧盟理论界在计算这一时期欧盟一体化指标时一直将这些国家排除在外。又如，虽然卢森堡属于欧盟国家，但由于该国在欧盟中地位特殊，在计算其各项欧盟一体化指标时，卢森堡具有很多极端数值。由于这一原因，欧盟理论界在计算公布各成员国一体化指标时，通常将卢森堡排除在外，从而确保欧盟一体化指标的实践意义与参考价值。[11]

欧盟统一市场评价指标体系所涵盖的各指标包含各分项具体指标，其都有详细的计算方式与明晰的来源界定。参见表2至表4。

表2 欧盟经济一体化“经济相互依存性指标”概览

表2 欧盟经济一体化“经济相互依存性指标”概览-续表

表3 欧盟经济一体化“经济领域同质化指标”概览

表4 欧盟经济一体化“对称性指标”概览

（三）欧盟统一市场评价指标体系的实践效果

在欧盟统一市场评价指标体系框架下，基于欧盟一体化指标，欧盟各成员国的一体化程度可以被量化与排序。欧盟理论界每年都会发布关于欧盟一体化指标的报告。[12]

依据欧盟理论界以及以欧盟委员会为代表的欧盟官方机构的研究与解释，欧盟统一市场评价指标体系具有以下重要的功能与效应。

1.优化联盟资源配置效应

在欧盟统一市场评价指标体系框架下，各成员国可以清晰知晓自身经济与欧盟统一市场的融合程度，并可细化厘定自身与其他成员国伙伴在欧盟一体化领域的所涉问题与具体差距。这可使各成员国有的放矢地进行自我纠正与完善，有效消除各成员国制定与实施的扭曲统一市场竞争机制的法律、法规、政策或其他类型的国家限制竞争行为。基于此，在欧盟统一市场领域内，商品、服务、人员、资本等市场资源将获得充分与自由的流动，从而使欧盟统一市场资源得到最优化配置，并可逐步弥合欧盟统一市场的内部差距，实现该市场高度的均质性与一体化。

2.促进联盟经济增长效应

由于欧盟统一市场评价指标体系有利于欧盟各成员国直观与清晰地确定“自身参与欧盟统一市场的进展程度与存在问题”，从而使各成员国可以更有效地推行欧盟整体经济一体化政策，防止欧盟统一市场政策在各成员国领域内出现变异化与碎片化倾向。这势必使欧盟整体经济的发展更加具有协调性与可持续性，从而保证欧盟整体经济得以持续、健康、有序的发展。

3.为联盟制定统一市场相关法律与政策提供重要参考

基于实践调研可知，欧盟统一市场评价指标体系的施行效果非常明显，欧盟理论界公布的各成员国统一市场评价指标数值也具有精确性。举例而言，依据2010年公布的欧盟统一市场评价指标数值，比利时以77.33指数点高居榜首，而陷入债务危机的希腊的指数点仅为43.65，属于实施一体化战略最差的成员国。基于此，欧盟在制定关于统一市场的联盟法律与政策时可以将欧盟统一市场评价指标数据作为重要参考，精细化分析各成员国的分项指标差异，以宏观规划联盟领域内的行业与产业结构构成，并由此制定统一的欧盟对外贸易政策。

二我国建设国内统一市场面临的主要障碍因素

为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，我国应当坚定“使市场在资源配置中起决定性作用”的目标，依法严格限制行政机关在配置市场资源方面的权力，进一步理顺政府与市场的关系，构建与完善国内统一市场体系，从而更有效地解放和发展生产力。从横向比较视野考察，欧盟在构建统一市场过程中采取的是分阶段有序推进的方式，逐步消除在构建与完善统一市场过程中遭遇的障碍。而作为后发市场经济国家的我国仍旧存在诸多阻碍国内统一市场体系建设的因素，这主要表现为以下四方面。

（一）缺乏明晰与系统的统一市场量化评价指标体系

迄今为止，我国还不具备明晰与系统的全国统一市场评价指标体系。各地政府虽然制定了零星与不全面的市场量化评价指标，但这些指标具有内容散乱与相互矛盾的特征。大多数指标不但缺乏精准与科学的计算公式，而且缺乏具有权威性与科学性的测算数据，因而在此类指标测算中主观不确定性因素过多，严重影响了指标的精确性与实用价值，无法为我国中央政府推行统一市场战略提供参照指标。

（二）尚未构建成熟的关于产品与服务的全国标准化指标体系

全国标准化指标体系与全国统一市场评价指标体系之间存在相辅相成、互为依托的关系。为了构建与完善全国统一市场，我国公权力机关应当通过立法方式制定全面系统的产品与服务标准化指标体系，以确保在统一市场上出售的产品与服务符合生态、健康、安全与环保的高标准要求，并且要求在统一市场内减少管理成本与消除贸易壁垒。但到目前为止，我国虽然已经初步建立关于产品与服务的全国标准化指标体系，但该体系尚有不完善之处。具体而言，一方面，我国建设统一市场所必需的涉及产品与服务的安全性标准、标准化要求、合格评定程序、认证程序、认证机构、市场监督检查标准、法定计量等关键指标较为缺乏系统化与精细化特征，它们存在一定程度的内容滞后性，因而无法与相关国际指标体系实现有机契合与无缝衔接；另一方面，我国地方各级行政区域关于产品与服务的全国标准化指标体系的实施机构的内部组成、人员编制、资源配置差距较大，导致该体系在地方各级行政区域的落地实施效果参差不齐；此外，我国还未建立涉及市场监管信息和通信系统、外部边界的全国标准化指标体系，这阻碍了全国统一市场的深度整合进程。

（三）关于构建统一市场的规范性法律文件制度缺乏自洽性与周延性

从1985年开始，欧盟与各成员国为了构建统一市场，先后采取了数百项法律、行政与经济措施，以消除各成员国之间存在的阻碍商品、服务、人员、资金自由流通的贸易壁垒。与之形成鲜明反差的是，迄今为止，我国关于维护与完善市场秩序的由中央政府、中央政府部门或地方政府颁布的规范性法律文件数目众多，但这些文件相互之间存在规制对象交叉与制定宗旨相悖的状况。由于中央政府部门与地方政府颁布的一些规范性法律文件及规范性文件体现的是部门与地方的狭隘本位利益，这与构建全国统一市场的国家战略相悖离，所以它们构成我国建设统一市场体系面临的重要障碍。

（四）地方行政垄断严重阻碍全国统一市场的构建

地方行政垄断的危害的具体表现形式包括：第一，地方行政垄断导致地区封锁，阻碍具有优胜劣汰效用的市场外在机制的产生与发展，直接影响了我国统一市场与规模经济的形成，造成我国产业集中度低下；第二，地方行政垄断导致权力寻租行为的产生，使各类企业追求行政权力的偏袒庇护，因而企业缺乏通过市场竞争而在全国统一市场获得更大市场份额的内在动力；第三，地方行政垄断导致全国市场秩序的混乱，造成企业的短期行为。[13]譬如，在社会公共服务领域，一部分地方政府为追求政绩及地方本位利益，违反竞争中立原则，以履行社会保障职责为借口在社会公共服务领域及其他经济部门领域实施国家援助行为，这类国家援助行为构成实质意义上的地方行政垄断行为（地方行政限制竞争行为），严重降低国内统一大市场竞争机制的资源配置效率。此外，由于缺乏关于国家援助行为合法性审查的精准指南与判定标准，一部分地方政府为了防止在实施国家援助行为时可能出现的错误与偏失，在社会公共服务领域履行社会保障职责时过于谨慎，甚至出现“懒政”现象，这导致无法保障社会公众基本生活需求的后果。

由于我国现行公平竞争审查制度仅仅属于采取事前审查模式的规范性文件制度，效力层级较低，并且其规制对象局限于抽象行政垄断行为，因而该审查制度无法全面与有效地破解地方行政垄断问题。虽然我国现行《反垄断法》总则对规制行政垄断做出了原则性规定，但是《反垄断法》分则仅仅列举了6种行政垄断具体表现形式，即：行政机关指定交易、行政机关阻碍商品地区间流通、行政机关排斥外地经营者参与本地招投标活动、行政机关阻碍外地经营者参与本地投资、行政机关强制经营者从事垄断行为、行政机关制定妨碍竞争的规定。[14]《反垄断法》所列举的诸种行政垄断表现形式并不能充分涵盖现实存在的各种阻碍统一市场建设的行政垄断现象。举例而言，《反垄断法》分则列举的行政垄断类型无法涵盖下列行政垄断现象：一是行政机关在地区内（而非地区间）滥用行政权力排除、限制市场竞争活动；二是企业经营者自愿在行政机关支持下从事垄断行为。

三关于初步建立我国统一市场评价指标体系的路径选择

基于我国建设统一市场体系面临的主要障碍，在借鉴欧盟理论界与实务界推进与运行统一市场评价体系经验的前提下，以国家市场监督管理总局为代表的我国中央政府部门应当主要采取三个层面的措施，初步建立我国具有官方权威性的统一市场评价指标体系。在第一层面，我国应当系统完善关于产品与服务的全国标准化指标体系，使该体系成为建立我国统一市场评价指标体系的前置性与辅助性体系；在第二层面，我国应当基于各省市的市场化程度，确立同质性指标、对称性指标、一致性指标等具有科学性与实用性的统一市场评价指标内容与测算指标数据来源、计算公式；在第三层面，我国中央政府应当系统清除地方行政垄断与贸易壁垒，逐步推进全国统一市场的建设，从而为统一市场评价指标体系的建立与推行提供良好的外部市场环境；与此同时，统一市场评价指标体系的建立与推行又可为中央与地方政府建设全国统一市场提供参考要素与实施指南，两者之间应当形成相辅相成关系。

（一）系统完善关于产品与服务的全国标准化指标体系

我国具有主管权限的政府机关应当改变当前在关于产品与服务的全国标准化指标领域存在的乱象，依法建立层级化与协同化的标准化指标制定机构，全面确立与推行建设统一市场所必需的包括产品与服务的安全性标准、标准化要求、合格评定程序、认证程序、认证机构、市场监督检查标准、法定计量、市场监管信息和通信系统、外部边界等指标在内的全国标准化指标体系。

（二）初步建立我国统一市场评价指标体系

在系统完善关于产品与服务的全国标准化指标体系的前提下，我国中央政府应当借鉴欧盟理论界模式并结合我国具体国情，初步建立统一市场评价指标体系。该指标体系可以包括单一市场指标、同质性指标、对称性指标、一致性指标等指标类型。在建立我国统一市场评价指标体系时，应当着重注意以下事项：第一，用于计算指标的数据来源必须具有权威性，同时这些数据还应具有准确性与较易获取性；第二，各项指标之间既应具有相互区隔性，又应具有互补性；第三，该指标体系不仅应当包括分项指标，而且应当包括汇总性指标，汇总性指标是对分项指标结果进行整合分析而得出的结果；第四，在计算指标结果时，应当依据指标的正负性质、所涉领域、计算方法等标准对所使用的数据进行适当处理。

举例而言，我国可确立表5所示的统一市场一体化程度评价指标体系。

表5 我国省级区域统一市场一体化程度评价指标体系

（三）系统清除地方行政垄断与贸易壁垒

依据党的十八届四中全会精神，我国应当构建全国统一市场领域规范性文件备案审查制度，依法撤销和纠正违反《反垄断法》的以行政扶持外观形式掩盖行政垄断实质的规范性文件，例如“红头文件”“内部规定”等。基于该全会精神，迄今为止我国已经初步建立以《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（2018）为代表的规范性文件备案审查制度。

在我国市场领域，行政机关在采用直接或间接生产方式保障社会公共服务供给时，均会使用行政权力对市场竞争秩序进行介入与干预。具体而言，这类行政扶持行为与行政垄断行为均具有限制或排除竞争的效果，均属于政府行政权力对市场领域的介入与干预行为。基于我国现行《反垄断法》、现行公平竞争审查制度、规范性文件备案审查制度的具体规定以及相关法律实践可知，行政扶持行为与行政垄断行为主要具有三种相同表现形式：①政府授予企业独占经营权或特许经营权；②政府为企业提供财政补贴、税收与贷款等优惠措施，譬如在社会公共服务领域，我国政府对国有企业普遍提供各种形式的财政补贴；③政府定向采购企业产品。

由此引出一个构建全国统一市场的基本问题，即如何在统一市场领域合理规制政府行政权力的行使，厘清行政扶持行为与行政垄断行为的区分界限，进而实现对这两种行为措施的法律区别规制。

从宏观层面分析，在统一市场领域的行政扶持行为与行政垄断行为的区别主要表现在四个方面。

第一，实施目的不同。行政扶持的实施目的是在统一市场领域克服市场失灵，并通过行政权力干预保障全体公众可持续与全面获得社会公共服务供给。行政扶持的最终价值目标是实现社会公共利益。而行政垄断行为的实施目的是在统一市场领域维护行政部门、行业与特权企业主体的利益。行政垄断行为的最终价值目标是实现部门利益、行业利益、地方利益或企业团体利益。

第二，具体行业范围不同。从理论层面分析，行政扶持行为一般只存在于运营效益微薄甚至入不敷出的行业。不过，在以政府为主导的行政权力主体实施特定产业政策时，行政扶持也会存在于具有较高经济效益的行业。而行政垄断可存在于统一市场的所有行业。在实践领域，我国行政垄断现象在具有自然垄断性质的服务行业比较严重，一些行政机关常常借助自然垄断之名而实施行政垄断行为。

第三，行为法律依据不同。行政扶持受益主体的确认方式由基本法律、普通法律及其附属性文件予以规定。这些法律包括行政法、国家补贴法、招标投标法等，此类法律与以《反垄断法》为代表的竞争法律基本属于同一法律位阶。因此，当作为行政扶持依据的法律与以《反垄断法》为代表的竞争法律发生具体内容的适用冲突时，应在《宪法》与《立法法》框架下合理协调两者的矛盾冲突。而行政垄断受益主体的确认依据是以行政法规、地方性法规、规章、红头文件为代表的规范性法律文件、规范性文件、政策措施。这些规范性法律文件、规范性文件、政策措施具有排除与限制竞争的效果，而且与普通法律《反垄断法》相比效力较低，因而在实质上属于具有违法性质的规范性法律文件、规范性文件、政策措施。

第四，持续期限不同。行政扶持行为存续期限较短，其必要性与合理性会受到定期审查。一旦行政扶持行为目的实现或相关市场运营效益显著升高，行政扶持行为应被立即依法取消。实施行政扶持行为的行政机关与受到扶持的企业主体不存在利益关联，双方不存在共同排斥与打击受扶持企业竞争对手的动机与行为。而在没有反垄断执法力量干预的情形下，统一市场领域的行政垄断行为倾向于永久存续。实施行政垄断行为的行政机关与获得行政权力庇护的国有垄断企业会长期结为利益共同体，共同排斥与打击国有垄断企业的竞争对手。

基于上述分析，为了贯彻落实党的十八届三中、四中全会与党的十九大精神，推动建立我国统一开放、竞争有序的市场体系，我国中央政府应当在分析建设统一市场体系面临的主要障碍前提下，结合我国具体国情，并借鉴欧盟等发达经济体建设内部统一市场的经验，逐步建立科学与系统的具有较强可操作性的统一市场评价指标体系。

为了明晰化与具体化我国统一市场的推进与运行状况，我国中央政府应当引入多元化的欧盟理论界统一市场评价指标体系模式。该评价指标体系须包括经济相互依存性指标（Wirtsc-haftliche Verflechtungen）、单一市场指标（Single-Market）、同质性指标（Homogeneity）、对称性指标（Symmetry）、一致性指标（Conformity）。为了构建与完善我国统一市场，我国中央政府还应借助立法方式制定全面系统的产品与服务标准化指标体系，以确保在统一市场上出售的产品与服务符合生态、健康、安全与环保的高标准要求，并且要求在统一市场内减少管理成本与消除贸易壁垒。

（责任编辑：毛琦）

[1] 收稿日期：2018年11月27日。
本文系上海市教育委员会科研（创新）项目（人文社科类）“基本公共服务视域下的行政垄断规制研究——基于政府职能转变视角”（15ZS061）研究成果。

[2] 翟巍，博士，华东政法大学经济法学院副教授，上海商学院商务部国际商务官员研修基地（上海）客座教授。

[3] 参见《国家发改委：已为政府行为列出了负面清单》，载人民网，http：//ah.people.com.cn/n2/2016/0708/c358314-28630727.html，最后访问日期2019年1月27日。

[4] Vgl.J.König，R.Ohr，“Messung ökonomischer Integration in der Europäischen Union-Entwicklung eines EU-Integrationsindexes”，cege-Diskussionspapier，Nr.135，Göttingen 2012.

[5] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[6] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[7] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[8] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[9] Vgl.EU Law-EUR-Lex，https：//eur-lex.europa.eu/homepage.html，besucht am 15.11.2016.

[10] König，J. and Ohr，R.（2013），“Different Efforts in European Economic Integration：Implications of the EU Index”，Journal of Common Market Studies，doi：10.1111/jcms.12058.

[11] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[12] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[13] 张湘赣：《中国反垄断问题研究》，中国财政经济出版社2004年版，第139—147页。

[14] 值得注意的是，国家市场监督管理总局《关于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定（征求意见稿）》（2019）已经对“行政垄断”的具体表现形式进行了细化尝试。此外，《国家市场监督管理总局规章制定程序规定（征求意见稿）》（2019）已经纳入“公平竞争审查”内容。