第三节 扶贫战略纵深及其暗喻

贫困治理历程的历史性回顾使得我们能够发现，扶贫战略是不断向基层社会和微观单位纵深的。国家对扶贫机构的工作和资源的监管也是逐渐细化和具体的。这种扶贫战略上的纵深首先是与贫困治理的政治性紧密相关的。

一 贫困治理的政治性

从新中国成立初期没有专项的扶贫工作，到建立国家层级的贫困治理机构，这首先体现了贫困治理中的国家意志。同时，因为扶贫工作所具备的显著的政治性，贫困治理被提升到了关系社会稳定、民族团结、社会发展和国家强盛的大事。贫困不是社会主义，社会主义的本质是共同富裕，是摆脱贫穷落后的状态。因社会主义制度的性质，贫困治理工作在一开始就带上了明显的政治特色。在坚持社会主义发展道路的背景下，大力推进中国的扶贫开发工作，首先是要通过中国扶贫工作来证明社会主义制度的正当性和优越性。“我国实施扶贫战略、进行大规模扶贫开发，使大多数贫困地区解决了几千年没有解决的温饱问题，这个事实无可辩驳地说明，以消灭剥削、实现共同富裕、解放和发展生产力为本质要求的社会主义制度具有巨大的优越性。”（杨秋宝，1999）从上述论述中，我们可以看到，扶贫工作被赋予了太多政治的内涵，也被赋予了建构和证实社会主义制度合法性的期待。中国扶贫所取得的巨大成绩，可以说是与其携带的强烈的政治任务气息相联系的，没有完成任务的地方领导，肯定是无法获得满意的政治前途的。“我国扶贫开发之所以能取得伟大的成就，这和我国扶贫开发工作具有强烈的政治特色密不可分。我国扶贫开发的政治特色，已成为独具中国特色的扶贫工作体系中的重要部分。”（李步超、罗隆渭、周晓红，1996）被视为一种政府责任，因为政府要保证人民基本生存需求的满足。从这个角度出发，贫困治理可以被视为一种公共品，而供给的主体则是政府。不过，在中国的政治体制下，政府本就有责任和动力来做这个事情。“整个经济发展过程中，党和政府始终将扶贫开发工作作为政治大事来举力推动。我国在基本解决温饱问题之时，就成立专门机构、列出专门计划来实施扶贫工作。社会主义本质决定了我国的扶贫开发工作是党和政府的一项长期任务。为达到共同富裕的目标，我国就会持续地而不是一时救济性地抓好扶贫开发工作。”（李步超、罗隆渭、周晓红，1996）应该说，扶贫的政治性对推动扶贫工作发展具有很大的正面作用。在任何一个国家，扶贫工作的开展都离不开政府的主导作用。但是恐怕没有几个国家的政府能够具备中国政府这样的动员能力，中国执政党的动员能力是让很多其他国家的执政党很吃惊的。而这，恐怕也正是邹谠所谓的中国政府“全能主义”（邹傥，1994）的特征。

从扶贫工作的缘起上看，如果没有中国共产党对贫困问题的重视和执政党对自身执政基础的体认，中国的贫困治理工作是不可能成为国家战略的，也就不可能成为一项政治任务。党中央要求各级党组织将扶贫工作作为一项长期的政治工作做下去，为此还制定专门的扶贫发展规划并成立各个层级的扶贫工作机构。1994年，江泽民在中央扶贫工作会议上讲，中国的扶贫工作不仅仅是一项经济工作，更是一项政治性和群众性的工作。1994年是一个关键的时间点，在此之前，中国并没有市场经济的概念，而在此之后，中国经济开始步入市场经济的轨道。而扶贫工作也是在这样的经济环境中发生变化和铺展的。之前，没有人提及扶贫工作是一项经济工作，但是在这个时候，扶贫工作的政治性仍要胜过经济性。“独具中国特色的政治扶贫，是以物质文明建设和精神文明建设一起抓，以加强贫困地区村级党组织建设、突出社会主义道德建设、加快思想观念转变、提高贫困人口文化素质为主要内容的。”（李步超、罗隆渭、周晓红，1996）中国的扶贫实践和变革过程表明，扶贫工作的政治性加快了贫困问题的治理，同时也为贫困治理奠定了政治基础。

扶贫工作的不断推进使得中国贫困治理的政治性成为伴随扶贫治理的内在特征，但是随着意识形态教育的松动和经济理性的崛起，加上基层党组织和干部对扶贫资源认识的变化，即扶贫资源不再被视为不可触碰的政治“禁区”，而现在则变成了国家资源下乡背景下与其他资源无明显差异的资源。这种资源甚至在一些地方变成了招商和发展城市经济的资源。不过，好在中国扶贫战略对基层社会的不断深入弥补了这种不足，这至少能够从扶贫瞄准单位的不断精准和缩小方面得到证实。

二 扶贫战略的纵深

1．扶贫战略的纵深过程

从扶贫政策的变动和沿革过程，我们看到，扶贫瞄准的对象从来源的宽泛化、抽象化转变为具体化、实体化。在贫困治理的初期，最典型的是在新中国成立初期到改革开放之前的这段时间，贫困治理是瞄准所有农民的。有学者认为，“1986年以前扶贫目标是直接瞄准穷人的，即将救济物资或资金直接发放到穷人的手中，但现在看来这只能算作一种民政系统的救济，而不能算作真正意义上的扶贫。”（洪名勇，2009）这个时候，贫困治理的权力集中在国家高层，地方政府并没有明确的贫困治理的权力和责任。“1982年，第一次提出要确定‘三西’扶贫项目。这是中国历史上第一次集中连片的扶贫工程。在1986年，随着国家级贫困县的划分，国家开始有意识地把扶贫重点放在这些贫困地区，扶贫瞄准进入了区域化阶段。”（许源源，2006）从全面覆盖到有选择和有重点地进行贫困治理，这说明贫困治理权力已经从中央开始下放。在这种权力下放的过程中，区域性的扶贫治理机构应运而生。不过，有研究认为，在扶贫瞄准单位变成县之后，将扶贫资金用于贫困者身上的目标变得很难实现。而到1997年的时候，我国才确立了扶贫工作省级负责制。这个时候，“省级政府成为扶贫考核工作的一个主体，并明确了责任到省、任务到省、资金到省和权力到省的‘四到省’的工作原则”（财政部农业司扶贫处，2008）。扶贫工作省级负责制在贫困治理权力的变革上具有显著的意义，它是中央向地方分权的标志。但是随着扶贫区域瞄准的出现、贫困人口地区分布的分散化，扶贫工作省级负责制已经无法回应新形势下的贫困治理。加上扶贫工作的省级负责制导致扶贫资金无法保证扶贫项目的针对性和有效性，也无法对贫困对象需求中的项目优先顺序进行积极回应，因而也无法实现扶贫工作效果的大幅度提升。而且扶贫工作省级负责制导致扶贫资金需要经过层层传递才能够到达县级部门，这就容易出现资金到位不及时等问题。因而在一些地方，县级政府尝试扩大经济社会发展的自主权限，他们希望实现从“四到省”转变为“四到县”。“县级政府执行以往省级政府的部分功能，通过实行‘四到县’使权利和责任对等。”（财政部农业司扶贫处，2008）但是，县级瞄准机制也存在一些不易克服的困难。

随着时间的推移，以县为单位的扶贫瞄准的边际效益不断下降，尽管以此为基础的扶贫开发工作取得了诸多的成绩，但是要想更好地推动贫困治理，就需要转变扶贫瞄准的单位。“由于自然条件、基础设施、社会状况、经济实力等空间分布上的差异性和不均衡性以及扶贫资金利用、管理、组织水平、适应市场能力、竞争意识、机遇把握等的差别比较明显，所以贫困县与贫困县之间，县境内不同阶层、不同群体、不同乡镇乃至不同村、社之间，经济增长幅度、人均收入水平有着较大的差异。”（国风、魏晓东、董锁成，2003）而这也正是扶贫战略继续纵深实施的客观原因和实践尝试。“由于以县为目标瞄准所存在的问题，因此，世界银行建议扶贫瞄准机制由县向乡镇转变，提高对贫困人口的覆盖率，有效地减少扶贫资金向非贫困人口的漏出量。”（洪名勇，2009）以县为单位的扶贫瞄准经历了较长的一段时间。而以乡镇为单位的扶贫瞄准，并没有成为我国贫困治理工作中一种正式的瞄准方式。在我国的乡镇政府层级上，并没有专门的扶贫工作机构和人员，这就导致世界银行的这种倡议并不是可行的。不过，很快以村庄为单位的扶贫瞄准机制就得到了实施。“2001年全国确定了14.8万个重点村，分布在1861个县份，覆盖了全国80%的贫困人口，其中82256个重点村分布在重点县，占全国重点村总数的55.6%。”（洪名勇，2009）有学者通过对一些省份确定的重点村的研究发现，其中89%的村子是真正的贫困村，以村庄为基础的扶贫开发瞄准率还是比较高的（李小云等，2006）。以村庄瞄准为基础的扶贫开发，以村级组织为依托，不需要新的机构和人员，因而这种扶贫瞄准方式一直沿用至今。不过，全国扶贫工作重点村并不排斥全国扶贫工作重点县的机制，两者是并存的。

“2010年2月4日，温家宝总理在中央举办的省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班发表重要讲话，要求把扶贫开发的重点放在贫困程度较深的连片贫困地区。”（韩广富、李万荣，2012）这是自1982年以来，中国在扶贫领域再次提出进行集中连片扶贫开发的工作。2011年12月，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，明确提出要把六盘山区等11个连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州作为未来10年中国扶贫工作的主要战场。《纲要》强调在攻坚集中连片地区扶贫工作的同时，还要继续做好国家扶贫工作重点县和重点村的扶贫开发工作，国家对这些地方的扶贫支持政策不会改变。“集中连片地区的扶贫攻坚意味着中央和地方财政都将加大投入和支持力度，加强对跨省片区的协同和统筹工作。根据集中连片扶贫开发规划的规定，各省要对所属连片特困地区负总责，在国家的指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。”（邢成举、葛志军，2013）集中连片扶贫规划出台之后，在中国扶贫瞄准领域就出现了集中连片地区、国家扶贫开发工作重点县、国家扶贫开发工作重点村三者并存的现象。从集中连片扶贫的有关政策看，县级政府在集中连片扶贫框架下拥有制定和实施本单位扶贫规划的权力，这也说明贫困治理的权力在进一步下放。

在扶贫瞄准的区域或单位不断发生变化的情况下，扶贫工作所瞄准的对象，也在发生变化。正如有研究者所言，扶贫开发瞄准对象实现了从“以农村贫困人口为主向扶贫标准以下的全部农村人口转变”（韩广富、李万荣，2012）。为什么扶贫瞄准的对象会越来越多呢？这是为了让更多的人享受社会发展的成果。2007年，中共中央和国务院决定在农村实施最低生活保障制度。农村低保的实施使得那些丧失劳动能力和没有劳动能力的农村居民的生存权利得到了保障。与此同时，国家有关部门还要求做好扶贫开发和农村低保两项制度的有效衔接工作，即明确低保与扶贫对象，明确不同对象的识别标准等。到这个阶段，中国农村的贫困治理就进入了扶贫开发与社会保障双重驱动的模式。随着中国贫困标准的不断提高，更多的农村低收入人口成为扶贫开发的扶持和帮助对象。“2011年11月29日召开的中央扶贫开发工作会议又决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年1196元的标准提高了92%，对应的扶贫对象约为1.28亿，占农村户籍人口比例约为13.4%。”（顾仲阳，2011）扶贫工作的内涵发生了转变，以前主要是为了解决贫困人口的温饱问题，而现在则是为了提升贫困人口的发展能力并致富奔小康。

2．扶贫战略纵深的权力隐喻

为什么每过一段时间，中国农村的扶贫开发瞄准就要进行调整呢？而且这种调整的区域单位是不断缩小的，其瞄准的精度也是不断提升的，瞄准的贫困人口也不断增加。国家扶贫战略对基层社会的不断深入到底具有什么意义呢？就如同王斯福在《帝国的隐喻》一书中所讲的，地方社会的宗教信仰活动中使用国家确定的形象，也是地方社会为了模仿帝国的行政与架构。而同时，帝国在这个过程中也传递了其权威、权力和思想意识（王斯福，2008）。“在20世纪80年代初期，一个财政包干体制取代了统收统支的体制。在财政包干体制下，地方政府能获得长期的财政合同，进行更好的治理，且能获得一部分增长的财政收入。”（Moreno-Dodson, 2006）这个体制尽管在20世纪90年代中期被取代，但是其确实发挥了激励地方政府发展本地经济的作用，而这种体制正是中央到地方的财政分权。在扶贫战略与瞄准单位不断下沉和缩小的时候，基层政府和社会在扶贫工作中拥有的主动性和能动性不断增加，而且随着瞄准范围的不断缩小，加上监测技术的不断成熟，扶贫工作的可控性也越来越强。从2001年开始，统计局每年都会出版一部《中国农村贫困监测报告》。而该报告的主要数据来源就是全国扶贫工作重点县及其内部的贫困村。从参与扶贫的主体上看，除了财政专项扶贫外，行业扶贫、社会扶贫等都成为中国贫困治理领域的重要力量，这在很大程度上实现了扶贫行动的多元参与。

从每一次扶贫瞄准单位调整的背景看，研究者都认为是原有的扶贫瞄准模式已经不适应新的扶贫形势，同时该瞄准模式下扶贫瞄准的效果也越来越差，所以才建议更改扶贫瞄准的单位。那么从国家的角度出发，为什么要进行这样的调整呢？自1978年开始，中国在农村实行家庭联产承包责任制，虽然改革的是制度层面的内容，但是其主要的瞄准资源在经济层面。家庭联产承包责任制的实施虽然提升了农村的生产力水平，但是也带来了农村社会资本的破坏。正如温铁军所言：“在这种以土地为中心的财产制度创新中，政府在放弃对农村土地和其他资产的控制的同时，也放弃了对占中国人口70%左右的农村人口的社会保障，例如对村社的行政管理、抚养乡村鳏寡孤独，以及其他农村基础设施建设和一般公共品的供给等。”（温铁军，2001）家庭联产承包责任制的实施在一定层面上意味着国家从乡村社会的退出，其并没有履行政府应有的公共品供给和社会保障的职责。而从20世纪80年代开始的具有针对性的扶贫工作，其实是对政府职能和责任的回归。国家权力一旦退出基层社会，再要想回来，就需要有一个过程，而依托于扶贫瞄准单位不断变革过程的国家权力下沉则为国家权力的回归提供了一个很好的载体和平台。

从扶贫工作的省级负责制，到对扶贫工作重点县的大力扶持，再到对扶贫工作重点村的强调，国家权力主导的扶贫瞄准单位是不断缩小的。在国家的意志里，更低层级的单位似乎是更容易控制的，当然更低层级的单位距离权力中心也就更远。所以，从省到县再到村的过程，就体现出了国家权力对基层社会不断渗透和控制的一个过程。如有研究者认为的那样，“中国扶贫的发展历程也体现出两极思维，即个体主义扶贫范式和社会结构扶贫范式。无论是农村扶贫还是城市扶贫，这种两极思维的分野都表现得很明显，且呈现阶段性。”（郑杭生、李棉管，2009）国家权力对乡村社会的重新介入，不仅仅是对改革开放以来经济理性挑战政治理性的应对，同时也是对因经济理性主导社会发展路径从而产生严重的贫富分化、区域分化的回应。这种分化与割裂对政府的制度合法性和社会主义本质形成了挑战，因此国家必须及时处理这些问题。对于国家权力而言，其能够改变个人特质，可以援助其经济资本、增强其人力资本，但是社会资本却无法通过国家力量来弥补。随着可以改变个人特质的政策措施效用的下降，群体性、区域性贫困所彰显的结构性贫困成为更加难以应对的贫困问题。在这种情况下，国家权力的介入才最有可能改变贫困群体和贫困区域所处的社会结构和自然环境结构。正如米格代尔所言，国家和社会并非是泾渭分明的，其两者之间的关系是异常复杂的，国家与社会是相互建构的，国家是社会中的国家，社会也是国家中的社会，国家与社会内部，有力量的结盟，也有力量与利益的冲突，冲突导致分裂，所以不能简单地使用国家与社会的二分法来进行思考和分析（Migdal and Vivienne, 1994）。其实，扶贫瞄准单位的持续性调整正好向我们说明，社会和地方政府并非完全是被中央政府控制的，其具有行动自主性。正是在这个意义上，每一次调整后，其明显的效果只能维持一段时间，而并非是长久不变的。

扶贫瞄准单位的不断缩小和扶贫瞄准对象的不断增加，其隐喻是呈现国家在场的效应。正如税费改革大大提升了中央政府的权威与形象一样，扶贫工作与贫困对象的直接接触，可以让农民直接体会到来自国家的关怀和恩惠。借此，国家调和了与农民之间的紧张关系，也获取了农民对国家政权的认同。从2001年开始，扶贫领域开始启动整村推进，整村推进的一个背景就是20世纪90年代末期以来的基层政府与农民之间因税费征收所带来的紧张关系。2000年，世界银行曾经建议中国扶贫实行以乡镇为单位的瞄准，但是基于以上背景，以乡镇为单位的瞄准并未被采纳。所以，扶贫瞄准就从县下降到了村庄。扶贫瞄准不断下降的过程体现了高层政府对基层政府的一种不信任，也是对基层政府权力运用的一种监督。“中国大范围的减贫是通过快速的经济增长和制度改革来实现的，但减贫的进程在时间和空间上是高度不均衡的。”（Moreno-Dodson, 2006）尤其是当以省为单位的扶贫负责制实施之后，因为各个省份在自然环境、经济基础、人口素质、竞争意识、区位条件、财政收入等方面，都有着显著的差异，贫困治理的难度和效果也相差很大。“地区性公共支出的分配是倾向城市和帮助富人的，富裕地区人均能够得到的公共支出多于贫困地区。”（Moreno-Dodson, 2006）不光是地区性的公共支出具有偏爱城市和富人的实践特征，就是以国家财政支出为主要构成的财政扶贫资金的分配也具有偏爱相对富有者的特征。