二 国会监督与21世纪的重要立法

美国国会不仅是最高联邦立法机构，也是对联邦政府行政分支的工作进行全面监督的机构，其中包括监督政府部门管理非营利组织工作，以及采取相应的听证、调查和立法行动。国会对非营利组织的关注重点是获得联邦免税优待的非营利组织，对这些组织的事业和行为进行有效规范、引导，完善相关的立法和监督机制一直是国会议事日程上的重要内容。

（一）参议院财政委员会对非营利组织的监管

国会中对享受联邦免税待遇的非营利组织负有监管职责的机构主要有参议院财政委员会（Senate Finance Committee）、众议院筹款委员会（House Waysand Means Committee）和跨党派的国会税收联合委员会（Joint Committeeon Taxation，JCT）。由于参议院财政委员会的相关活动频繁，监管作用非常突出，所以这里重点介绍它的工作。

参议院财政委员会是国会中成立最早（始建于1812年）并拥有极广泛权限的重量级委员会之一。目前它下设六个小组委员会（subcommittee），分别负责的领域是：医疗；税收和联邦税务局的监督；能源、自然资源和基础设施；社会保障、退休金和家庭政策；国际贸易、海关和全球竞争力；财政责任制和经济增长。从2001年起，在轮流担任主席的共和党资深参议员查尔斯·格拉斯利（Charles E.“Chuck”Grassley）和民主党资深参议员马克斯·鲍卡斯（Max Baucus）的领导下，参议院财政委员会为改进对免税非营利组织的监管做了大量卓有成效的工作。

两度担任财政委员会主席的格拉斯利曾言简意赅地阐述了该委员会监管免税组织的动机和原则。他表示自己无法想象、也不愿意设想一个没有民间的非营利组织的美国社会。为鼓励这些组织的发展，联邦政府每年减免了约2800亿美元税收，而且在过去的几十年里，国会并未过多地考虑就对此开了绿灯。但是近年来，若干非营利组织的丑闻引起了委员会成员的注意。一些组织的不端行为滥用了美国人的慷慨大方，从而威胁到公益慈善组织的良好声誉，打击了诚实的纳税人，所以国会需要采取行动。格拉斯利强调，免税优待是一种 “特惠”（privilege），而非 “权利”（right）。享受这种特惠就意味着必须承担责任，即政府和免税组织都必须捍卫公众的信任（publictrust）。政府要做的就是保护捐赠人，确保善款得到妥善的使用；保护纳税人，保证公共慈善组织享受的税收优惠同它们给予社会的益处相适应。政府必须通过有效的监管和法律对捐赠人和纳税人承担起这些责任，而这些法律应能够使潜在的滥用特惠的可能性最小化，同时对慈善捐助给予鼓励。

近年来参议院财政委员会为改进对联邦免税组织的监管进行了不懈努力，从中人们既可以清晰地看到该委员会的法定权限、正常工作程序和渠道，也能够领略其领导层特别是格拉斯利参议员那种务求杜绝一切潜在问题的行事风格（这也受到一些免税组织的诟病）。

1.有针对性地立法

例如，在《美国工作岗位创造法》（American Jobs Creation Act of 2004，Public Law108-357）中，按照财政委员会的意见写入了关于向非营利组织捐赠知识产权的税收条款，纠正了长期以来对知识产权捐赠的价值没有规定的做法。另外，由财政委员会建议，该法设立了关于废旧汽车（junkercar）捐赠的条款，堵塞了通过向公益慈善组织捐赠废旧汽车而捞取免税好处的途径。另外一个典型例子是格拉斯利亲自主持制定了《美国红十字会治理现代化法》（American National Red Cross Governance Modernization Act of 2007，Public Law110-26）。这一立法的目的是充分吸取2001年“9·11”恐怖袭击事件和2005年卡特里娜飓风灾害发生后紧急救援工作的教训，全面提高美国红十字会的治理水平、工作效率和透明度，以利于这个获得国会特许的老牌公共慈善组织更好地承担社会责任，为公众服务。

2.改善联邦税务局的监管工作

财政委员会非常注意公众、非营利组织和专业媒体对于一些涉及非营利部门的重要问题所进行的评论、报道和批评。如果感到问题严重，或者具有重大政治争议性，就会展开独立调查（英文是“review”或“investigation”）。在最近十年间，财政委员会发起的备受关注的调查至少有两起：一是针对牵涉到六名牧师的有关若干宗教类免税组织财务腐败传言的调查。这次调查从2007年下半年开始，2011年1月正式结束。2013年，美国媒体曝出联邦税务局在对名称中包括“茶党”（Tea Party）和“爱国”（Patriot）等用词、政治保守倾向明显的非营利组织进行免税地位审查时存在歧视性做法，财政委员会和众议院筹款委员会随即对联邦税务局的相关工作展开调查。2015年8月5日参议院财政委员会的调查报告出炉，该报告认定联邦税务局的工作存在严重瑕疵，并提出了一系列整改建议。

除了独立行使其法定调查权外，财政委员会在觉察或了解到非营利组织存在的问题后，还将情况通报给联邦税务局，并与其合作展开相关调查，查找漏洞或产生问题的原因。例如，2003年12月22日格拉斯利致函联邦税务局，要求该局提供全套档案资料，配合调查被美国财政部点名的25个资助（或有嫌疑资助）恐怖主义活动的联邦免税组织。2010年9月29日，时任委员会主席的鲍卡斯向联邦税务局提出，应该立即审查媒体报道的一些受法定限制约束的免税组织积极介入政治性活动的情况，以确定是否有违法现象发生，以及如有违法违规现象需采取何种应对措施。从2007年起，联邦税务局开始重新设计免税组织年度报表（990表格），财政委员会为此与联邦税务局进行了频繁的协商，在调查研究的基础上提出了重要修改意见。

3.发挥公民社会组织的能动性

2004年夏，财政委员会连续召开了关于非营利组织治理与监督工作的听证会和座谈会。同年9月22日格拉斯利主席和鲍卡斯参议员联名写信，要求美国最重要的支持性（supporting）非营利组织之一“独立部门”组织（Independent Sector）牵头，会集民间组织的精英人士组成专门委员会，深入研究联邦免税组织的状况和现行法律框架中的漏洞，系统提出关于免税组织提高透明度、实现善治、建立责任制，以及改进政府监管工作的建议。后来的事实证明，这是一个及时而且高明的举措。2004年10月由美国若干影响力广泛的重要非营利组织代表组成的“非营利部门小组”（Panelonthe Nonprofit Sector）正式成立，它分别于2005年6月和2006年4月向国会提交了两份研究报告，提出了约150条建设性意见和倡议。这两份报告不仅准确地反映了美国非营利部门的共同要求，有效地推动了国会的相关立法与监督工作的改进，而且极大地促进了整个非营利部门的行业自律，堪称21世纪第一个十年中美国公民社会发展史上最重要的文献。

（二）21世纪对非营利组织产生重大影响的国会立法

2001年以来，美国国会在立法工作中非常注意结合新情况、新问题制定专门条款，完善对各类非营利组织的监督机制。在经总统签署生效的新法律中，有许多都包含了关系到非营利组织权益和治理的条款。除了已经提到的《美国工作岗位创造法》和《美国红十字会管理现代化法》外，还可以列举出更多的法律。例如，依据小布什政府时期产生的反恐怖主义法律《爱国者法》（USAPatriot Act，Public Law107-56），政府执法机关和情报部门有权对涉嫌资助、参与恐怖主义行动的非营利组织采取侦查、冻结资产乃至查封等行动。奥巴马政府促成的医疗改革法律，提高了非营利医院等医疗保健业民间组织获得公益慈善类免税组织地位的门槛，对非营利医院参与社区医疗服务和年度报表要求做出了新规定。从单个法律的效果看，21世纪对于非营利组织（主要是联邦免税组织）影响最大和最长远的莫过于2002年生效的《萨班斯—奥克斯利法》（Sarbanes-Oxley Act，Public Law 107-204）和2006年生效的《2006年退休金保障法》（Pension Protection Act of 2006，Public Law 109-280）。

1.《萨班斯—奥克斯利法》是国会针对美国安然公司（Enron）、世界通讯公司（Worldcom）等大型上市公司接连曝出财务欺诈丑闻并导致破产而紧急制定的法律，旨在强化对上市公司的监管，改善公司治理，进一步严格商业财务和审计制度，保护广大投资人的利益。该法生效后，各州也竞相出台新的立法或规定，依照该法确立的原则与治理思路强化了对本州公司和非营利组织的监管。在这个大背景下，许多非营利组织，尤其是知名度较高的大型公益慈善类免税组织也纷纷 “自查自纠”，更新规章制度，完善内部治理。所以，由美国非营利部门中两个重要的全国性组织联合发表的一份报告称《萨班斯—奥克斯利法》是一部 “唤醒了整个非营利部门”的法律。

《萨班斯—奥克斯利法》中与非营利组织有关系的主要内容是：公司机构必须设立具有独立地位的审计委员会（Audit Committee）审计财务账目；每五年必须更换一次审计人员，而且禁止审计公司为客户提供与审计无关的任何财务服务，如评估、投资、法律和管理方面的服务，审计所采用的原则和方法必须向管理层公开；首席执行官或者首席财务官要签署公司财务报表，对任何不实信息或作假行为负法律责任；严禁内部交易和利益冲突（interestconflict）；提高内部信息的透明度和信息披露要求；鼓励并保护本组织的工作人员或志愿服务人员检举揭发问题（whistleblowering）；建立规范保存和销毁内部文件的制度。

2.《2006年退休金保障法》是美国30多年来最全面的退休基金制度改革的成果，它的第12章包含了一系列鼓励慈善捐赠和改进联邦免税组织监管的条款，对现行《国内税收法典》中的许多条款进行了修改和补充，这是一部在非营利部门影响面极为广泛的法律。《2006年退休金保障法》里涉及免税组织的重要内容有：改革捐赠财产的评估（appraisal），严格定义“符合条件的”评估师和评估程序，防止高估慈善捐赠价值；对免税组织为捐款人购买寿险做出透明性规定；把对公益慈善组织、社会福利组织和私立基金会某些违规行为的惩罚性征税（penalty excise tax）提高一倍；对捐赠方嘱意基金（donor-advised fund）确定严格的定义和规则，防止向免税组织进行捐赠的个人或组织通过“捐赠方嘱意基金”谋求利益；强化对获得免税优待的支持性组织（supportingorganization）的监管力度，防止它们成为谋求私利的工具；以前无须向联邦税务局提供年度报表的小型免税组织（年收入不到2.5万美元的组织）也需要向联邦税务局进行简明的年度电子报备（基本情况的简明报表）。任何联邦免税组织若连续三年不按要求上报年度报表，则自动丧失免税地位。