第一节 一段被边缘的贫困治理史

在笔者所看到的大多数关于中国贫困治理历史或是贫困治理政策变迁的研究中，新中国成立一直到改革开放前，这段历史对于中国贫困治理的潜在价值和意义较多地被研究者所忽视。尽管李小云、李周和唐丽霞（2005）等人的研究一直在强调新中国成立初期到改革开放前这段历史对后期中国扶贫治理的重要意义，但是从整体上看，对这段历史所具有的贫困治理意义的重视、研究还不够，认识也不够。不少研究者对这段扶贫治理历史，或是象征性地提及，或是一笔带过。如于远亮（2006）在自己的硕士学位论文当中，根本就没有提及新中国成立后到改革开放之前这段历史进程和中国相关工作对于扶贫和贫困人口脱贫的价值和意义。社会变迁的承继性，或者说政策演变的历史连续性都意味着，我们不能简单地割裂历史，更不能有取舍和偏好地选择历史阶段来展开关于中国扶贫政策的研究。

一 新中国成立后到改革开放前：贫困治理的重要探索

我们认为，历史进程的不同阶段从来都是紧密联系在一起的，而这种联系是不能被轻易割裂的。就如同本研究将要讨论的中国贫困治理问题一样，新中国成立初到改革开放之前的一段历史，其实对后面几个阶段出台针对性的扶贫政策和战略是非常有帮助的。从1949年到1977年，尽管在国家层面没有出台专门的扶贫政策和措施，但是以土地改革为核心的经济政策，极大地改变了农村农民的极端贫困状态，而这一措施至少在很大程度上减少了极端贫困人口的存在。“在中华人民共和国的反贫困历程中，1957到1986年是一个极其关键的阶段。这不仅仅是因为在这一历史时期，中国的扶贫工作取得了比较明显的成效，更重要的是因为中国的扶贫工作经过三十多年的努力，跨越了由实践探索到理论总结的崭新阶段。”（国风、魏晓东、董锁成，2003）不过，仍有较多的研究者没有对这一段历史投入足够的研究精力。祁亚辉（2003）也是以改革开放为起点论述中国扶贫工作的阶段变革的。王晓丽（2008）认为，中国的扶贫开发工作是从1978年开始的，作为针对扶贫开发工作进行的讨论，这个界定并没有什么问题。但是不提及之前历史阶段相关工作对新时期扶贫的铺垫和基础作用是不合适的，这也是对历史认知的缺失。正如白皮书所言，“新中国成立以来，一直致力于发展生产、消除贫困的工作，但是真正严格意义上的扶贫工作，是从改革开放以后提出并逐步明确的”（国务院新闻办公室，2001）。而这段扶贫工作的探索是十分关键的，“这个阶段的贫困问题不仅仅是局部面临的问题，而是整个中国面临的主要经济问题”（国风、魏晓东、董锁成，2003）。“在20世纪的二三十年代，毛泽东在从事革命活动时，做了大量的农村社会调查，写出了如《兴国长冈乡调查》、《寻乌调查》等重要篇章，对中国的农村社会和中国的农民状况有着最为透彻的分析，农民的翻身做主人、农民的富裕，始终是毛泽东思考的问题。”（施由明、刘清荣，2007）而在这个过程中，通过对列宁合作社理论的思考，毛泽东也提出了合作社是“人民由穷苦变富裕的必由之路”（毛泽东，1991）。“全国大多数农民，为了摆脱贫困，改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来，向社会主义大道前进，才能达到目的。”（毛泽东，1991）接着，在1955年，毛泽东在《关于农业合作化问题》中提出了“共同富裕”的概念，并设想了共同富裕的路径：“在逐步地实现社会主义工业化和逐步地实现对于手工业、对于资本主义工商业的社会主义改造，即实行合作化，在农村中消灭富农经济制度和个体经济制度，使全体农村人民共同富裕起来。”（中华人民共和国国家农业委员会办公厅，1981）其实，农业合作化运动和人民公社体制本身是包含着扶贫和脱贫目的与思想的，只是并没有明确提出而已。

二 新中国成立后到改革开放前：贫困治理的实践与尝试

正如研究者所认为的那样，“从毛泽东到邓小平，提出了共同富裕的理论，为扶贫开发理论的明确提出奠定了基础”（施由明、刘清荣，2007）。尽管计划经济时期，中国政府并没有提出明确的扶贫开发理论和相应的工作，但是其提出了共同富裕的发展目标。从这个目标看，毛泽东当时一系列与共同富裕有关的观点，是符合当时的社会现实的，同时也是遵循了历史唯物主义和辩证主义的马克思主义思想的。在20世纪50年代初，一些省就开始了现代意义上的扶贫行动，这个行动主要是解决农村的春耕生产困难问题（杨秋宝，1999）。到60年代，国家有关部门就依据《加强农村社会保障工作、帮助贫下中农克服困难的报告》精神，提出要使贫困农户和生产大队与小队“依靠集体经济，通过生产自救，逐步走上与其他社员共同富裕的道路”。到70年代后期，“国家民政部门则委派多个工作组奔赴十几个省、区调查了解农村困难户和各地的扶贫情况，并对全国扶贫工作进行了安排”（杨秋宝，1999）。从此以后，中国扶贫工作即将进入正式的轨道。不管如何，新中国成立后到改革开放前的这段历史为中国后期的扶贫开发和贫困人口脱贫工作奠定了多方面的基础：经济方面、政治方面和理论方面。

当然，对于1949年到1978年的这段历史，一些研究者还是给予了其在中国扶贫工作中应有的地位。“客观地说，从新中国成立到改革开放前的30年间，虽然农村扶贫工作进展缓慢，没有从根本上改变农村和农民的贫困状况，但中国共产党领导全国人民为解放和发展农村生产力做出了不懈努力，我国的农业生产力和绝大多数农村人口的生活水平都有了明显提高，为后来农村改革、发展和扶贫工作提供了良好的基础。”（朱小玲、陈俊，2012）而这段历史，也被朱小玲和陈俊称为小规模救济的扶贫工作阶段。除此以外，在张磊、田小红、李小云等人的相关研究中，改革开放之前的扶贫工作也被给予了关注，这种关注搭建起了我们系统理解中国扶贫工作开展的平台和认知背景。

1949年到1978年，中国政府及其职能部门并没有明确的扶贫工作概念，也没有与此相应的扶贫工作机构和机制，但是从客观意义上讲，该阶段的相关工作同样具有扶贫的意义和效果。简单地说，中央对农民致富道路的设计就是“从平均地权到土地改革到农业合作化和人民公社”（田小红，2009）。新中国成立之后实施的平均分配土地的政策在很大程度上解决了农民极端贫困的问题，也基本上消除了明显的贫富差距。农民因为占有了生产资料，具有很高的生产热情，逐步摆脱了极端贫困的生活状态。在新中国的计划经济体制下，确定了城市优先发展重工业的战略，在农村实行土地改革，并通过组建合作社和人民公社等将主要农业生产资料转变为集体所有，同时农产品的指令性低价收购和平均分配等制度并存，积累资本用于国家的工业化建设。优先发展工业化的战略具有特殊的时代与政治背景，这其中建立的“剪刀差”成为扶贫研究者批评国家发展政策对农民不公的重要依据。但是从整个国家建设和发展的角度看的话，这样的发展战略可能也是客观的选择。农民与农村为国家建设和发展做出了重大贡献，这一点是不容抹杀的。而这也构成了中国扶贫工作关注农村、反哺农村的主要依据和历史基础。以集体生产形式展开的农业生产，至少扼制了极端贫困人口的出现。同时，在计划经济体制下，农村内丧失劳动能力的极端贫困人口获得了政府和社会的救济。

三 新中国成立后到改革开放前：贫困治理的基础举措

新中国在农村的诸多其他政策还是让农民生活和农业生产情况有了很大的改善，而这些则在本质上具有扶贫的功能和价值，其为后期专门性扶贫工作的开展奠定了良好的基础。在确立了农村生产资料公有制的同时，国家还在农村生产力发展方面采取了一些有效措施和政策，主要包括：（1）大规模的基础设施建设，主要是道路和水利、电力设施建设。笔者的田野工作点湾村，共有11口堰塘和1座水坝，这些水利设施都是集中在1957年到1969年建成的；全村300多亩的耕地，绝大部分也是那个时候进行坡地造田完成的。（2）建立农业技术推广服务网络系统，农机、农技、种子等方面的推广工作对农业生产发展发挥了巨大作用。这个时期建立的农业技术推广体系，为改革开放后中国农村生产力的大幅度提升提供了基础。而通过对湾村村民使用化肥和农药情况的调查，笔者发现，在人民公社时期，农村已经使用了化肥和农药，但是因为数量短缺，其对粮食增产的效果并不明显，而在改革开放后，农民耕种土地时的化肥使用量从每亩不足20斤，增加到20世纪90年代的每亩100斤以上。（3）建立全国性的农村合作信用体系，解决农村资金匮乏的问题。（4）推进农村基础教育和农村基本医疗卫生事业快速发展。农村教育大大增加了农民的人力资本，而医疗卫生制度的发展则可以保证农民的健康体魄，也在一定程度上减少了因病返贫情况的发生。对于那个时期的教育，湾村很多年龄在60岁以上的人还有印象。“各个村子都有自己的小学，老师虽然不多，但是基本上主要的课程都进行学习；那个时候的医疗基本上都是免费的，要是收钱的话，也是收一点点钱。那个时候，湾村医疗室共有一个中医、一个西医和三个挖中草药的，还有一个抓药的。那个时候，医疗室，在我们这个地方是做了贡献的，至少是为消除天花、霍乱、痢疾等传染性疾病的蔓延做出了贡献。”我们不难想象，要是没有那个时期的教育和医疗制度，我们当代的乡村发展恐怕要面对更加严峻的扶贫形势。（5）农村社会基本保障体系的初步设立，其核心是社区五保制度和农村特困人口救济制度。而这些制度也一直延续了下来，最终确立了其在中国扶贫工作中的位置。（6）通过政治和经济体制大大缩小了不同阶层之间的贫富差距，这缓解了相对贫困的问题。尽管有人会说，在改革开放之前，整个农村人口的生活水平都是比较低的，但是这个时期并没有出现大面积的极端和绝对贫困，而这对于扶贫来说，已经算是非常突出的成绩了。

政府与政策层面的上述努力促进了中国农业生产力的发展，农村人口素质的提高和农村人口福利水平的提升，带来了中国历史上第一次大规模的贫困缓解。但是，由于计划经济体制的历史局限性以及一些国家发展战略的不足，国民经济和各项社会事业的快速进步和现代工业体系的基本建成并没有能够同步提高广大居民尤其是农民的生活水平。