治理型财政：中国财政现代化建设的新阶段

崔潮

摘要：在财政理论界的话语体系中，我国的财政类型经历了从“建设财政”向“公共财政”的迁移。中共十八届三中全会提出建设的“现代财政制度”属于什么财政类型，与“建设财政”“公共财政”又是什么关系？立足国家治理演化的三维视阈，通过对中外财政现代化进程进行比较分析，本文发现我国正进入财政现代化建设的新阶段，建设的是治理型财政。治理型财政具有主体多元性、公共参与性、公益性与回应性、绩效性、法治性特征。我国建设治理型财政，需要提高社会组织化程度，循序渐进增加财政参与度，提高公共部门信息公开化程度，推进财政治理法治化，积极汲取发达国家治理型财政建设的经验教训。

关键词：治理型财政 财政类型 财政现代化

改革开放以来，在财政理论界的话语体系中，我国的财政类型经历了从“建设财政”向“公共财政”的迁移。中共十八届三中全会明确了“财政是国家治理的基础和重要支柱”，必须“建立现代财政制度”。那么，当前要建设的“现代财政制度”，究竟属于什么财政类型，与“建设财政”“公共财政”又是什么关系？本文从国家治理演化的三维视阈，通过对中外财政现代化进程中的财政类型进行比较分析，认为我国正进入财政现代化建设的新阶段，建设的是治理型财政。

一 从“一维”到“三维”：观察财政类型的视阈变化

财政的本质是以国家为主体的分配活动，国家性质决定着财政的性质。在国家结构中，有政府、市场、社会三种力量，三种力量的组织化程度及强弱，决定了其对国家及财政的影响力。政府在三种力量中，组织化程度往往最高，在国家行为中一般处于关键地位。但市场、社会两股力量不断成长，引发国家结构的新变化，对财政类型产生巨大影响。观察财政类型，仅从国家事务由“政府”主宰角度出发，便是“一维”视阈；从国家事务由“政府与市场分工”角度出发，便是“二维”视阈；从国家事务由“政府、市场、社会分工协作”角度出发，便是“三维”视阈。

（一）一维视阈

20世纪60～90年代，国家分配论是我国的主流财政理论。国家分配论从生产资料所有制决定论出发，认为政府与生产资料所有者高度一致，立足“政府”一维视阈划分财政类型，将财政分类为奴隶社会财政、封建社会财政、资本主义社会财政和社会主义财政。在国家内部，如果政府统揽政治、经济和社会事务，市场和社会力量都绝对服从于政府，那么国家与政府在很大程度上是重合的，政府对外对内都代表国家，在表述时两者在大多条件下可以互相替代。政府的性质代表国家的性质，决定财政的性质。于是，对财政的认识被框定在一维视阈内。

根据国家分配论，对经济领域大包大揽的“建设性”，被看作社会主义财政的最突出特征。社会主义以前的阶级社会，财政的共同特征是“剥削性”和“消费性”。“建设财政”被认为是我国计划经济时期财政的标志。

（二）二维视阈

20世纪90年代后，随着市场经济体制改革的推进，公共财政论逐渐成为我国的主流财政理论。公共财政论从市场失灵论出发，以“政府+市场”二维视阈认识财政现象，认为私人产品通过市场解决，公共产品由政府提供，以满足社会公共需要提供公共产品的财政类型就是公共财政。公共财政之前的君王主导的财政类型是“家计财政”，我国计划经济下的财政类型是“国家财政”。在西方发达国家现代化进程中，市场以其强大的生产力扩展功能，获得相对独立于政府的地位，甚至一度凌驾于政府之上。企业联合起来阻止政府过多插手经济事务，限定政府作用于“市场失灵”领域。

根据公共财政论，我国要完善社会主义市场经济，财政改革的目标就是建设社会主义公共财政体系。公共财政除了负责政治秩序、矫正外部效应外，重点任务是解决民生问题，经济建设应由市场负责。因而，20世纪末以来，“公共财政”被认为是与市场经济配套的财政类型，而“民生财政”成了公共财政的突出特征。

（三）三维视阈

2012年以来，贾康、卢洪友、刘尚希等学者提出，应从“政府+市场+社会”三维视阈对财政现象进行再认识。以政府、市场和社会为活动平台的力量，构成国家内部的权力结构，决定了财政的形态。政府机构、企业组织和社会组织在三大平台上起主导作用。政府机构是垄断暴力的政治组织，组织严密，是财政活动的核心主体。企业是追求利润的经济组织，在高度发达的市场环境中，垄断公司、跨国公司规模宏大、联系紧密，对财政活动具有巨大影响力。社会组织如行会、商会、基金会甚至教会等，是非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性组织机构，具有贴近民众、行动灵活、社会沟通良好、承受风险能力强和创新优势，可以起到表达民众意愿、提供公共服务、影响公共政策、协同社会治理、监督政府权力等作用。与政府、企业等强大的政治或经济组织相比，社会组织覆盖面小、组织强度弱，常处于国家边缘及被挤压的地位。但随着交通通信技术的发达，政府权力被限制在法定范围内，市场扩展过度引发钟摆效应，社会组织有了较大的活动空间，组织水平也得到提升，成为“政府与市场”之外的第三极，在提升整个社会福利中的特殊作用凸现。

在三维视阈下，政府、市场、社会三者的关系变化，使财政呈现不同的类型：①当政府凌驾于市场和社会之上时，财政与专制政府的性质相同，可称为专制财政；②在市场占主导地位的时代，政府被要求尽量少干预经济及社会运行，财政发挥“夜警”功能，呈现夜警型财政特征；③当市场过度扩张导致社会面临解体风险，市场运行效率低下，进而政府职能扩张，干预经济和社会领域，财政呈现干预型财政特征；④当政府既是产权的代表，又承担对社会的无限责任时，财政呈现全能财政特征；⑤在市场失灵、政府失灵次第出现后，社会组织在提供混合公共产品、监督政府运行、弥补市场不足中的作用受到重视，政府、企业和社会组织在财政活动中合作共治，这时的财政是治理型财政。

二 三维视阈下世界现代化进程中财政类型的演变

现代化指16世纪以来，特别是18世纪工业革命以来出现的新特点和新变化，也指发展中国家获得发达工业社会的一些特点的过程。后发现代化国家既有可以模仿学习先行者的“后发优势”，也有可能遭受先行者遏制的“后发劣势”。现代化进程是后发国家模仿先发国家的历史，更是后发国家与先发国家相偏离的历史。现代化起步越晚，在现代化进程中越需要强大的组织手段，对财政干预甚至财政统制的需求越强烈。

财政既是现代化进程的重要组成部分，也是重要的推动因素。财政现代化是国家现代化的体现和保障，既指发达国家财政制度适应政治经济等领域现代化的状态，也指发展中国家为获得发达工业社会财政形态特征自然演化和学习创新的过程。在财政现代化过程中，政府、市场、社会的关系不断演化。在三维视阈下，发达国家主要出现了夜警型、干预型、治理型等三种财政类型，后发现代化国家一度出现过全能型财政类型。

（一）市场主导下的夜警型财政（17世纪80年代～19世纪70年代）

英国在光荣革命后建立了君主立宪政府。国王只是国家主权的象征，政权由议会、内阁和法院实际掌控。由于英国议会权力分布在土地贵族、教会和新兴工商业资本家手中，制约了内阁的行政权，市场力量得以逐步壮大。随着时间的推移，市场力量在英国居于核心地位，政府为市场扩张服务，不直接干预经济运行。1776年，亚当·斯密在现代财政学的奠基之作《国富论》中，主张政府及财政的职能是抵御外敌入侵、维护公共秩序和提供基本公共设施，发挥“夜警”功能。这一自由竞争市场经济时期的财政，可以称作夜警型财政。

（二）强势政府主导下的干预型财政（19世纪80年代～20世纪70年代）

在先发现代化国家发展起来后，后发现代化国家强化政府组织功能，利用保护关税等手段，实施赶超战略。德国依靠强化政权提高积累率，引发严重的社会矛盾，劳工的生存条件十分糟糕，社会稳定存在重大隐患。19世纪80年代后，德国实施财政制度创新，推出工伤、失业等社会保障法规，缓和社会矛盾。这一干预社会生活的做法逐步为其他国家所效仿，并在“二战”后扩展为福利社会建设的种种项目。20世纪30年代，世界爆发经济大危机后，美国实行罗斯福新政，利用政府力量干预经济，实行赤字财政政策，举债举办大量投资项目，提高社会保障水平。凯恩斯的有效需求不足理论也为财政干预经济提供了理论支持。“二战”后，在市场经济体制基础上，凯恩斯的政府干预理论大行其道，与福利社会建设一起，使财政的干预型特征十分明显。19世纪80年代～20世纪70年代发达国家的财政具有干预型财政的突出特征。

（三）政府、市场、社会协作下的治理型财政（20世纪80年代至今）

从20世纪70年代开始，凯恩斯理论指导下的政府干预政策在实践中的弊端逐步显露，财政赤字攀高、经济滞胀、福利项目效率低下，政府失灵问题突出。20世纪80年代开始，英、美等国政府掀起新治理革命，政府不再是凌驾于社会之上的统治者，而是国家治理中的一元。在市场机制基础上，实行政府、市场与社会多元参与、分工协作，更多发挥社会组织的优势，尽可能实现供给和生产的分离，为公益项目开辟更多融资渠道，为混合公共产品寻求更多提供方式，发挥社会组织的监督作用，提高财政效率，这种财政运行方式可称为治理型财政。

（四）政府包揽下的全能型财政（苏联1917～1991年）

后发现代化国家在赶超发达国家过程中，一度通过提高国家组织化程度，聚集资源用于现代化特别是工业化建设，各种产权由政府行使，社会责任统一由政府承担，这时的政府成为全能政府。财政不仅负责国家安全、社会秩序，而且担负经济建设、社会保障等资金供应责任，财政成为全能型财政。全能型财政是苏联时期（1917～1991年）财政的特征，对新中国建立后的财政建设产生了直接影响。

三 三维视阈下对我国财政现代化进程的再认识

自鸦片战争开始，我国财政现代化经历了专制财政、全能型财政、干预型财政后，当前进入治理型财政阶段。这个演化过程与政府、市场、社会关系的变化密切相关。从三维视阈观察，新中国成立以来财政类型的演化具有如下特征。

（一）全能型财政时期（1949～1978年）

新中国成立后，在市场罪恶论与政府万能论的观念下，通过取缔市场，集体化和社会主义改造，建立了“一大二公”的产权形式，政企、政社合一。政府替代了市场和社会职能，财政不仅负责公共产品，也统管私人产品、混合产品的生产和提供。这一时期的全能型财政，当时被看作社会主义财政的体现，“建设性财政”是其突出特征。全能型财政既集中了社会财富，在短期内建立了工业体系，又造成私人产品匮乏、社会缺乏活力等问题，在20世纪70年代末难以为继。

改革开放后，我国逐步退出全能型财政模式，实行干预型财政。政府主动放开培育市场，甩掉一部分社会“包袱”。市场应在配置中处于基础性地位，政府开展宏观调控的观念逐渐被接受。财政干预主要体现为安排大量的经济建设支出，政府是社会投资的主要来源，财政对建立价格机制提供支持，建立所得税制，扩大国有企业利润留成，增加地方财政自主权。和财政改革实践相对应的是，20世纪80年代的财政理论界，将“建设性财政”看作当时我国财政应具有的典型特征。20世纪90年代出现“双元财政论”，认为我国财政由“国有资本财政”与“公共财政”两部分组成，“国有资本财政”体现我国建设性财政的特征，“公共财政”是与市场经济体制相适应的财政类型。

（二）干预型财政的第一阶段（1978～1998年）

（三）干预型财政的第二阶段（1998～2013年）

1998年开始，我国在财政实践中正式将建立社会主义公共财政体制作为财政改革的目标，继续强调市场的资源配置作用，不再坚持财政的“建设性”特征，代之以“公共性”特征。市场失灵被作为政府及财政介入经济生活的前置性条件，提供公共品框定了市场经济下财政活动的范围。建设“公共财政”的过程，被看作一个财政从竞争性经济领域继续退出，完善市场经济体制的过程；又是一个干预社会生活、建立社会保障体系的过程；还是一个对战略性投资、技术创新等经济领域强化干预的过程。财政干预的主要方向为改善和保障民生，义务教育、公共卫生、就业保障、社会保障等成为这一时期增长最快的财政投入方向，用于经济建设的财政投资急速下降，“民生财政”成为这一时期干预型财政的典型特征。“双元财政论”消退，公共财政论成为主流财政理论。

（四）治理型财政的建设（2013年至今）

2013年11月召开的中共十八届三中全会，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，在推进国家治理现代化过程中，应配套建立现代财政制度，财政改革进入新阶段。新时期对政府经济职能的认识，由改革开放以来的弥补市场失灵，转变为关注政府失灵问题；对市场的认识，由改革开放以来的“有效+失灵”并存论，转变为重视其与政府、社会组织的分工协作；对社会组织的认识，从改革开放中的被漠视，转变为重视其不可替代性。推进财政现代化，不仅需要发挥好市场和政府的作用，而且应发挥社会组织在提供混合公共产品方面的优势，发挥其对政府财政行为的监督功能。我国试行的参与式预算、向社会组织购买公共服务、公私合作的PPP模式等，都体现了同时发挥市场、政府和社会三者优势的追求，使财政具有治理型财政的特征。近年来，“公共财政”逐渐从流行财政语汇中淡出，但财政理论界对政府、市场和社会组织的分工协作日益关注，预示着我国财政研究进入一个新的时期。

四 治理型财政的特征

治理型财政，是在市场机制和法治政府良性运行的基础上，将政府从包办市场失灵事务中解脱出来，借助政府之外的社会力量，开辟提供公共服务的新渠道，建立政府、企业、社会组织的合作互补关系，共同为社会提供高质量的公共服务。治理型财政具有如下特征。

（一）主体多元性

治理型财政的主体不再是代表公共权力中心的政府，而是政府、市场、社会组织三方面力量通过分工合作机制形成的新财政主体。政府是财政活动的核心主体，提供核心公共产品，大量的准公共品通过政府与社会组织的协作提供。不同层级、不同类型的政府机构、企业组织、社会组织等，发挥各自优势，生产与提供公共产品。宏观方面的全局性的公共产品提供由政府承担，微观方面的局部的公共服务可以委托社会组织完成，运用市场化手段促进竞争。

（二）公共参与性

治理型财政在运行过程中，决策过程体现出公共参与的特征，执行过程涉及不同的参与方，政府与企业、社会组织等处于平等协作的地位，公共品提供的绩效受到当事方和社会公众的监督。政府机构与社会组织、企业的关系是平等的合作伙伴，公共品的提供和生产中引入多元竞争。

（三）公益性与回应性

治理型财政在满足公共需要的过程中，参与的政府机构、社会组织不以所在组织的利益最大化为追求目标，收益最终由更广泛的居民享受。政府在服务公益的过程中，不再是高高在上的“自我服务”官僚机构，而是“企业经营管理人员”，社会公众则是提供政府税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”，政府公共服务以“顾客”为导向，增强对社会公众需要的响应力。

（四）绩效性

财政活动由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，财政发展战略、绩效评估、公共责任成为被关注的核心。治理型财政不仅重视投入，更重视财政活动的产出和结果，重视公共服务的效率和质量，进而重视财政的战略目标和长期计划，重视赋予基层人员的职、权、责，强调对预算的“总量”控制，给基层人员充分的自主权，以适应多变的外部环境和公众需求。

（五）法治性

治理型财政的行为规则，建立在法治化的轨道上。政府依法理财，企业、社会组织及公众个体等依法参与，在法律规定的范围内开展筹资、提供公共品、公共监督等活动，促进财政活动的高效、公正与公平。

五 对我国治理型财政建设的建议

治理型财政是新生事物，其发展建设需要新公共管理建设、社会组织建设等基础条件，也需要政府、市场、社会组织协调机制方面的创新。西方发达国家的治理型财政，是市场主导→市场失灵→政府干预→政府失灵→多元合作的财政主体的自然演化，经历了夜警型财政→干预型财政→治理型财政的长时间磨合过程，在演化中夯实了市场和法治文化基础。我国正在建设的治理型财政，是在模仿赶超过程中，经过政府统揽→引入市场→市场失灵→政府干预→多元合作的财政主体塑造，从全能型财政→干预型财政→治理型财政的发展时间较短，市场和法治文化基础并不牢固，市场主体和社会组织发育不完善。在学习创新过程中，我国的治理型财政建设需要培育市场，完善法治政府，克服市场失灵和政府失灵，发挥好社会组织在提供公共服务中的作用。

（一）提高社会组织化程度，推进事业单位改革

社会组织具有整合公众意见、提高公共需求表达效率、增强公共服务提供能力等作用。在计划经济时期，我国社会组织以单位为主要形式，区域局限明显，专业化程度低。改革开放以来，社会组织发展很快，但与完善国家治理的要求相比，发展仍不充分，单位制时期的局限仍很明显，与政府、企业的组织化程度相比，弱势明显，难以发挥其对政府和市场的补充和制衡作用。应运用税收优惠和财政拨款资助，依法发展社会公益性和互益性组织，提高社会组织化程度，为治理型财政建设打下牢固基础。我国特有的事业单位，在政府部门管理下从事公共服务，不以赢利为目的，一般具有知识密集的特点，财政进行全额或差额拨款，具有社会组织的特征。但与典型的社会组织相比，自主性不强，竞争性不足，存在效率不高、冗员充塞等问题。加快事业单位改革，使其与政府机构脱钩，政事分开，成为政府依法资助的自主运作社会组织，与其他社会组织开展平等竞争，参与公共服务提供，在治理性财政建设中具有重要现实意义。

（二）坚持民众需求导向，循序渐进增加不同主体的财政参与机会和渠道

治理型财政建设，应鼓励公民表达公共利益趋向，实现政府机构与企业、社会组织的良性互动，将有序的公民参与纳入财政决策之中。建立扁平化的财政层次，细化不同财政级次的财权和责任，增强基层政府机构与市场、社会组织相机抉择的机动能力。公共产品、混合公共产品由企业生产，公共服务由社会组织提供更有利于提高效率的，政府应逐步让渡出来，使政府机构可以在核心公共产品的提供中发挥更大优势。完善政府购买公共服务政策，支持社会组织在提供公共服务实践中积累经验，不断探索政府、市场和社会组织在公共服务生产与提供中的分工协作方式。

（三）提高公共部门信息公开化程度

由强势政府主导的干预型财政向多元主体合作的治理型财政过渡，伴随着公共部门信息公开化程度的提高。政府权力具有天然的扩张性和侵犯性，必须受到体制内外的制约和监督。体制内监督通过政府内部分权制衡“以权力制约权力”来实现，体制外监督通过“以权利制约权力”和“以社会制约权力”来实现。加快制订政府的权力清单、责任清单和负面清单，清晰界定政府与市场、社会的边界。提高公共部门信息透明度，使不同部门发现自身在公共产品生产和供给中的优势基础，促进竞争，为提高供给效率创造条件。

（四）提高财政治理法治化水平

财政活动的法治化水平，是治理型财政建设的基石和保证。健全的法律法规，是政府、市场发挥积极作用的保障，也是社会组织有效参与公共产品供给的制度保障。我国已经开展的参与式预算、通过政府采购公共服务、PPP融资建设模式等探索，都体现了治理型财政的精神，应及时总结，将经验证的科学高效的做法以立法的方式固定下来。

（五）积极汲取发达国家治理型财政建设的经验和教训

现代化进程从西欧国家发端，依地缘距离和市场拓展逐步波及全球。发达国家在几百年的政府、市场、社会关系调试中，探索出国家治理的新经验，发展出治理型财政。我国作为后发现代化国家，在开展治理型财政建设方面要发挥后发优势，主动借鉴发达国家的成功经验，并根据国情积极创新，加快变革，避免走弯路，这是十分必要的。改革开放以来，我国对公共财政理论的研究，在学习发达国家财政理论基础上取得了巨大进步，推动了我国的财政改革实践。在开展治理型财政理论研究中，不仅应在市场失灵论基础上认识财政范围，确认公共产品的提供作为财政的主要任务；而且很有必要从政府失灵论出发对财政干预保持警惕，结合国情消化公共选择和公共治理理论，完善财政运行机制，构建多元主体参与式治理型财政。

参考文献：

崔潮：《论中西财政形态的演化》，《财政研究》，2012年第6期。

高培勇主编：《为中国公共财政建设勾画“路线图”——重要战略机遇期的公共财政建设》，中国财政经济出版社，2007。

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贾康、冯俏彬：《从替代走向合作——论公共产品提供中政府、市场、志愿部门之间的新型关系》，《财贸经济》，2012年第8期。

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卢洪友：《从建立现代财政制度入手推进国家治理体系和治理能力现代化》，《地方财政研究》，2014年第1期。

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