六 进一步优化营商环境，全面促进投资贸易便利化

满足建立国际高水平投资和贸易服务体系的需要，在维护现行税制公平、统一、规范的前提下，以培育功能为导向，完善相关法律政策；进一步优化行政管理体制，完善市场准入和监管机制，促进试验区内货物、服务等各类要素自由流动，营造良好的营商环境，推动服务业扩大开放和货物贸易深入发展，形成公开、透明的管理制度。

从国际来看，新加坡通过议会决议，颁布了专门的《自贸区法案》，对自由贸易园区的定位、管理体制、功能、运作模式以及政府优惠政策等进行了全面的说明与明确的规定，将投资者的权益纳入法律约束范围，这有助于保障自由贸易园区各项政策的顺利实行，保证其稳定性以及充分保障投资者的合法权益。

香港特区的法律制度比较健全，具有公平、公开、公正的经营环境。香港的自由港政策建立在高度成熟的市场法制基础之上。香港的条例和附属立法有1000多件，而经济法规约占总数的45%，这些法规构成了自由竞争“游戏规则”的基础。涉及投资和贸易的法规主要有：《公司条例》（香港法例第32章）、《商业登记条例》（香港法例第310章）、《进出口条例》（香港法例第60章）、《应课税品条例》（香港法例第109章）等。涉及金融行业的法规主要有：《银行业条例》《证券条例》等。涉及劳资的法规主要有《雇用条例》《劳资关系条例》等。涉及知识产权的法规主要有：《商标条例》《商标规则》《注册外观设计条例》《版权条例》等。严密的法规和条例，使在香港从事任何经济活动，都可以找到法律依据，并受到法律的监督。同时，随着经济的发展，香港对这些经济法规不断地进行补充、修改、完善。2012年7月，修改后的《公司条例》获得香港立法会通过，相关附例的立法随之展开。

1．优化法制环境

自贸试验区需要暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的，按规定程序办理。通过地方立法，建立与试点要求相适应的自贸区管理制度。要支持自贸试验区在扩大投资领域开放、实施负面清单管理模式、创新投资管理体制等方面深化改革试点，完善自贸区法制环境。

（1）完善投资贸易规则体系

在扩大开放的制度建设上，大胆探索、先行先试，加快形成高标准投资贸易规则体系。在投资管理制度方面，完善准入前国民待遇加负面清单管理制度、商事等级制度、境外投资管理制度、工商一口受理制度；在贸易监管制度方面，围绕推动海关特殊监管区域转型升级的目标，创新海关和检验检疫监管模式，促进区内货物、服务等各类要素自由流动，提升贸易便利化水平，完善一线放开、二线安全高效管住的区内自由监管制度，探索建立货物状态分配监管制度，探索建立国际贸易单一窗口管理制度。

打造高效且富有弹性的制度，包括海关管理制度、司法制度、社会保障制度等；在产业发展的选择上兼具针对性、战略性，通过税收优惠、政府补贴、发展基金等一系列最优惠的政策，吸引符合其区域发展战略需要的企业、组织进驻。

（2）完善立法、执法和监督体系

强化自贸试验区制度性和程序性法规规章建设，完善公众参与法规规章起草机制，探索委托第三方起草法规规章草案；完善对内对外开放的执法与司法建设，按照统一、公开、公平原则，试点开展对内对外开放的执法与司法建设，实现各类市场主体公平竞争；建立集中统一的综合行政执法体系，相对集中执法权，建设网上执法办案系统，建设联勤联动指挥平台；提高行政透明度，完善体现投资者参与、符合国际规则的信息公开机制；推进建立一体化的廉政监督新机制。

完善对自贸区的商事监督执法体系，建立专业化审理机制；建立行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机制，加强对试验区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督；建立集中统一的市场监管综合执法体系，在质量技术监督、食品药品监管、知识产权、工商、税务等管理领域，实现高效监管，积极鼓励社会力量参与市场监督；以商务诚信为核心，在追溯、监管、执法、处罚、先行赔付等方面强化全流程监管。

（3）建立社会力量与市场监督制度

设立社会参与委员会，由自由贸易区范围内的企业共同参与建立社会参与委员会；加强行业自律；发挥专业服务机构的作用；发挥工会组织的监督作用；探索设立法定机构，将专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理和服务职能交由法定机构承担；建立行政咨询体系，成立由粤港澳专业人士组成的专业咨询委员会，为自贸试验区发展提供咨询。

（4）探索与自贸试验区相配套的税收政策

调整完善税收政策促进投资贸易便利化，充分发挥现有政策的支持促进作用。中国（上海）自由贸易试验区已经试点的税收政策原则上可在自贸试验区进行试点，其中促进贸易的选择性征收关税、其他相关进出口税收等政策可在自贸试验区内的海关特殊监管区域进行试点。自贸试验区内的海关特殊监管区域实施范围和税收政策适用范围维持不变。此外，在符合税制改革方向和国际惯例，以及不导致利润转移和税基侵蚀前提下，积极研究完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策。结合区内试点实施情况，在统筹评估政策成效基础上，研究实施启运港退税政策试点问题。符合条件的地区可按照政策规定申请实施境外旅客购物离境退税政策。

实施促进投资的税收政策。注册在试验区内的企业或个人股东，因非货币性资产对外投资等资产重组行为而产生的资产评估增值部分，可在不超过5年期限内，分期缴纳所得税。对试验区内企业以股份或出资比例等股权形式给予企业高端人才和紧缺人才的奖励，实行股权激励个人所得税分期纳税政策。

实施促进贸易的税收政策。将试验区内注册的融资租赁企业或金融租赁公司在试验区内设立的项目子公司纳入融资租赁出口退税试点范围。试验区内注册的国内租赁公司或租赁公司设立的项目子公司，经国家有关部门批准从境外购买空载重量在25吨以上并租赁给国内航空公司使用的飞机，享受相关进口环节增值税优惠政策。对设在试验区内的企业生产、加工并经“二线”销往内地的货物照章征收进口环节增值税、消费税。根据企业申请，试行对该内销货物按其对应进口料件或按实际报验状态征收关税的政策。在现行政策框架下，对试验区内生产企业和生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税，但生活性服务业等企业进口的货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予免税的货物除外。完善启运港退税试点政策，适时研究扩大启运地、承运企业和运输工具等试点范围。

2．创新行政管理

从完善自贸区行政管理的国际经验来看，美国自由贸易区的管理体制模式按层级结构可分为二层级型和三层级型，自由贸易区管理机构包括中央管理部门、地方管理部门。二层级型管理模式是指中央管理部门代表国家行使对自由贸易区宏观管理职权的同时，又直接领导、管理自由贸易区内部管理机构。三层级型管理模式是指中央管理部门行使对自由贸易区的宏观管理权，但并不直接管理自贸区，而是委托自贸区所在的地方政府管理。

美国对外贸易区委员会对全国FTZ的管理就属于二层级型的管理模式。这种管理模式的优势在于管理层次精简，有利于及时、准确地传递信息，便于中央管理部门及时掌握自贸区的运行情况，根据情况制定对策，而且管理成本相对较低。而三层级型的管理模式，虽然管理幅度小、监督严密，但信息传递较慢、中央与地方的政策容易发生冲突，且管理成本较高，不利于自贸区的高效运行。

中央管理体制可分为单一管理和共同管理两种模式。美国FTZ的管理属于前者，对外贸易区委员会作为专门管理对外贸易区的机构，对全国FTZ实行统一管理，具有专门性与权威性。而我国自贸区的管理属于后者，多个部门共同管理，容易导致各部门权责不明、政策冲突、沟通协调难度大、效率低下。

地方管理体制分为公司主导型和政府主导型。前者是指自贸区内不设立政府管理机构，而是在法律规定下，授权公司进行专门管理，由公司负责自贸区内的经营管理、开发建设以及部分行政管理事务。美国FTZ的内部管理体制就是允许公共机构和私人公司管理，并可根据市场的需要进行调节。而政府主导型则是政府派出专门机构，依法对自贸区进行管理。相比而言，公司主导型的管理体制行政成本较低，灵活性大，市场化程度高，可以避免官僚主义带来的各种弊端。

美国对外贸易区政府和市场管理相结合的双层管理体制既体现了政府的权威性和监督性，又充分引入市场机制，调动了各参与方的主观能动性，有利于公平竞争，形成互相促进的良好发展氛围。美国的社区治理采取的是“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。政府只负责宏观调控，在FTZ的运营上也不例外。

与上海的信息建设缺乏细节相比，新加坡是世界上信息化进程较深、电子商务技术发展较成熟的国家。新加坡早在1980年就连续制定了一系列与信息产业相关的国家级战略，其中就包括用于企业注册的“网上综合服务申请系统”和运用全国性电子数据交换系统（EDI）的贸易网络。为了吸引大量国外企业入驻，新加坡政府建立“网上综合服务申请系统”来简化企业注册程序，此系统运用后，执照的平均处理时间从21天缩短至8天，目前有80%的创业者可以在网上申请创业所需执照。新加坡贸易网是世界上第一个运用于国际贸易的EDI（全国性电子数据交换系统）网络，系统业务范围涉及新加坡海关和税务等35个政府部门，与进口、出口（包括转口）贸易有关的申请、申报、审核、许可、管制等全部手续均通过贸易网完成。目前新加坡自贸区所有贸易中已有95%的进出口清关手续通过此系统完成。可见，新加坡三十多年来的信息化管理建设已取得显著成效，上海自贸区可以从中找到进一步发展的方向。

南沙要创新优化自贸区行政管理，简政放权，推进审批制向备案制的转化，提升企业运行效率，运用信息化电子化手段优化流程，简化企业办事手续，真正实现一站式服务。

（1）完善备案制

积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事前审批转为注重事中事后监管。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，对外商投资准入特别管理措施（负面清单）之外的外商投资项目实行备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），由广东省负责办理；根据全国人民代表大会常务委员会授权，将外商投资企业设立、变更及合同章程审批改为备案管理，由广东省负责办理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；深化投资管理体制改革，对实行备案制的企业投资项目，探索备案文件自动获准制。

（2）自贸区管理体制

由自贸区管委会负责自由贸易区的区域统筹管理；建立综合的执法体制；制定行政权利清单；实现政企共同管理，实行民主化的管理，设立区内企业和相关行业、组织共同参与治理的机制，由自由贸易区管理层与企业共同参与自贸区的管理；政府充当宏观管理和监督的角色，不负责自由贸易区区内运营；政府通过修订和完善法律法规服务于自由贸易区的参与者；政府为企业提供一站式的高效服务，包括：提供未来发展和投资的建议，协助企业挑选理想的投资场所，以及确定运营必备设施；帮助企业在本地和国际市场上获得合资机会，以及定期与企业沟通。以政府信誉做保障，同时实行企业化运作，为企业提供优质的服务。

（3）管理智能化

推进行政审批标准化、信息化建设，探索全程电子化登记和电子营业执照管理制度；创新投资服务促进机制，形成多部门共享的信息监测平台，做好对外直接投资统计和年检工作；对货物进出自由贸易区申请的提交及批准、信息统计、存货控制以及记录保持等采取计算机技术，以减少不必要的文书工作、简化海关手续。

外商要到自由贸易试验区投资。首先要将想投资的项目与负面清单进行对比。如果项目不在负面清单之列，就可以在网上填报信息。填报信息之后，区内的工商部门对企业名称予以核准登记，也就是看一下外商所要建立的这个企业是不是符合区内有关方面的规定，即不在负面清单之列，名称上是唯一的，不与其他的企业重复。如果没有任何问题，就进入受理阶段。外商投资企业可以到自由贸易区办事大厅的一个窗口递交申报资料。先由一个窗口来受理外商提交的材料，然后商务部门、工商部门、质检部门和税务部门，这四个部门在后台同时进行处理。

推进信息服务平台建设，通过扩大容量、拓展功能，以现有平台联网系统将更多部门和企业纳入其中，实现更广泛的信息共享和互联互通。推进货物“单证合一”试点。继续以信息化推动分类通关改革，提高进出口货物通关效率。加快推进报关无纸化、“提前申报”和“集中申报”预约通关等便利措施，进一步推进通关便利；推进公共信息服务平台建设，分别建设服务出口消费品、加工贸易转型升级以及家电与配套产业、建筑材料、玩具及儿童用品等领域的公共信息技术服务平台，为企业提供信息、评价、培训、检测认证和技术支持等全方位的技术服务。

（4）一站式服务

建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，完善信息网络平台，建设市场准入统一平台和国际贸易单一窗口，实现不同部门的信息共享和协同管理。

贸易和运输企业是通过一点接入一个信息平台，一次性递交满足监管部门要求的标准化单证和电子信息。监管部门的处理状态是通过单一的平台反馈给申报人的。区内建立单一窗口的关键是要形成一个窗口，就是所谓单一窗口。建设一个模式，就是统一的标准和规范。建设一个平台，就是电子口岸。健全一个机制，即跨部门的共建机制。口岸管理相关单位实现信息互换、监管互任、执法互助。

（5）产品管理便利化

凡是进入自贸区的商品，无论是否需要缴纳关税，都可以无限期存放在自由贸易区内，还可以在区内进行展览；自由贸易区受海关监督，提供海关要求的安检程序，为自贸区内物品提供了安全保障而且不需要花费保险和保安的开支；自贸区内可进行质量控制检查，相对于产品进入国内后再进行质检，避免了对不合格产品的征税和管理；自贸区运营者需要对区内商品收据、加工和装运进行仔细核算，这种核算减少了公司不准确的接收、装运问题以及商品的浪费。

3．市场准入与强化监管

（1）美国完善自贸区准入与监管的经验

美国对外贸易区的发展得益于美国当局根据具体情况制定的良好政策，还有政府、公共机构的经营管理，当然也离不开美国海关的科学监管制度。

一是监管理念。海关监管的重点在货物进入国内市场的关卡上，关于区内的日常管理则由经营者自主管理。尽管海关放松管理，但绝不姑息违法者，任何违法犯罪行为都要严厉处罚，如吊销营业执照，处以巨额罚款等。海关对对外贸易区监管的目的是为使用者提供服务。海关检查时，不能影响公司的正常运行。

二是审计核查制度。美国海关对对外贸易区货物的监管从原来的逐票逐单监管转变为通过审计核查方式实施监管，省去了比较烦琐的检查项目，简化了监管程序。转变了监管方式后，对外贸易区也不再需要常驻海关人员了。对外贸易区的经营者负监管责任，对区内货物的票据、样本、生产、安全及存储情况等进行具体监管。海关的审计工作由审计师完成，主要审查该区域最近几年的交易记录。海关有时也会临时抽查，现场核查区域内的货物，如发现清点货物与库存清单不符，检查人员可以责令运营商及时改正，确保及时解决发现的问题。审计检查和现场查验为两种独立共存、相互促进的海关监管方法，这样一来，大大减少了海关日常监管的工作量，节约了海关人力，同时提高了对外贸易区内货物进出的速度。与区外海关对进口集装箱货物3% ～5%的直接现场查验率相比，对外贸易区的物流优势相对显著。

三是实行计算机监控。在监管过程中，美国对外贸易区海关强调计算机技术的使用，通过电脑对货物的进出区情况进行登记、核销，实施动态监管，把进出海关手续的复杂程度降到最低，从而提高了海关的行政管理效率。海关可以委托运营公司管理货物进出，而运营公司将货物进出清单送海关存档，这种自主管理的方式可以节省海关人力，减少工作量。

（2）南沙加强市场准入与强化监管的举措

要强化企业诚信体系建设，完善监管体系建设。

第一，健全社会诚信体系、企业诚信制度。开展信用调查和等级评价，完善企业信用、约束机制，实施守信激励和失信惩戒制度；建立信用信息记录共享与披露制度；建立信用信息和信用产品的使用制度；推动信用服务产业的发展。

第二，建立宽进严管的市场准入和监管制度。实施自贸试验区外商投资负面清单制度，减少和取消对外商投资准入的限制，重点扩大服务业和制造业对外开放，提高开放度和透明度。深化行业开放，暂停或者取消投资者的资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。特别是在银行业，支持外资银行入区经营，支持民间资本进入区内银行业，鼓励跨境投融资服务，简化准入方式；应允许外资参与设立有限牌照银行，该制度在国际上已经成熟，把商业银行分为可吸收存款的全牌照银行和不可吸收存款的有限牌照银行，不同种类的银行业务范围不同，监管要求不同，可对其实行分类管理，提高监管效率。在自贸区内实行公平竞争，对区内所有机构在注册和业务上一视同仁，实行少干预、无补贴政策。

第三，实施企业年报公示、经营异常名录和严重违法企业名单制度。完善企业信用信息公示系统，实施企业年报公示、经营异常名录和严重违法企业名单制度。把过去的由政府各个部门对企业进行年检，改为由企业按照规范每年编写年度报告，并且对报告进行公示。一旦发现企业披露的年报不实，有失信行为，就对企业进行相应的制裁，并且将其列入经营异常名录。

第四，强化企业环境责任监管。根据高标准国际投资和贸易规则要求，强化企业责任，完善工资支付保障和集体协商制度，建立工作环境损害监督等制度，严格执行环境保护法规和标准，探索开展出口产品低碳认证。

第五，强化安全和反垄断监管审查。以切实维护国家安全和市场公平竞争为原则，加强各有关部门与政府的协同，提高维护经济社会安全的服务保障能力。一是要扩大安全审查范围和内容；二是要建立发现识别机制，依靠机制来发现安全隐患，然后对这些问题进行解决；三是要建立初步审查机制；四是要探索建立信息共享和定期巡查制度。自贸试验区应配合国务院有关部门严格实施经营者集中反垄断审查。一是要开展对经营者集中的反垄断审查；二是要开展垄断协议和垄断市场支配地位的反垄断审查。

4．争端解决机制

要建立知识产权纠纷调解、援助、仲裁等多元化解决机制。针对不同类型的争端采用不同的解决机制；仲裁作为在贸易和投资领域中被各国和各国际性经济组织所普遍采用的争端解决方式，满足了纠纷解决措施便利化的要求，契合了自贸区纠纷的新特点，应当成为自贸区争端解决的首选方式。

（1）不同性质争端的解决机制

私人投资者之间发生的争端属于平等主体之间的商事纠纷。自贸试验区内企业发生商事纠纷的，可以向人民法院起诉，也可以按照约定，申请仲裁或商事调解；支持本市仲裁机构依据法律、法规和国际惯例，完善仲裁规则，提高自贸试验区商事纠纷仲裁专业水平和国际化程度；支持各类商事纠纷专业调解机构依照国际惯例，采取多样形式，解决自贸试验区商事纠纷。支持自贸区内商事纠纷通过仲裁与调解等方式解决，并鼓励仲裁或调解机构依据“国际惯例”提高争端解决的国际化程度。

外国投资者与东道国政府间发生的争端可以通过以下方式解决：磋商或谈判；东道国当地救济，包括利用东道国的行政救济（如行政复议）与司法救济（如行政诉讼）；提交依据《华盛顿公约》建立的国际投资争端解决中心（ICSID）仲裁解决；提交其他国际仲裁机构如国际商会仲裁院（ICC）仲裁解决；适用《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》通过临时仲裁（或特设仲裁）等方式解决；利用东道国救济与国际仲裁的混合方式解决等。其中，通过国际仲裁途径解决此类纠纷通常都建立在投资者母国与东道国订立的双边投资协定（BITs）的基础上，是条约义务的要求。

（2）仲裁机制

仲裁作为在贸易和投资领域中被各国和各国际性经济组织所普遍采用的争端解决方式，具有自治、灵活、高效等优势，满足了国际化、法治化的自贸区营商环境对于纠纷解决措施便利化的要求，契合了自贸区纠纷的新特点，应当成为自贸区争端解决的首选方式。在完善仲裁机制中，应注意以下几点。

第一，创设若干机制，最大程度地尊重当事人意思自治。自贸区充分的投资、贸易自由取决于交易主体充分的意思自治。交易主体充分的意思自治需要法律的支持与保障。要建立仲裁规则，以规则的方式确立仲裁员开放名册制，允许当事人在仲裁员名册外选择仲裁员或首席（独任）仲裁员，规定在当事人同意的前提下合并仲裁和案外人加入仲裁的制度，确立仲裁当事人可以约定证据规则的仲裁证据制度，引入以当事人合意为前提的友好仲裁制度等。在司法审查方面，在基本原则中确立“尊重当事人意思自治原则”，在对适用上述仲裁规则的案件进行审查时将合并仲裁、案外人加入仲裁、友好仲裁等方面的审查重点放在当事人意思自治是否被尊重，即是否获得当事人书面同意的事项上，在其他具体条款中采取“不违反我国法律的相关规定，在司法审查时可予以认可”的表述。

第二，创新仲裁程序和执行机制，促进仲裁纠纷解决的高效与便捷。仲裁效率是仲裁自治追求的核心价值。仲裁规则的建立应充分借鉴国际商事仲裁的先进理念和成熟经验，创新和完善若干仲裁程序，以便高效、便捷、公正地解决商事纠纷。除上述基于仲裁自治所创新的合并仲裁、案外人加入仲裁、友好仲裁等程序外，仲裁规则还要创设紧急仲裁庭制度和小额争议程序等。紧急仲裁庭制度的确立是为了向当事人提供快捷的临时性救济，同时不影响仲裁庭对实体争议的审理及当事各方的其他程序权利。小额争议程序适用于争议金额不超过10万元人民币的国内争议案件，同时压缩当事人提交答辩和反请求的程序期限以及仲裁裁决做出的期限。同样，在司法审查方面也应有相应的规定、措施配合到位。

第三，创新若干机制，最大程度地实现仲裁纠纷解决的专业性。提高仲裁专业性的创新主要体现在仲裁员名册开放制和友好仲裁制度的引入等方面。自贸区纠纷具有专业性、国际性和前沿性等新特点。面对自贸区纠纷的新特点、新问题，允许当事人在仲裁员名册外选择具有这些前沿领域知识经验的仲裁员，无疑将大大提升仲裁本身的专业性。对于友好仲裁制度的引入，允许仲裁庭经双方当事人授权，依据公允善良原则或公平交易和诚实信用原则对争议实质问题做出具有约束力的裁决。由于部分争议可能存在法律适用冲突或无法可依的情形，这些法律适用存在困境的争议，可能并不适合严格依照现有法律规则进行决定，尤其是当事人可能并不希望严格依据法律决定，而是需要仲裁庭灵活调和双方当事人的需求，做出更为符合“个案公正”的仲裁裁决。同样地，相应的司法审查亦应以专业对接，如明确“建立司法审查专项合议庭”由庭长担任合议庭审判长，对涉“自贸区仲裁规则”案件实行专项审理。

第四，接轨国际通行规则，实现自贸区仲裁的国际化。仲裁规则的制定，应在对比国外或国际仲裁机构制度、引入国际通行做法的同时，在我国仲裁法律框架内进行完善或创新。如临时措施制度的创新规定临时措施的决定机构不仅包括法院而且包括仲裁庭和紧急仲裁庭，但前提是临时措施执行地所在国或地区法律规定的仲裁庭有权做出临时仲裁措施决定，规定临时措施的范围包括财产保全、证据保全、行为保全等。临时措施主体和范围的完善不仅符合国际惯例，而且有助于自贸区案件中当事人权利的保护。在司法审查方面，应明确“支持仲裁制度发展与创新原则”，对各项措施的执行等做明确具体的操作性规定。

广州国际商贸中心研究基地成果

作者：张昱 肖奎喜