第二节 改革开放以来的贫困治理

一1978—1985年：改革开放后经济增长与大规模贫困治理

“中国共产党深刻认识到贫穷不是社会主义，如果不能让全国人民特别是广大农民脱贫致富，就极有可能失去人心进而失天下。”（朱小玲、陈俊，2012）正是基于这种认识，邓小平（1993）指出：“农村人口占我国人口的百分之八十，农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”正是对农村和农民工作的高度重视，改革开放之后，中国扶贫治理工作就很快有了制度保障。1978年以后，中国政府启动经济体制改革工作，计划经济体制转向市场经济体制。一系列的制度变革使得中国逐步步入市场经济行列，中国经济也开始进入全球市场经济当中，其中以土地制度改革为核心的农村经营方式的改变，极大地调动了农民生产的积极性并推动了农村经济的发展，故而该阶段展现了独特而显著的扶贫效果。当然，扶贫效果的取得不是单独靠土地制度的改革就能够获得巨大成效的。农村经济制度的改革是与其他制度配合在一起才发挥出了巨大的作用。

1978年年底，按照当时国家贫困衡量标准统计，国内农村贫困人口超过了2.5亿，占同期农村总人口的31%左右。从当时的具体情况来看，很多因素导致农村贫困的发生。但人民公社制度等体制性因素以及国家优先发展重工业和城市的发展战略是制约农业发展和农村生产力提高的主要原因，这是一种不均衡发展战略所导致的结果。因此，改革农村制度以刺激农村经济增长成为改变中国农村贫困状况的最重要途径。具体地讲，这样的一些改革措施和内容主要包含以下几个方面。

（1）推行家庭联产承包责任制。农村土地制度改革将土地经营权承包到户，使农民享有自主的土地经营权和一定程度的农产品自主处理权，充分调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力。“从粮食总产量上看，1978年为30480万吨，1980年为32050万吨，1982年为35450万吨，1985年为37910万吨。”（程丹峰，2000）到1985年，中国的粮食总产量达到了历史的最高水平。“1979至1983年间，我国农业总产值平均每年增长7.9%,1984年增长14.5%，远远超过了1953至1978年的26年间平均年增长速度。”（中共中央文献研究室，1986）这说明制度改革释放了巨大的增长效应，而农民也在这种制度效应中获得了生活水平的快速提升。

（2）以市场为导向的农业生产品交易和消费市场的改革。为了使广大农民更好地发展生产和改善生活，计划经济时期的农产品价格已经被大大超越。中国政府大幅度提高了农产品收购价格，初步改变了农产品与工业品不合理交换的状况，优化了农业交易条件。“1979年，国家提高了18类农副产品的收购价格，而农业生产资料的价格却下调了10%—15%，当年工农业商品综合比价指数下降到了82%，农民收入比上年增长19.4%。1979至1981年，价格因素在农民收入增长总额中的比重分别达到4.1%, 18.1%, 18.8%。”（林乘东，1999）到1984年，全国农副产品收购价格总水平比1978年提高了53.6%，工农剪刀差缩小了29.9%（张岩松，2004）。正是对农产品价格的不断提升，及工农产品剪刀差的不断缩小，农民的收入开始有了明显增加，扶贫效果也就正式显现。与此同时，农民劳动力的赡养系数也开始不断下降。“农村平均每个劳动力负担的人口在1978年为2.53人，1980年为2.26人，1983年为1.91人，1984年为1.87人，1985年为1.74人。”（林乘东，1999）农民收入的不断增加，加上赡养系数的不断降低，农民脱贫也就是自然而然的结果了。

（3）与农民在农业领域收入不断增长相呼应的是，农民开始从农业以外获得更多的收入，这些收入大部分来自乡镇企业中的工作。乡镇企业异军突起打破了农村单一的投资和就业格局，推进了农村经济结构优化调整，富余劳动力向非农产业转移，中国农业开始进入现代化和市场化的进程。中国乡镇企业的诞生与发展，可以说是中国乡村领域的一个发展奇迹，其对扶贫治理的意义也是十分巨大的。

（4）对于乡镇企业而言，农民的就业是不需要离土的，同时也不需要进行人口流动。但是在广大的中西部地区，其地方范围内的乡镇企业发展状况并不理想。农民若想获得非农业收入，可能就要进行劳动力转移和流动。改革开放之后，我国逐步确立了有利于农村剩余劳动力转移的人口流动与管理政策。从改革开放初期将农村流入城市的人员称为“盲流”到后来的合同工与计划工，最后到现在的农民工，可以看到人口管理与户籍政策对农村剩余劳动力的外出流动是逐步鼓励的。农村经济体制改革使得国民经济迅速发展的同时，农产品价格得到提升，农业附加值实现产业转化，农村劳动力实现外出流动并在非农产业就业。这些改革内容使得经济增长收益覆盖到了多数农村人口，提升了农民的收入水平。

以上相关内容，也都是制度改革效应对于扶贫治理的效果。除此以外，这个时期，中国开始了真正意义上具有明确指向的贫困治理活动。一是“1980年国家财政设立了‘支援经济不发达地区发展资金’，该资金专门用于支持老少边穷地区发展”（朱小玲、陈俊，2012）。该专项资金规模逐年增大并在后来成为中国财政扶贫资金的一条主要渠道。二是1982年，中国政府决定对特别贫困的“三西”地区实施扶贫开发建设计划，由中央财政专项拨款，重点支持“三西”地区农业基础设施等方面的建设。该工作的实施开启了中国区域扶贫和开发扶贫的先河。三是1984年，中共中央、国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，针对当时贫困人口分布的地域状况，提出了集中力量解决18个连片地区的贫困问题。《通知》要求各级政府高度重视贫困问题，并采取切实可行的措施加以解决。四是加大对贫困地区的实物支持力度。中央政府决定实施“以工代赈”政策，用粮棉和工业品支持贫困地区开展以农田水利为主的基础设施建设，所需资金由财政部和国有银行共同负担。

从1978年12月十一届三中全会第一次明确指出中国存在较大规模贫困人口开始，到1984年9月中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，中国才真正意义上把贫困治理列为国家任务，而关于扶贫对于政治发展和社会稳定的意义，从新中国成立以来一直没有变过，甚至其地位还有所上升。这一阶段，依赖农村经济体制改革、市场经济的建立及国家制定的各项反贫困政策和开展的相关活动，中国农村贫困人口大幅度减少，贫困地区经济情况也得到一定程度的改善。国家以制度变革为依托，通过各方面的努力使得中国的扶贫工作迎来了高潮，农民也从中得到实惠。农民人均纯收入由1979年的160.7元增加到1985年的397.6元，上涨了近1.5倍（程丹峰，2000）。扣除通货膨胀的因素，农民收入实际增长了87.23%，年均增长率为11.02%。同时，中国农村贫困人口平均每年减少1786万人，没有解决温饱的贫困人口从1978年的2.5亿减少到1985年的1.25亿，占农村人口的比例由1978年的30%左右下降到1985年的15%（国务院新闻办公室，2001）。应该说，这个阶段的扶贫工作取得了非常突出的成绩。该时期，贫困治理的单位是一种整体与局部并行的情况，所谓的整体就是各个省、自治区等都有扶贫工作和贫困治理行动，同时在国家的层面上还有一些重点的区域，如“三西”地区和18个集中连片贫困区以及边疆和少数民族地区等。

二1986—2000年：高速经济增长与政府主导型开发式扶贫

随着经济改革的不断深化，从20世纪80年代中期开始，体制改革扶贫的边际效益就逐渐下降了。在中西部区位条件恶劣的地区，农村经济增长和农民生活状况改善都基本停滞，与前一阶段相比，此阶段农民实际人均收入年增长率大幅下降，仅达到3.6%。中西部和东部沿海地区农民的收入差距逐渐扩大，农村内部收入不平等程度也在不断加剧，各种衡量收入差距的指数都呈不断扩大的趋势（韩广富，2005；汪三贵，2007）。区域集中性的贫困显得更加突出，贫困的原因也变得更加多样和复杂，在庞大的贫困人口中，易于脱贫的早就摆脱贫困了，部分还开始了小康生活；而遗留的贫困人口脱贫难度很大，单纯的经济增长已经很难达到大幅度扶贫的效果了，经济增长的扶贫效应日趋萎缩。在1985年的中国共产党全国代表大会上，与会人员共同提出要“十分重视少数民族地区的经济和文化建设，同时采取有力的措施，积极扶持老革命根据地、边疆地区和其他贫困地区改变落后面貌”（中共中央文献研究室，1986）。该阶段的扶贫工作是将“扶贫与开发结合起来，即把解决农村贫困人口的温饱问题与对农村贫困地区进行全面开发有机地结合起来”（韩广富，2005）。该阶段扶贫工作的主要措施如下。

（1）成立扶贫专职机构。该阶段扶贫工作的重要标志和转折点是专门扶贫机构的成立。中国扶贫机构是政府管理机构的延伸，贫困治理要求多部门共同参与，这也是扶贫工作成为国家重要任务的体现。中国扶贫工作的最高领导机构是国务院扶贫开发领导小组，于1986年5月成立，一般由国务院副总理任组长，其成员包括国务院下属有关部门的负责领导。其基本任务是：组织调查研究；拟订贫困地区扶贫开发的方针、政策和规划；协调解决开发建设中的重要问题；督促、检查和总结交流经验。国务院扶贫办为国务院扶贫开发领导小组的日常工作机构，负责主持具体工作。与此呼应，省（自治区、直辖市）和地（市）、县政府也成立了相应机构，负责当地的扶贫开发工作。从扶贫机构的规格看，扶贫工作至少是上升到了国家战略的层次并建立了完善的从中央到地方的行政系统。

（2）确立开发式扶贫战略与方针。在该阶段，中国政府提出开发式扶贫的战略规划。开发式扶贫即在国家的必要支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累与发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。开发式扶贫强调贫困地区农民自力更生与国家、社会扶持相结合，在开发当地资源、发展经济的同时，增强贫困地区自我积累和发展的能力，改善其生产条件。确定该战略的出发点有三：第一，经济增长在一定时期内很难带动老少边穷等贫困地区脱贫和发展，专门扶持才能取得效果。第二，重点贫困地区都呈现集中连片的地理特征，该特征是经济社会的区域发展不平衡和滞后造成的。扶贫开发正是对这种不平衡和滞后发展状况的一种干预，只有这种积极的干预和扶持才能改变社会经济的落后面貌，才能有效解决贫困问题。第三，以往的扶贫工作主要采用的是救济式扶贫，该方法虽可缓解贫困状况，但无法充分发展贫困地区及其区域内个体的抗风险和脱贫能力、自我发展能力。与此同时，还很可能诱发贫困群体对外界支持的依赖性，最终可能会出现扶贫造就“懒汉”的结果。因此，开发式扶贫就是要将经济开发和能力开发作为扶贫工作的重要内容。

（3）确定贫困标准和扶贫重点区域。1986年以来，中国政府不断规范扶贫方式，到1994年为止，主要进展为：第一，确定贫困线。该贫困线标准是在1986年由政府有关部门抽取6.7万户农村居民家庭消费样本并进行其家庭收入开支等各方面调查的基础上制定的。贫困标准的制定使得中国扶贫工作的科学化水平不断提高，同时为开发式扶贫的对象瞄准和效果评估提供了依据与方向，中国扶贫工作也有了明确的与世界扶贫对话的基础。第二，该阶段确定了重点扶贫区域，即扶贫工作重点县。1986年，中央政府首次将县作为一个基本瞄准与贫困工作单元，并筛选出国家重点扶持的贫困县名单，这些县共有331个。当时选定贫困县的标准是：“1985年人均纯收入低于150元的特困县；1985年人均纯收入低于200元的少数民族自治县和位于一般的老革命根据地的县；1985年人均纯收入低于300元的在国内外具有重大影响的老革命根据地县；1984至1986年人均纯收入低于300元的牧区县（旗）和低于200元的半牧区县（旗）。”（林乘东，1999）在这之后，一系列有针对性的政策措施得到制定和实施，从当时的考虑看，中央政府是希望能够在集中扶持贫困县脱贫的基础上，使这些县充分发挥脱贫的带动作用。从选定重点扶贫工作县的举措看，国家贫困治理的单位进行了进一步的沉降，减贫工作的针对性更加显著。当然，从扶贫工作所带有的国家主导的特征看，国家权力也随着扶贫单位的沉降而日益深入基层社会。

（4）继续执行“支援不发达地区发展资金”“以工代赈”“三西扶贫”等资金投入政策，实施信贷扶贫政策。这方面的内容与上一阶段的扶贫工作是紧密延续的，这也说明了“支援不发达地区发展资金”等扶贫政策和措施发挥了较好的扶贫作用，而本阶段则是要进一步加大实施力度。在看到一些发展中国家小额信贷对扶贫发展效果后，中国的扶贫工作也将信贷资金扶贫作为重要工具。在推动农村经济结构调整和农村企业发展方面，信贷资金发挥了非常显著的作用。为了让有限的扶贫资金切实发挥效果，中央扶贫部门提出“解决贫困地区的问题要突出重点，要集中力量解决十几个连片贫困地区的问题，改变了以往单纯由财政拨款、资金无偿使用的方式，转向财政拨款和银行信贷相结合、有偿使用与无偿使用相结合的方式”（韩广富，2005）。这也使得扶贫资源从全面覆盖和无条件使用的状态，变成有限有偿竞争使用的状态。

1986年中国出现有组织的扶贫开发活动，但扶贫开发工作的关键点在八七扶贫攻坚计划期。在该时期，出台了两个指导扶贫工作的纲领性文件，即1994年的《国家八七扶贫攻坚计划》和1996年的《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。两个文件的颁布实施，标志着中国农村反贫困行动的规范化道路已经开始，同时也标志着扶贫制度化体系的基本完成。

1.《国家八七扶贫攻坚计划》

《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出要集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，到2000年年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。该计划的主要扶贫措施包括：（1）确定了592个国家级贫困县，扶持的贫困县数量约占全国县级单位的27%；中央的扶贫资源主要用于这些国家级贫困县。全国348个少数民族地区县和非民族地区少数民族自治县中有257个被列为国家级贫困县。（2）明确提出扶贫工作省长（自治区主席）负责制，地方政府领导对该工作负总责。（3）提出东西对口扶贫，要求北京、天津、上海等大城市，广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省份都要对口帮助西部的一两个贫困省区或是贫困省区的地（市）发展经济。（4）明确各部门的责任，对所有与扶贫有关的部门提出了明确的扶贫工作任务和责任。（5）扩大和强化了部门定点扶贫，要求中央和地方党政机关及有条件的企事业单位，都积极与贫困县定点挂钩扶贫，一定几年不变，不脱贫不脱钩。（6）承诺随着财力的增长而增加扶贫资金投入。（7）调整资金分配结构，集中用于西部省（区）的扶贫和脱贫工作。（8）税收优惠，对国家确定的老少边穷地区新办的企业予以税收优惠或返还。（9）鼓励国际和民间机构参与中国的扶贫开发。

《国家八七扶贫攻坚计划》是中国第一个扶贫领域的纲领性文件，其为中国扶贫工作提供了政策依据与合法性基础。为了确保该计划目标能够顺利实现，在后续的几年内中央部门多次召开了扶贫开发工作会议，会议强调坚持开发式扶贫的方针，并且进一步完善了逐年增加扶贫财政投入、鼓励社会参与、加强地区间协作、支持自愿移民、扩大国际组织间的合作等各项扶贫开发措施。对社会扶贫的重视也是中国扶贫工作的特色，江泽民在2001年5月的中央扶贫开发工作会议上的讲话中指出：“要继续动员全社会为扶贫开发共同努力。发挥社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，把全社会各方面力量组织起来，形成强大合力，帮助贫困地区加快发展，这也是这些年来，我们在扶贫开发实践中坚持贯彻的一条重要经验。”（江泽民，2006）从政府主导贫困治理到政府动员社会各界力量参与贫困治理工作，我们发现，政府在贫困治理中的主体地位并没有减弱，但是贫困治理的整体力量获得了加强。从贫困治理主体构成的变迁过程，我们能够看到贫困治理中的多中心治理格局的存在，也能够看到国家与社会力量在贫困治理中的合力。

2.《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》

1996年9月中央召开扶贫开发工作会议后，中共中央、国务

院出台了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。该决定继续加大政府扶贫工作的支持力度，以保证到2000年能够顺利完成扶贫计划。其核心内容见表2-1。

表2-1的第1项内容表明国家治理贫困的决心和力度已经到了前所未有的高度。当然，在这个过程中，我们也能够看到国家对地方政府的授权，这种地方权力的扩大也伴随着国家权力监督的出现。而这种监督最直接的体现就是对扶贫监测的加强，中国年度扶贫监测报告开始出现。表2-1的第3、4项内容告诉我们，在国家的意志里，扶贫不仅仅需求国家力量的投入，同时也需要区域之间的帮助和协调。同时，扶贫也被视为统筹区域和城乡发展的一种战略，其本质上是实现中国社会经济发展成果为大家所共享的一种举措。当然，在扶贫中也有明显的区别对待，发达省市的扶贫工作没有国家财政的投入，而多数省份的扶贫资金需要国家财政的投入。这种有区分的扶贫资源供给，其实是应该贯彻到基层的，但基层并没有严格执行这种区别的扶贫资源分配政策。

明确而有针对性的特殊扶贫措施有力地推动了全国扶贫开发工作的展开，加快了扶贫攻坚的进程。1997年、1998年两年解决温饱问题的贫困人口数均达800万。1994年至2000年，中央政府累计投入财政扶贫资金1127亿元，是1986年到1993年投入资金的3倍。扶贫资金的投入，重点支持了贫困地区的基础设施、农业生产和农村经济的改善。

为了确保扶贫攻坚的胜利，1999年6月，中共中央、国务院再次召开中央扶贫开发工作会议，对扶贫开发工作进行再动员、再部署。会议出台了《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，强调扶贫开发要坚持成功经验，以贫困村为单位，以贫困户为对象，村级扶贫工作规划成为工作手段；扶贫工作要改善基本生产生活条件和发展种养业，坚持多渠道增加投入，坚持动员和组织社会各界参与扶贫开发。政府主导、有组织和计划的开发式扶贫在一定程度上缓解了经济增长扶贫效应不足的问题，使得农村贫困人口继续减少。到了2000年，经过7年的努力，基本实现了解决贫困人口温饱问题的目标，农村贫困人口从1993年的8000万进一步减少到2000年的3200万，农村贫困发生率下降到3%左右（国家统计局农村社会经济调查司，2006）。在这段时间里，“我国政府重新划定了贫困县的标准和范围，确定了592个国家级贫困县。其标准为：新列入的县1992年人均纯收入低于400元；1986年已经列为国家级贫困县的县，只要1992年人均纯收入不超过700元，就仍保留资格”（康晓光，1995）。国家级贫困县的动态变动使得扶贫资源的分配和使用更具合理性与科学性，但是随着扶贫资源投入的增加，一些贫困县“脱贫而不摘帽”的现象出现了。

三2001年至今：开发式扶贫与惠农政策并举的贫困治理

进入21世纪以来，贫困人口进一步减少，中国农村贫困人群特征也有较大变化。一是农村贫困群体分布更加分散，易于脱贫的人口已经脱贫。不过，“我国农村贫困人口的减贫速度明显趋于缓慢，贫困人口数量在3000万左右徘徊。农村贫困问题也发生了从区域性贫困到阶层性贫困的变化”（朱小玲、陈俊，2012）。2002年新确定的592个国家扶贫重点县的农村贫困人口仅覆盖了全国农村贫困人口的62%和低收入人口的52%。二是部分极端贫困者贫困性质变化。据民政部救灾救济司提供的材料，截至2002年年底，全国农村社会救济对象共计2288.6万人，这些人口多为农村极端贫困人口（民政部救灾司，2003）。这说明，目前中国农村极端贫困人口中的多数是缺乏正常劳动能力的人群。三是脱贫群体的脆弱性。据国家贫困监测结果，农村低收入农户的收入波动很大，贫困地区的低收入人口每年的返贫率在30%左右。统计数据也表明，2003年新增返贫人口占当年贫困人口的53.3%（鲜祖德，2004）。在贫困线附近徘徊的农户处于贫困边缘，尽管一些年份越过了贫困线，但是一旦遭受不利因素的影响，就极有可能陷入贫困之中，形成脱贫与返贫的恶性循环。

在全面建设小康社会的目标下，中国农村扶贫工作出现了新的内容和特征。2001年国家颁布并实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，农村扶贫工作进入了一个新的阶段。这个阶段的突出特点是，在继续坚持开发式扶贫的同时，政府出台了多项惠农政策，形成了一个多部门、多政策综合参与的“大扶贫”格局。

在专项扶贫政策方面，开发式扶贫政策发生了两个方面的重大变化。一是对贫困地区的扶持，由过去的瞄准扶贫县向瞄准贫困村转变，主要表现为大范围“整村推进”项目的实施，这种瞄准目标的转移，使得扶贫项目和扶贫资金更加贴近贫困人口（刘坚，2006），并开始把参与式村级扶贫开发作为推动“整村推进”工作的主要理念和方法，扶贫资源更倾向于到村庄和农户。确定的贫困村分布在全国1861个县中，占全国县级行政单位总数的68.8%，贫困村覆盖贫困人口占贫困总人口的83%。在村级扶贫开发规划方法的指导下，扶贫资金与资源开始更多地向贫困村流动和集中。在全国的行政村中，扶贫重点村的比重不到1/4，但是在各种到村、到户项目的行政村中，扶贫重点村占67.2%（国家统计局农村社会经济调查总队，2004）。二是对开发式扶贫项目进行结构调整，增加有利于贫困地区和贫困人口发展能力提升的项目，主要为贫困地区进行教育投资和转移劳动力培训的项目。

随着“三农”问题的日益严重，2003年公共财政政策开始向农村公共建设领域覆盖。按照统筹城乡发展的政策导向，财政支农走向出现了重大变化。一个新型的农村公共财政框架体系在这个时期初步形成，国家财政支农资金投入也明显增加。1998年国家财政支农资金约为980亿元，2012年达到2.5万多亿元。一系列惠农政策的相继出台，有力地促进了农村基础设施建设，增加了农民收入，进而缓解和部分解决了农村贫困问题。在众多的惠农政策中，对扶贫效应最大的主要有以下政策。

农村税费改革政策。2006年取消了在中国实行数千年之久的农业税，所有农业人口都从这一政策中受益了。对于贫困地区和贫困人口而言，其收入主要来源于农业，因此该政策对其意义更加显著。有研究认为，2004年和2005年贫困人口数量的下降即与农业税费改革有着密切的关系（中国发展研究基金会，2007）。从短期内看，农村税费改革对中国贫困治理工作具有重大的意义，不过从长远来看，因为工业品价格上涨并拉动生产资料价格上涨，税费改革对贫困人口的减贫效应不断减弱。

农村义务教育中的“两免一补”政策。自2001年开始，中国政府开始对中西部地区农村义务教育阶段的学生免除书本费，2005年扩大到全国所有义务教育阶段的农村学生，政策内容拓展为免书本费、免学杂费、补助寄宿生生活费。从2007年起，农村所有义务教育阶段学生被免除了学杂费和书本费。2006年，国家财政安排农村义务教育经费1840亿元，全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段5200万名学生的学杂费，为3730万名贫困家庭学生免费提供教科书，对780万名寄宿学生补助了生活费（中国发展研究基金会，2007）。“两免一补”政策的实施，大大降低了贫困家庭的教育负担，增加了贫困人口的人力资本。

新型农村合作医疗与医疗救助政策。新型农村合作医疗是由个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗保险制度。该政策2003年试点，2007年约覆盖了全国80%以上的县，2008年全国铺开实行。从2004年开始，民政部门开始对农村五保户、特困户、重点优抚对象等实行医疗救助政策，资助这些对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，参加当地合作医疗并享受该待遇。因大病导致个人负担的医疗费用过高，如影响家庭基本生活的，其将会再获得一定额度的医疗救助。新型农村合作医疗政策与贫困人口医疗救助政策改善了农民的生活与就医条件，并减少了因病返贫的数量。2005年，农村贫困人口医疗救助体系的建立使304万名农村困难人口受益（中国发展研究基金会，2007）。2011年全年累计救助贫困农村居民6297.1万人次，其中：民政部门资助参加新型农村合作医疗4825.3万人次，人均资助参合水平45.6元；民政部门直接救助农村居民1471.8万人次，人均救助水平635.8元。

农村社会保障政策。根据民政部2012年社会服务发展统计公报，2012年年底，全国有农村低保对象2814.9万户，5344.5万人，比上年同期增加38.8万人，增幅为0.7%。同期，有农村五保供养对象529.2万户，545.6万人，分别比上年下降0.2%和1%。如果说贫困治理对贫困对象有要求的话，一些丧失劳动能力的人和重度残疾人是无法通过扶贫而摆脱贫困的，这些人就需要社会保障的扶持和关怀。农村社会保障政策的实施和不断完善，为从根本上解决农村贫困，特别是丧失劳动能力的绝对贫困问题提供了可能。与社会保障政策相对应的，还有减灾救灾工作的不断提升。“2012年全国各类自然灾害共造成2.9亿人（次）不同程度受灾，因灾死亡失踪1530人，紧急转移安置1109.6万人次；农作物受灾面积2496.2万公顷，其中绝收面积182.6万公顷；倒塌房屋90.6万间，严重损坏145.5万间，一般损坏282.4万间；因灾直接经济损失4185.5亿元。国家减灾委、民政部共启动11次预警响应和38次应急响应，协调派出40个救灾应急工作组赶赴灾区，财政部、民政部下拨中央救灾资金112.7亿元，民政部调拨账篷7.7万顶、棉衣被54.8万件（床）、折叠床1.7万张等救灾物资，累计救助受灾群众7800万人次，帮助维修和重建住房410万间，受灾群众基本生活得到妥善保障。”（民政部办公厅，2013）救灾工作的不断进步使得因灾返贫的人口不断减少，这也为贫困治理增添了新的保障。

2010年年末，中共中央、国务院为了继续深入推进扶贫开发工作，印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》。该纲要要求各级政府继续加强扶贫开发工作，并指出：在坚持政府主导和统筹发展的前提下，通过转变经济发展方式，增强扶贫对象自我发展能力，强化公共服务均等化，破除发展制约因素等相结合来推动新时期的扶贫开发工作。根据纲要的精神，下阶段的扶贫工作将继续坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。进入21世纪以来，由于党和政府对“三农”问题高度重视，各部门、各行各业、社会各界力量更加关注贫困地区和贫困群体，扶贫开发工作在社会各界的共同关注和支持下步入了新的阶段。各项惠民政策和开发式扶贫的结合使得2010年农村的生存贫困人口降到了2688万，贫困发生率为2.8%；同时，各项政策的实施也使得贫困地区的产业结构进一步优化，生产和生活条件进一步改善，贫困者的收入水平不断提高。

2011年11月16日，中国政府发布了《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，系统介绍了2001年到2010年，这10年当中中国农村扶贫开发领域的进展情况。2012年全年累计救助贫困农村居民5974.2万人次，其中民政部门资助新农合参保对象4490.4万人次，人均资助额度57.5元；民政部门直接救助农村居民1483.8万人次，人均救助额度721.7元。全年各级财政共支出农村医疗救助资金132.9亿元，比上年增长10.8%（民政部办公厅，2013）。“2009年，国家开展新型农村社会养老保险试点工作，到2011年7月已覆盖全国60%的农村地区，共有493个国家扶贫开发工作重点县纳入试点，覆盖率达到83%。2010年，中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴111亿元人民币，地方财政补助资金116亿元人民币。”（国务院新闻办公室，2011）随着农村人口所获得的保障力度的加大，贫困人口治理从制度层面讲，实现了从开发性制度到保护性制度的转变。在扶贫白皮书里，其对中国扶贫开发政策的特征有以下总结：（1）坚持开发式扶贫与社会保障相结合；（2）坚持专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合；（3）坚持外部支持与自力更生相结合。这些特征，不仅仅是中国扶贫开发政策的特色，更是中国扶贫开发在多年实践中总结出的经验。在这10年当中，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫等，都取得了诸多的成绩。

中国扶贫工作的演变过程是中国政府及相关部门探索和实践中国特色与实际扶贫工作的过程，是体现中国扶贫工作逐渐科学化、规范化和系统化的过程，亦是不断总结扶贫工作经验并解决扶贫现实问题的过程。正是这样一个过程的不断推进，中国的扶贫工作取得了众人瞩目的成绩，同时也走出了一条与中国实际相结合、有中国特色的扶贫道路。