导论

中东地区（包括北非、地中海东岸、波斯湾地区）既是欧洲的近邻，又是当今世界上碎片化程度最高的地区，中东每一次重大的形势变化都会对欧盟和整个欧洲的经济、政治与社会体系形成强烈的冲击，因而在欧盟的外交与安全战略中，中东地区具有重要战略价值，占据突出位置。然而，虽然欧盟精心设计对中东的政策架构，苦心经营与中东的密切关系，中东的形势变化却时常令欧盟决策层始料未及，致使其战略意图屡屡落空，当前依然如此。欧盟对中东的政策，成为令欧盟决策层倍感头疼的决策领域。追根溯源，其决策产生偏差，很大程度上应归咎于欧盟的组织架构庞杂臃肿、决策程序冗长迟缓，以及影响其决策的行为体过于繁杂。在影响欧盟对中东的决策的众多行为体中，有一类行为体能够在欧盟决策进程的初始环节，影响乃至塑造欧盟对中东的决策的观念建构与情势评估，具有特殊的重要意义，这就是欧洲智库。因而研究欧洲智库对欧盟的中东政策的影响机制，具有重要的理论价值和现实意义。

一 中东地区在欧盟外交与安全战略体系中的重要地位

长期以来，欧盟最高决策层在其战略考量中，一直将中东视作需要加以优先考虑的关键地区。2003年出台的“欧洲安全战略”作为欧盟历史上第一份系统阐述其外交与安全战略体系的政策文件，将地区冲突视为欧盟面临的主要威胁之一，并直言“在所有的地区冲突中，中东的冲突首先对欧洲的利益形成直接的冲击”。2004年11月，时任欧盟“政策规划与早期预警小组”（The Policy Planning and Early Warning Unit, PPEWU）（欧盟对外行动署的前身）主任的赫斯根（Christoph Heusgen）在解释“欧洲安全战略”时表示，欧盟的一项重要战略目标，就是要在欧盟的周边，尤其是地中海沿岸地区消除危险、加强安全。2008年底欧盟理事会出台了《关于欧洲安全战略的执行情况的报告》，在其总纲部分谈道，“冷战之后20年间，欧洲面临着愈加复杂的威胁与挑战”，并将中东的地区冲突放在这些威胁与挑战的首位。由此可见，自21世纪初以来，中东就在欧盟外交与安全战略中占有重要位置。

2010年底，就在欧盟连续遭遇国际金融危机和主权债务危机的同时，“阿拉伯之春”爆发，中东北非形势剧变，乱局持续数年而未见平息。2013～2015年，中东乱局蔓延至中东周边的撒哈拉以南非洲、阿富汗等地，进而引发针对欧洲的恐怖袭击和难民逃亡浪潮，在欧盟经济持续低迷、尚未摆脱主权债务危机的阴影的情况下，导致欧盟内部出现民粹主义的激进右翼势力的抬头，加剧了英国脱欧的离心倾向，换言之，中东成为欧盟当前内外交困的多重危机的重要源头。在此情势下，自2013年春以来，欧盟内部兴起了关于如何制定新的欧盟全球战略的政策辩论，中东在欧盟外交与安全战略中的关键性地位再一次凸显，欧盟决策层对中东更加关注。

2013年5月28日，意大利、瑞典、波兰和西班牙四国外交部委托四家本国最顶尖的外交政策智库联合推出了一份反思和修订欧盟外交与安全战略的研究报告《迈向欧盟全球战略：确保欧洲在变化的世界中的影响力》，指出欧盟应将其周边地区，包括中东、北非和萨赫勒地区等，作为其在全球发挥影响作用的战略基石。2014年新一届欧盟委员会上任之际，新当选的欧盟委员会主席容克（Jean-Claude Juncker）将乌克兰危机和中东乱局并称为欧盟面临的最紧迫的外部形势变化。2015年6月25日，欧盟对外行动署（European External Action Service, EEAS）出台的战略评估报告《变化的全球环境中的欧盟》对挑战欧盟战略安全的世界各个区域进行了排序，“包括土耳其在内的欧盟直接邻国”和“整个中东北非”分别排在第一位和第二位，而亚太地区排在最后一位。2016年4月22日，欧盟外交事务和安全政策高级代表莫盖里尼（Federica Mogherini）在欧盟安全研究所年度大会上发表的演讲中提出了新的欧盟全球战略的优先目标，其中第二项就是要向包括中东北非在内的欧盟周边地区注入资源，以促进当地的经济与社会发展。正如2016年2月英国皇家国际事务研究所（The Royal Institute for International Affairs, RIIA或Chatham House）（亦译作“英国皇家国际事务学会”）的一份研究报告所指出的那样，当前美国外交与安全战略最关注的首要地区是亚太地区，而欧盟全球战略最优先重视的区域是其周边，尤其是对其安全形成严重威胁的中东北非地区。

由于中东的重要战略意义，欧盟对中东的政策一直是欧盟外交与安全战略中的重要组成部分，涵盖安全、经济、能源、反恐、难民等多个领域，包含细致而详尽的政策设计，已建立起多重架构，形成一个宏大、复杂、精深的体系。若要准确理解这一体系的运作机制，就需要深入分析欧盟决策体系的结构特征，找出其中能够影响欧盟对中东的决策的重要行为体，解剖其发挥影响的节奏、方式与路径，评估其发挥影响的效果，唯有如此，才能揭示欧盟对中东的政策体系的本质特征。

二 智库在欧盟决策体系中的重要位置

欧盟是世界范围内复杂程度最高的超国家组织，其包括欧洲理事会、欧盟部长理事会、欧盟委员会和欧洲议会在内的决策体制，可谓叠床架屋，相当繁复。而欧洲国家的政党，以及商会、行业协会、工会、职业协会等各类利益集团已超越国界，组成全欧洲层面的各类压力集团，连同欧盟层面的媒体、智库、学术机构、政见社团等，共同构成欧盟层面的公民社会，对欧盟的对外政策发挥着潜在而深刻的影响。实际上，欧盟层面的压力集团和公民社会对欧盟决策体系的影响力，远大于欧盟成员国内部的公民社会对其国家层面决策的影响。其原因在于，欧盟作为超国家的区域实体，较多地反映了欧洲政治精英的抽象理念，而缺乏民意上达的制度建设，因而欧盟决策者更多地依赖欧盟层面的压力集团和公民社会的其他组织来实现决策者与民意的互动。欧盟的总体结构并非典型的民族国家的“代议型民主”（Representative Democracy）架构，欧洲国家的公民既不能投票选举欧洲议会以外的欧盟机构，亦未建立起高度一致的对“欧洲身份”的认同感。所以，欧盟决策者将欧盟层面的压力集团、智库、政见社团等视为“有组织的公民社会”（Organized Civil Society）影响欧盟决策的重要组织形式，有意识地搭建“参与型民主”（Participatory Democracy）的架构，将欧盟压力集团参与欧盟决策进程的活动制度化，借以实现欧盟的决策与治理。

欧洲公民社会体系里的压力集团政治包含政党、利益集团、智库、媒体、决策层的制度化的互动博弈，成为欧盟“多层治理机制”（Multilevel Governance）的重要运作形式。这其中，智库作为独立的公共政策研究机构，成为欧洲压力集团向欧盟决策层表达利益诉求、施加影响力的重要渠道与平台。英国政治学家考克瑟（Bill Coxall）将智库本身视作一种独特的压力集团。美国政治学家伯克兰（Thomas A. Birkland）则将智库视作与政党、利益集团、媒体并列的影响决策的四大类非政府行为体之一。实际上，智库能够发挥作为决策者“外脑”的作用，已逐渐成为除立法、行政、司法、媒体四种力量之外影响政治决策的“第五种力量”。相比美国的智库体系，欧洲的智库体系现在已经发展成为“双层四方”的复杂结构，即欧盟和欧盟成员国两个层面的智库，主要是所谓“布鲁塞尔智库”和英、德等欧盟成员国的顶尖外交政策智库，与欧盟及其成员国的最高决策层之间彼此联系，互相沟通，形成一个动态运作机制，日益影响乃至制约着欧盟的经济、社会、外交政策的决策进程。

从欧洲政治体系的权力结构和利益分配关系的角度看，智库是欧盟及其成员国的“利益代表机制”（Interest Representation）和欧盟“多层治理机制”中的重要行为体，与欧盟政治决策架构的各个领域之间，都存在着密切的信息交换与资源交流的关系，进而影响着体系内各类行为体的力量对比，而智库本身也是欧盟政治体系内的一支特殊的力量。从欧洲政治体系的决策观念建构与决策进程的角度看，智库是欧盟和欧洲主要国家的“认知共同体”（Epistemic Community）、“决策共同体”（Policy Community）和决策网络（Policy Network）的组成部分，参与建构了欧盟决策层对特定领域的决策理念和价值取向，塑造了欧盟在形势评估和议程设置等环节的认知与判断，影响着欧盟决策进程的节奏与进度（Hall, 1992; Allio, 2002; Ullrich, 2004; Teichler, 2007; Cross, 2011）。总之，智库对欧盟的决策，尤其是外交与安全决策发挥着潜移默化而又不容忽视的影响，对这种影响的观察和分析，有助于为解释智库影响决策的本质规律，为揭示欧洲智库与欧盟决策体系的相互关系，构建起一幅更清晰的理论图景。这正是本书的理论价值之所在。

鉴于欧洲智库在欧盟决策结构与进程中的重要位置与作用，若不能对欧洲智库影响欧盟决策的机制做出系统的归纳和明确的阐释，则难以准确地理解欧盟的决策，尤其是欧盟在外交与安全领域的决策的本质特征与运作规律。而且，自2015年初以来，欧盟的内外环境急剧动荡，进入多事之秋，主权债务、恐怖袭击、英国脱欧、难民潮等多重危机交替来袭，导致欧盟持续动荡。一方面，危机使整个欧盟的决策运作变得高度繁乱、变化多端，这激活了欧洲智库的决策咨询活动，更加凸显这些智库对欧盟决策的影响作用；另一方面，欧盟当前面临的多重危机之中至少有两重危机，即恐怖袭击和难民潮，与中东地区和欧盟对中东的政策直接相关，而英国脱欧危机的加剧，也是源于英国公众对欧盟应对这两重危机的决策感到不满。由此可见，欧洲智库对欧盟的中东决策的影响，直接牵涉到欧盟当前应对紧迫危机的决策动向，是制约欧盟政治走向的重要因素。进而言之，若不能对欧洲智库影响欧盟的中东政策的机制做出详尽的阐述，则难以清晰地解释欧盟有关中东议题的决策体系的结构与进程，亦难以精准地分析欧盟对中东的政策的根源与规律，更难以对未来欧盟的中东政策的演变方向和路径做出准确的预测。由此观之，本书的研究具有明确的现实意义。

三 关于欧美智库研究的现有文献

在国外，美国和加拿大的学术界对智库的研究最为深入、系统而翔实。自2007年1月起，美国宾夕法尼亚大学的詹姆斯·麦克甘（James G. McGann）主持开展的“智库与公民社会”研究项目对全球智库进行排名研究，其所提供的全球智库排名年度报告，对智库在全球各区域和各国的分布数量展开了细致的全面统计，并对各个智库的研究水平进行了评估和排名。这是迄今唯一的全球智库评价与排名体系，在世界范围内已形成重要影响，当然也受到不少批评。此外，目前所见文献显示，自20世纪90年代以来，美国和加拿大的学者已有约12本专著问世，但其研究对象大多局限于美国智库，聚焦于美国智库的运作机制、结构特征和决策影响力，其核心研究成果主要包含这样几点内容。

首先，对美国智库体系的总体概貌做了最全面而系统的阐述，特别是对美国智库的类型分布、组织体系、人员结构、运作机制和资金来源等内部结构信息进行了比较分析。有的研究者对美国外交政策智库在美国首都华盛顿的地理分布做了详细描述，从空间位置的角度显示了智库云集的“K街”与国会和内阁之间的密切关系（Weidenbaum, 2009）。各位研究者虽然对美国智库进行了各种分类，对智库类型的命名各不相同，但都注意到区分美国智库的一个重要维度，即智库本身在政治价值观和意识形态立场上的倾向性。具有较强倾向性的智库多被单独划为一类，并且被认为与美国政治体系中的竞争性的政治游说（Lobbying）和政见支持（Policy Advocacy）活动关系密切，能对党派政治和总统竞选发挥重要的影响（Weidenbaum, 2009; Abelson, 2006、2002;Smith, 1991）。

其次，较为详细地分析了美国智库对政治决策的影响机制和效果。有的研究者评估了美国知名智库在媒体出现的频率（Abelson, 2006）；有的研究者则分析了智库人士参加美国国会听证会的情况（Abelson, 2002; Smith, 1991）;还有的学者观察和描述了美国内阁各部官员在华盛顿智库发表演讲的主题和频率（Weidenbaum, 2009）；一些研究者还选择了特定案例进行阐述。但各位研究者都无法得出明确的结论，既认为智库在美国政治决策中确实发挥了作用，但又感到对智库在美国决策体系这个“黑箱”中的影响作用，难以进行精细衡量。

再次，为评析美国智库在美国政治体系中的确切位置和运作机制提出了富有启发意义的理论视角。如有的学者早在20世纪90年代初就提出，美国智库体系是在一个竞争激烈的“思想的市场”（Market Place of Ideas）中运作，充当“思想的经纪人”（Idea Brokers）的角色，这一理论视角后来被世界各地研究智库的文献广泛运用于对其他区域和国别智库的研究（Smith, 1991）。又如，有的学者在阐发“公共领域”、“社会空间”和“权力场”等政治哲学基础概念的基础上，提出了美国智库是“权力场中心空间”的理论视角，对智库与美国政治体系各部分之间的关系做了精确表述（Medvetz, 2012）。

关于美国智库的研究，文献较多且类型齐全，研究的理论深度、数据精度和材料厚度均已达到较高水准，而关于欧洲智库研究的文献就少得多。目前所见的英文文献中，并无专门聚焦于欧洲智库研究的专著，但有一些论文零星散见于一些论文集或期刊中。而且有关欧洲智库的数据信息亦显凌乱，缺乏整理。不过，少数英文文献在专门阐述欧盟政治体系的结构和欧盟决策运作的过程时，提到了欧洲智库。其中有的文献从欧洲“压力集团政治”、欧盟及其成员国“利益代表机制”（Interest Representation）和欧盟“多层治理机制”的视角出发，着眼于阐述利益集团、压力集团、政见社团和政治游说团体等各类行为体共同形成的结构体系和运作机制，及其在欧盟“多层治理机制”的各层面的相互关系，因而将欧洲智库视作欧盟“参与型民主”架构中从属于公民社会的行为体。英国学者格林伍德（Justin Greenwood）对超国家的欧盟层面的利益集团政治所做的较为系统全面的概述，可算是此类文献中较有影响力的著述，他提到了欧洲智库在其中的位置，但仅以寥寥数语带过，未展开论述。也有的文献从建构欧盟决策观念的“认知共同体”或“决策共同体”的视角出发，聚焦于欧盟安全政策等特定决策领域，将一些特定的欧洲智库视为其中一部分。目前的英文文献对欧洲智库与欧盟决策的关系虽有涉及，但大多语焉不详，尚未见到集中系统地分析欧洲智库对欧盟决策的影响机制的专门著述。

自2001年以来，国内学术界研究欧美智库的学者不少，亦有一批成果出现，但研究对象多集中于美国智库。在目前能找到的自1981年以来关于欧美智库研究的中文文献里，学术论文有67%是关于美国智库研究的，其余有不少是对国外智库的一般性介绍，而发表于主要学术期刊的专门论述欧洲智库的学术论文只有寥寥几篇，且多是分析欧洲智库对华研究动向的；专著几乎全部是关于美国智库研究的，只有2004年的一本编译性质的专著对欧洲智库的国别分布与研究领域做了较为详尽的归纳和统计，另有一本专著对欧洲与美国智库进行了比较研究。集中阐述欧洲智库对欧盟决策的影响的国内文献，几乎没有；国内学术界专门研究欧盟的中东政策的著述亦寥寥无几；而将欧盟决策体系中的压力集团政治、欧洲智库和欧盟的中东政策联系起来的国内著述，目前尚未见到。

四 本书的思路与结构

本书以欧洲智库中的三种主要类型，即欧盟层面的智库（亦即文献通常所说的“布鲁塞尔智库”）、德国智库和英国智库，作为研究对象，以欧盟对中东的政策作为观察智库影响力的决策领域，将理论解释框架与实证数据分析相结合，对欧洲智库影响欧盟决策的效果、节奏、路径和方式展开评析，以期为解释欧洲智库的决策影响力建构起一幅具有较高的理论深度和数据精度的图景。具体而言，本书将从以下几方面切入。

首先，本书对现有文献中解释智库的决策影响力的理论范式、视角和模型进行归纳，进而建立起用于解释欧洲智库影响欧盟决策的机制的理论框架。现有文献为了解释智库、利益集团和公民社会等其他行为体对政治决策的影响作用与运作机制，使用了精英主义、多元主义、制度主义和新葛兰西主义等理论范式，提出了“四维权力场中心空间”、“认知共同体”、“决策共同体”、“决策网络”、“话语联盟”（Discourse Coalition）、“政见支持联盟”（Policy Advocacy Coalition）等理论视角，阐发了“豪尔斯迪模型”、“整体影响力模型”、“智库影响力四要素模型”、“多源流决策模型”（Multiple-Stream Model）和“间断均衡模型”等含有动态要素的模型，通过运用上述政治哲学的基础概念和公共政策理论的分析工具，试图阐释智库对决策的影响机制的本质特征。本书从精英主义和制度主义的范式出发，将“四维权力场中心空间”（Central Space of Power Field）的理论视角和约翰·金登（John Kingdon）提出的“多源流决策模型”相结合，建立起一个理论解释框架。这一解释框架将欧洲智库界定为处在欧盟决策体系这一“权力场”中的政治、媒体、学术和财经四个领域之间的“中心空间”，并将其影响决策的活动归入欧盟决策进程中的“政策源流”和“政治源流”，通过观察欧洲智库与欧盟“权力场”的上述四个领域之间的静态互动结构，分析其在欧盟多股决策源流汇合、“决策窗口”开启的动态演变过程中发挥的作用，以揭示欧洲智库影响决策的本质特征。

其次，本书在梳理欧洲智库体系的全貌的基础上，对欧洲智库影响决策的所有运作方式进行归纳，并将每一种影响方式与欧盟及其成员国的决策体系中受到该方式影响的部分对应起来，以勾勒出欧洲智库影响欧盟及其成员国决策的作用机制的全貌。本书依据“专门性”和“倾向性”两个维度，将欧洲智库划分为四种类型，并根据其发挥影响的强度与持续时间，将欧洲智库影响决策的运作手段归纳为“短期间接”、“短期直接”、“长期间接”和“长期直接”4个类型（包括12种影响方式）。现有文献已提出，欧洲公民社会团体在欧盟“多层治理机制”中可以通过“布鲁塞尔路径”和“成员国路径”两类渠道对欧盟决策发挥影响。从这一观点出发，本书将欧盟和欧洲主要国家两个层面的政治决策体系解析为特定的结构，并分析欧洲智库上述12种影响方式里的每一种方式，分别对两个层面的决策结构的哪些特定部分发挥作用，进而构建起欧洲智库经由“布鲁塞尔路径”（Brussels Route）和“成员国路径”（National Route）影响欧盟决策的总体机制的路线图。笔者希望借助这样的分析，为欧洲智库影响欧盟决策的机制描绘出较为清晰的全貌。

再次，本书选取三家特定智库作为前述三种智库类型的典型代表，并择取欧盟的中东政策中的三项核心政策架构，聚焦于欧盟“决策窗口”三次开启的关键时刻，观察欧盟此时对这三项政策架构做出的重大调整，并分析这三家特定智库对欧盟的政策调整发挥影响的效果、节奏、路径和方式，揭示这三家智库在欧盟“权力场”中的互动关系和在多股决策源流的动态演变中的位置与作用。根据美国宾夕法尼亚大学詹姆斯·麦克甘的全球智库排名年度报告显示的数据，在全面考察了综合研究、对外经济政策研究、外交与安全政策研究三个领域的排名情况之后，从前述三种智库类型中分别挑选出排名最靠前、公认的影响力最大并且最具代表性的智库，即布鲁塞尔的欧洲政策中心（Europe Policy Centre, EPC）、柏林的德国国际与安全事务研究所（German Institute for International and Security Affairs, SWP）和伦敦的英国皇家国际事务研究所（Chatham House），并选取欧盟对中东的政策中最具有战略意义的“欧洲睦邻政策”（European Neighbourhood Policy, ENP）架构和“地中海联盟”（Union for the Mediterranean, UfM）架构，以及欧盟用于应对当前最紧迫的挑战的难民政策架构作为案例，并挑选出欧盟“决策窗口”开启的三个关键时刻（即2007～2008年，在这期间《里斯本条约》生效；2010年底至2011年，一系列的形势剧变导致“阿拉伯之春”出现；2015年3月至2016年春，此时恐怖袭击频发和难民危机急剧恶化，欧盟不得不深刻修改原有的政策框架并酝酿新的全球战略），集中观察欧盟在上述三个时间节点上对这三项政策架构做出的重大调整，分析和论证上述三家智库在欧盟的政策调整中发挥的作用。

最后，本书着眼于从四条研究路径入手来分析和评估上述三家智库的决策影响力：（1）通过对比和分析三家智库的建言记录与欧盟决策文件对特定决策要点的阐述，评估三家智库对欧盟决策发挥影响的效果与节奏；（2）通过观察三家智库的出版物和智库会议在“决策窗口”开启前后的数量与内容的变化节奏，来衡量智库对决策的短期影响；（3）通过梳理三家智库运作的研究项目和参加的智库协作网络，来分析其对决策的长期间接影响；（4）通过调查三家智库经由“旋转门”体制与“权力场”的政治、财经、学术和媒体四个领域建立的人事关联，来明晰三家智库对决策的长期直接影响。智库的决策影响力是智库研究中最受关注且最具现实意义的聚焦点，但由于任何政治决策体系都是高度复杂且瞬息万变的，对智库的决策影响力的评估，往往难以做出量化测算，不易进行精细的确证，一直存在争议。英国学者戴安·斯通（Diane Stone）认为，只能将智库的影响力定位为“治理体系的更宏观的机器上的一个齿轮”，而无法对其进行更进一步的评估。加拿大学者阿贝尔森（Donald E. Abelson）也感到“讨论智库在决策进程中的相关性比衡量智库有多少影响力更合适”。而麦克甘则相信智库在问题界定、议程设置等决策进程的早期阶段具有很明确的影响力。本书认为，从以上四条研究路径入手对欧洲智库的活动进行观察，虽然不能用数字精确地测算智库的影响力，但可以较为详尽地揭示欧洲智库影响欧盟决策的机制与效果。因此，上述四条研究路径是本书对欧洲智库的决策影响力展开具体分析的主要思路。

本书的主体部分分为六章。第一章从上述第一方面切入，构建起解释智库影响力的一个理论框架；第二章则着眼于上述第二方面的切入点，详细描述欧洲智库影响欧盟决策的运作机制的全貌；第三章则对集中观察的决策领域，即欧盟对中东的政策，进行较为细致的梳理，以便为分析欧洲智库在这一领域对欧盟决策的影响做铺垫。第四章至第六章则围绕上述第三方面和第四方面展开，分别将欧洲政策中心、德国国际与安全事务研究所和英国皇家国际事务研究所作为“布鲁塞尔”智库、德国智库和英国智库的代表，详细考察每家智库对欧盟的中东政策的主要架构发挥影响的机制与效果。笔者希望通过对这三家智库的案例研究，在一定程度上刻画出欧洲智库在欧盟对中东的决策体系中的位置与作用。