第三节 国家引导的电影产业

一 中国电影产业政策

电影产业政策是国家宏观调控的组成部分，是国家对电影产业做出的规划和管理，它承担着促进电影产业市场化转型的功能，承担着以政府干预来弥补市场失灵的功能。严格来讲，我国电影产业政策的历史非常短。从1949年到1993年，我国电影业只有事业单位，而没有作为市场主体的电影企业，那么，我国只有隶属于宣传文艺政策之下的电影事业政策，而没有电影产业政策。在计划管理模式之下，电影业无需产业政策，只需要计划管理即可运转。随着电影产业的发展，我国电影产业的政策不断更新，其涉及面广泛，从创作生产、企业发展、投资融资、院线经营、国际影响、影片参展到人才建设等方面都制定了一系列的目标和举措。

新中国成立以来，我国电影业一直以实现国家意识形态宣传任务为主要目标，并执行指令式的管理。在电影制片方面，电影业按照政治宣传中心的需要来创作，有计划地实施指令性的生产。在发行方面，按照行政区域，省、市、县各级行政辖区建制，在中国电影发行下层设置各级分公司，逐级下发，实行政企合一的分配发行制度。电影制片厂属于行政管理体制，电影产品的生产一旦完成，便由作为全国发行放映总代理的中影公司按规定价格一次性买断。改革开放之后，电影进入市场化的转型时期，国家扶持的动力兼具意识形态管理与市场发展两方面的诉求。这个时期电影政策不断调整，高度统一的话语秩序开始破灭，全面解放的思想观念不断促进着电影政策的变迁。进入21世纪，中国电影走上产业化发展的道路，我国电影政策开始朝市场促进和产业保护方面倾斜。经历了以市场价值为取向的电影政策和管理机制的摸索与变革，我国在电影产业政策的调整中更加注重全球化的视野与气魄，吸收国外的资金，并扶持中国电影在国际上的传播，重新确立起电影生产的新秩序。

中共十六大报告在文化建设和文化体制改革方面明确提出了积极发展文化事业和文化产业的要求。报告同时指出，“发展各类文化事业和文化产业都要贯彻发展先进文化的要求，始终把社会效益放在首位”。社会效益的所指很广泛，包括经济效益、产业效益与社会效果等，国家对文化产业提出的要求是面向社会效益，文化产业的发展始终是功利性的。国家把文化产业的发展提到了一个新的高度，认为“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径”。报告强调要完善文化产业政策，支持文化产业发展，增强我国文化产业的整体实力和竞争力。电影产业作为文化产业的重要组成部分，也跨入了一个新的阶段。中国电影还处在产业化发展的初期，政府相关部门出台了一系列推动电影产业发展的政策和法规，但是由于形势的变化以及政策本身的局限，我国的产业政策处于不断的变迁和调整之中。

2000年，广电部和文化部联合下发《关于进一步深化电影业改革的若干意见》，提出组建电影集团并实现股份制改革，使制片、发行、放映一体化。倡议建立以院线为主的供片机制，对进口影片的供片政策也进行了调整，标志着中国电影的改革步伐开始全面提速。

2001年，广电总局和文化部联合出台《关于改革电影发行放映体制的实施细则》，以政令的形式要求实行以院线为主的发行放映机制，变单一的多层次发行为以院线为主的一级发行，各省市尽快组建两条或两条以上的院线。这一文件开启了中国院线制改革的大潮。院线制的实行有助于提升发行放映业的经济规模，打破发行放映的地区垄断，促进电影大市场的有序化竞争。同年，还出台了《广播电影电视行政复议办法》、《关于进一步推进组建电影集团的原则意见》、《我国加入世贸组织协议中关于电影产业的三项规定开始实施》。

2002年，根据国务院第342号令，新的《电影管理条例》正式实施，1996年国务院发布的《电影管理条例》同时废止。新的条例降低准入门槛，培育市场竞争主体，为民营企业大规模参与和电影产业的开放提供了政策支持。民营电影业开始大规模出现，改变了电影生产、电影发行和放映内部原有各要素之间的关系，电影生产更加关注市场，同时国营电影生产机构进行改变和革新。

2003年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署关于文化体制试点工作的意见》，将长春电影集团与中国电影集团一起列为国家文化体制改革试点单位。国家广电总局颁布了《广播影视体制改革试点工作实施方案》、《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》、《关于加强内地与香港电影业合作、管理的实施细则》、《关于进一步推进电影院线公司机制改革的意见》、《中外合作摄制电影片管理规定》等政策。

2004年，广电总局集中出台了一系列文件，在电影的行业准入、产品准入方面，表现出了越来越明显的开放姿态。这些文件放开了在电影制作、放映、发行、投融资等方面的约束，促进了多元投资、多种生产方式竞争的产业格局的形成，推动了国有电影机构的改革，推进了民营电影机构的兴起。比如，颁布了《关于加快电影产业发展的若干意见》，电影首次被明确定义为一种产业，民营影视获得了从影视剧制作到发行的正规待遇。国产电影从生产、发行再到放映，得以完全放开，不再是仅仅由国营企业加以控制。该意见要求认识电影产业发展的形势和任务，提出以下几点：第一，重塑市场主体，搞活微观运行机制；第二，调整产业结构，多元开发市场；第三，深化电影流通体制的改革，建立现代市场体系；第四，转变政府职能，完善宏观调控体系；第五，健全电影法规，调整产业政策；第六，加快电影数字化进程，促进电影产业升级；第七，繁荣电影创作，加快产品创新；第八，加大公益事业投入，加强重点项目扶持。另外，广电总局还密集地出台了相关电影产业政策，如《关于加快电影产业发展的若干意见》、《电影企业经营资格准入暂行规定》、《外商投资电影院暂行规定》、《广播电影电视立法程序规定》、《电影片进出境洗印、后期制作审批管理办法》、《电影剧本（梗概）立项、电影片审查暂行规定》、《中外合作拍摄电影片管理规定》。这一系列关于发展电影产业的意见、规定、条例、补充规定、暂行条例等，从电影审查到电影制片、发行、放映的准入资格以及电影行业的统计、审计等一系列环节，都有了新的管理规定和规范。

2005年，国务院发布《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，鼓励非公有资本进入文化产业。明确非公有资本可以进入电影的制作发行、影院和院线投资以及农村电影放映等领域，同时也强调非公有资本参股国有文化企业，国有资本必须占控股地位。非公有制进入电影产业的规模迅速扩大。国家广电总局颁布《电影企业会计核算办法》、《广播电影电视系统内部审计工作规定》、《广播电影电视行业统计管理办法》、《数字电影发行放映管理办法（试行）》，出台了《电影企业经营资格准入暂行规定》的补充规定以及《外商投资电影院暂行规定》的补充规定，鼓励香港、澳门及国外电影业界进入内地电影市场并在内地设立发行国产电影的企业，使得电影市场与电影发行主体更加多元化。

2008年，广电总局颁布《关于进一步理顺地方电影管理体制的通知》，要求各地建立完善责权一致、分工合理、执行顺畅、监督有力的电影管理体制，再次明确各级广电部门的工作职责，并指出由国家广电总局全面负责指导全国电影制作、发行、放映等管理工作，将文化部承担的指导地方电影发行、放映的工作职责，统一划归广电总局。

2009年，国务院颁布《文化产业振兴规划》，要求文化产业以文化创意、影视制作、出版发行、数字内容和动漫产业为重点，加大扶持力度，完善产业政策体系，实现跨越式发展。其中特别提出加强电影产业的发展。该规划强调加快实施城市数字影院建设和跨区域扩张，促进电影产业升级，进而带动社会资本的投资。同年，广电总局颁布《关于进一步规范数字电影发行、放映和加强数字电影放映设备质量认定管理工作的通知》。

2010年，国务院办公厅发布《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》，提出了十大措施，即大力繁荣创作生产、积极培育新型企业、继续扩大院线经营规模、大力支持城镇数字影院建设、鼓励加大投融资政策支持、积极推动科技创新、全面加强公共服务、努力增强国际影响力、不断完善监管体系、大力加强队伍建设。在电影产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、电影对外贸易政策、电影投融资政策、电影人才政策等方面做出了全面的指导和规划，以推动我国电影产业跨越式发展。

综观中国电影产业政策，它们在我国的国家体制中拥有合法性、权威性乃至强制性，政策的变化对电影产业的推进有举足轻重的作用。比如，院线制的改革、民营资产的投入、国外资金的注入等标志性的事件无不与政策的开放有紧密的关系。电影政策中的一些认识与定位是经过反复论证与实践考验的。2010年，国务院办公厅发布的《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》中，提到“准确把握电影的意识形态和文化商品双重属性，发挥电影的审美娱乐和教育双重功能，遵循社会主义市场经济和艺术创作生产双重规律，始终把社会效益放在首位，努力实现社会效益与经济效益相统一”。我们看到，政策的制定者对当下电影产业的本质有非常精到和深刻的认识，同时他们又有专业的策略意识。在肯定电影的文化商品属性的同时，他们也突出电影的意识形态属性和教育功能，这是符合中国的文化惯例和管理规律的。他们以一种管理姿态将国家赋予电影的要求（意识形态属性）与电影产业发展过程中自然形成的属性（文化商品属性）并置一处，同时强调电影的教化功能和娱乐功能。电影产业的政策是高屋建瓴的，其中表露出制定者对电影产业的深刻认识，但往往对产业的管理要求压倒了其自然的发展规律，故政策的限制性也是很强的。

面对社会局势的变化，我国电影产业政策不断调整，逐步放开多种限定，为电影产业提供更开放的条件。政策的不断调整虽然表明它与时俱进，但同时我们必须认识到，正是政策的不完善与不适宜，才使得它不断地否定与自我否定，而这种否定在自己和对象身上留下了累累伤痕。政策的诸多不完善或不适应也曾抹杀了那些创作与生产的激情。把文化政策、文化制度与电影产业发展联系起来是绝对必要的，文化政策是一个政治问题，但它凭借着对文本的指导侵入文化领域中，并发挥着重要作用。

二 国家广电总局的管理

我国电影产业的运作，除了国家产业政策的宏观指导和指示之外，更有国家机构即国家广播电影电视总局的具体管理和监督。国家新闻出版广电总局是国务院直属机构，它的具体职能包括：指导并推进广播电影电视管理的体制改革；拟定广播电影电视创作的方针政策，把握影视创作的导向，规划影视创作的题材；监督和管理广播电影电视的播映节目，负责播映节目的进口管理和内容审核；研究并起草广播电影电视和网络视听节目的法律法规草案，制定相关发展规划和管理规章；制定广播电影电视的产业发展规划，并指导广播电影电视的现实发展；管理全国性重大广播电影电视活动；审批县级及以上广播电视机构、电影制作公司、电视剧制作单位的建立和撤销，组织审查播放电影、电视剧的内容和质量；按照国家政策对广播电影电视专用网络进行管理；管理广播电影电视的科学技术工作，确定技术标准、制定有关技术的政策，指导广播电影电视运用高新技术及其相关的开发应用，等等。国家广电总局的职能非常广泛，涉及影视发展的方方面面，而在电影产业的运作中，广电总局代表国家意识对电影产业进行管理。

2001年，广电总局出台的《电影管理条例》从电影制片、审查、进口出口、发行放映、电影事业的保障、惩罚规定等方面做出了细致的规定。国家对电影的摄制、进出口、发行、放映和电影制片公映实行许可制度，未获得许可的单位和个人没有资格从事电影片的摄制、进口、发行、放映活动，也不能进口、出口、发行、放映没有获得许可证的电影片。在影片的生产流程中，生产者必须取得类似营业执照的通行证，而影片也必须获得上映许可。广电总局对电影的内容有较为严格的限定，在条例中明确指出电影片禁止包含下列内容：①反对宪法确定的基本原则的；②危害国家统一主权和领土完整的；③泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；④煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；⑤宣扬邪教、迷信的；⑥扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；⑦宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；⑧侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；⑨危害社会公德或者民族优秀文化传统的；⑩有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。凡涉及以上内容的影片，在电影审查中无法通过。然而，这十条禁止内容的界线是无法明确划定的，所以在具体的审查流程中，其操作的空间是比较大的。

在电影管理条例的指导下，广电总局对电影的题材限制十分严格，诸如涉及敏感历史问题、政治风波、性、暴力、民族问题的题材，均是受限的，以致形成了一些拍摄禁区。2010年，《关于电影全面实行“一备二审制”的公告》中，对电影的备案、初审、复审做出了规定。其中，规定各省级部门要“负责对所属电影制片单位摄制的重大革命和重大历史题材影片、重大理论文献影片和中外合作影片进行初审”。凡是涉及重大革命、重大历史题材和重大理论文献的题材，要特别受到监督。所谓“重大”，并非指事件本身在历史进程中的地位，更重要的是和国家意识形态的相关度。如果影片超出了广电总局对题材的限定，广电总局有权力对影片实施禁播，对导演实行禁导，对演员实行禁演。

2008年，广电总局禁播了李玉导演的作品《苹果》，并责令该片制作方北京劳雷影视文化有限责任公司两年内禁拍电影，该公司的法定代表人方励两年内不得从事电影相关业务。广电总局表示，首先，《苹果》影片中含有情色镜头，并拍摄了一些展示中国贫困和富裕阶层生活差异的场景；其次，《苹果》制作方将未经审查通过的电影版本送至第57届柏林电影节参赛，违反了《电影管理条例》。因此，对之做出了相应处分。2006年，导演娄烨因拍摄电影《颐和园》而被处罚5年内不许从事相关电影业务。《颐和园》由于题材敏感，未能通过审查，之后影片又在未通过审核的情况下参加法国戛纳电影节，故受到相应处分。然而，在此后的五年内，娄烨还是拍摄了《春风沉醉的夜晚》和《花》两部电影。又如《盲井》因“揭露煤窑黑幕，反映社会阴暗面的题材”被禁。《无人区》因“影片价值观过于灰暗，全片没有‘正面人物’”被禁。此外，诸如《活着》、《鬼子来了》、《蓝风筝》、《东宫西宫》、《蓝宇》、《天浴》、《十七岁的单车》、《苏州河》、《过年回家》等影片均因各种原因禁映。某些有鲜明个性和艺术魅力的作品受到限制，未能在影院上映，这也使得影院的影片呈现出某种类同化的趋势。

除了内容的限制、题材的限制，广电总局对影片表达方式也有所限制。比如，2011年广电总局发布了《关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》。通知指出，为了避免电影中个别镜头误导社会公众吸烟，特别是为了让未成年人远离烟草，并倡导健康的生活方式，培育社会文明，广电总局要求进一步控制电影和电视剧中的吸烟镜头，并提出了具体的要求：第一，电影和电视剧中不得出现烟草的品牌标识和相关内容，及变相的烟草广告；不得出现在国家明令禁止吸烟及标识禁止吸烟的场所吸烟的镜头；不得表现未成年人买烟、吸烟等将烟草与未成年人相联系的情节，不得出现有未成年人在场的吸烟镜头。第二，严格控制与烟草相关的情节和镜头。严格控制以“艺术需要”、“个性化表达”为名出现的吸烟镜头，应尽量用其他形式代替以吸烟表现人物心理、现场氛围的情节；对确因剧情需要出现的吸烟镜头，应尽可能缩减吸烟镜头的时长和频率。第三，各省级广播影视行政部门、中央电视台、总政宣传部艺术局要高度重视电影、电视剧控烟对全社会的示范引导作用，切实担负起管理监督职责，积极向所辖电影、电视剧制作机构倡导无烟电视剧，引导导演、演员不拍摄吸烟镜头。这是以引导的名义强行干涉了艺术生产，其控制已经超过了题材内容的范围，而是触及了影片的表达方式。吸烟是影视剧中非常惯用的手法，它适宜表达多种情绪和处境，演员抽烟的动作，抽烟的眼神，缭绕的烟雾容易营造出忧郁、失意、彷徨等不同氛围。“禁烟令”试图以高度的社会责任感阻隔影视作品对观众的不良影响，但它高估了某些镜头的社会煽动力，低估了观众的辨识能力。

广电总局的某些管理和限制，使电影的生产者有所顾忌，一方面，制片方必须谨慎投资，如果影片触碰到了某些底线，制片公司同样受到牵连；另一方面，导演、编剧等主创人员必须放弃随心所欲的表达，服从管理，否则便在电影场域中出局。一系列中国特色的管理方式，在一定程度上约束了艺术创作的自由，也造成了电影产业中同质化的倾向。我国院线上映的国产影片多为主旋律影片和商业大片，而由于多方面的限制，它们或在历史题材中寻找一些无关痛痒的故事，或在庸常生活中寻找一些小清新、小幽默的故事，进行一些平面化的展示，而不敢或不能进行多元化的深入挖掘。国家广电总局需要在建构整体国家形象上对电影作品进行管理，而不仅仅是意识形态上的管理。

三 管理权力的合法化

由于政府对电影产业的引导，我国电影产业中“电影—市场”的关系扩大成为“电影—国家—市场”的关系，而且这种三角关系较资本主义国家更为突出。电影产业并不是置身于社会权力的真空中，我国的政府行为包括文化管理行为深深影响着电影产业的运作。我国当下的电影产业，不同于计划体制下的电影市场，也不同于西方国家的电影市场，它必然会走出一条极具中国特色的道路。

我国的电影产业政策及其发布机构在形式上保证了电影产业对统治意识形态的臣服，或者说是保证了统治意识形态在实践中的控制权。阿尔都塞在《意识形态与意识形态的国家机器》一文中追溯传统马克思主义的观点，指出，国家是使统治阶级确保其统治地位的“强制工具”，统治阶级能够利用国家这个工具使被统治阶级依附于剩余价值的掠夺过程，即依附于资本主义的剥削之中。阿尔都塞区分了强制性的国家机器和意识形态的国家机器，强制性的国家机器包括政府、行政机构、军队、警察、法庭、监狱等，它们主要依靠暴力发挥作用；意识形态的国家机器包括宗教系统、教育系统、家庭、法律、党派的政治系统、出版广播电影电视等传播媒介、文学艺术体育等，意识形态的国家机器散布在社会生活的各个方面，它主要“以意识形态方式”发挥其功能作用。从阿尔都塞的观点出发，电影产业属于意识形态的国家机器，而广电总局作为行政机构则是强制性的国家机器。如大家所感知到的，广电总局及其产业政策强制地干涉电影的生产，明显地表露出国家的管制需求。事实上，电影产业则以意识形态的方式发挥国家的功能作用（比如主旋律电影宣扬国家的统治意识、电影建构和传播国家形象等诉求），虽然它是淡化的、隐蔽的，乃至是象征性的。电影产业本身也是国家机器的构成部分，从本质上说，广电总局对电影产业的管制与电影产业的发展需求有着一致的取向，他们都是国家机器的组成部分，其利益取向是趋同的。“任何一个阶级如果不在掌握政权的同时把意识形态国家机器立于自己的控制之下并在其中行使自己的霸权的话，那么它的统治就不会持久。”电影产业从表面上看受制于行政机构的管束，并试图挣脱管束，但从深层来看，它和广电总局等行政机构一样都是国家机器，必然服从于国家的强制性力量。这意味着，电影产业永远摆脱不了管教。然而，艺术创作的规律又总是尊崇自由、崇尚个性的，它希望摆脱外界强加给它的桎梏和要求。从深层逻辑上看，电影创作的内在理路和电影作为意识形态的国家机器之间有着深刻的矛盾和分裂。

国家通过广电总局等强制性国家机器来制定规则和法规，使统治阶级长期保持强有力的地位。国家在电影产业等意识形态国家机器中隐蔽地渗透其规则，并通过广电总局等显在的国家机构来对电影产业进行引导和控制。从表面上看，广电总局对电影产业进行了诸多限制，比如内容限制、题材限制和表达限制；从深层来看，广电总局和电影产业同样臣服于国家的统治需求，前者以光明正大的方式呈现自身的管理，后者则以隐蔽的文化逻辑再生产着国家的统治需求。21世纪初，有学者对中国电影表示了这样的忧虑：“自1949年以来，中国电影到底是作为一种宣传工具还是作为一种文化产业，到现在为止仍然是一个没有彻底解决的问题。由于既缺乏政治保障和体制保障，又缺乏产业运作的经验，中国电影至今仍处在一种‘前产业化阶段’。”其实，电影作为宣传工具抑或文化产业，两者之间并不构成实质的矛盾，也并不是限制电影发展的节点所在。即便是中国电影步入成熟的产业化阶段，并获得完备的政治保障和体制保障，电影仍然不能摆脱作为意识形态的国家机器的职能，一部分电影仍然或隐或显地肩负宣传的任务。国家政策、广电总局在对电影产业的管制过程中暴露出的诸多问题，表面上看，是国家机构和电影产业的矛盾和对抗，实质上是电影作为艺术创作和作为意识形态的国家机器之间的矛盾，这才是更深刻更长久的对抗。

“任何一种权力都不可能满足于仅仅作为一种权力而存在，它不可能仅仅作为一种没有任何依托的力量，一种失去了任何存在理由的力量；就是说，总之，它不可能满足于仅仅作为一种专制的力量而存在。因此，它必须为自己的存在和存在形式寻找理由，至少也应该使人们看不出作为其基础的专制，进而使自己作为合法的存在得到认同。”国家权力并不局限于军队、警察、法庭、监狱等暴力机构，它也并不满足于仅仅作为强制力量而存在。国家权力在家庭、教育、文化等中介中为自己找寻合法性的存在形式，让人觉察不到其专制性的力量。电影产业也是国家权力得以实施的场域，而且在这个场域中，国家权力是以微妙的、潜在的方式发挥作用。国家权力以合法化的形式推行某些观念与意识，实则潜藏着精神的压制，比如影片中宣扬的一些观点和精神。中国电影产业政策作为一种国家化的秩序对电影产业进行规划和指导，这是一种秩序对另外一种秩序的侵占，即国家秩序对艺术秩序的侵占。国家广电总局作为一个国家机构对电影产业实施具体的管理，这是作为强制性的国家机器对作为意识形态的国家机器的干预。之于电影产业，它们都是一种权力的入侵，然而这种入侵是无法避免的，国家的存在使得这种入侵获得了合法性。在这种权力合法化的前提下，我国的产业政策和国家机构对电影生产发挥了不可或缺的作用。电影生产和行政管控之间存在十分复杂的关系，电影观念和管理机制相互斗争又彼此妥协。密集的产业政策和严格的管理机制催生着策略性的电影生产，生产者的内容创作和生产手法需要无限地靠近审查限度，一方面使得作品能够安全诞生，另一方面使得作品具有更强的可观赏性。