第一部分 总论

第一章 智库对决策的影响机制的理论架构

一般认为，智库作为向政治决策者提供信息和咨询的“外脑”，出现在20世纪20年代，是马克斯·韦伯（Max Weber）所说的国家官僚行政体系的“理性化”趋势向外延伸的结果。韦伯在19世纪末曾提出，资本主义市场经济条件下高效运作且精密复杂的行政官僚体系，由于能够将专业知识熟练地运用于理性的决策，具有技术上的优越性，因而将成为现代国家的政治决策的主要组织形式；他认为，随着专业分工的细化，官僚体系的决策者将由掌握专业知识的非人格化的专家组成；他还注意到了大学的“国家资本主义化”的趋势。然而，进入20世纪之后，经济与社会活动的复杂程度迅速提高，远远超出了行政官僚机构所能掌控的程度。当代决策议题繁杂多变，牵涉多方利益，包含海量信息，涉及分工高度细化的不同专业领域的技术信息，即使是经验丰富的“专家型”决策者单凭自身的知识与经验，亦难以处理，疲于应付，遑论一般的政治决策者，因此决策层乃至社会各界不可避免地产生了对“外脑”的需求。在此情势下，行政官僚体系以外的一些组织和机构开始运用自身掌握的专业技术知识和相关学术资源，为行政官僚体系提供一些信息分析与方案选择等咨询服务，执行了韦伯所说的“理性化”决策的一部分外围功能。

在20世纪的最初十年，英国的军事扩张和资本输出达到顶点，但英国决策层也必须处理空前繁杂的涉及全球各地的事务，不堪重负之下，英国政府组建了一些带有准智库性质的咨询委员会，吸纳行政官僚体系外的学者、专家提供咨询服务。在同一时期的美国，贫富分化和金融动荡等社会问题导致社会矛盾日益激烈，引发社会各界对思想产品的强烈需求，知识界发起的进步主义运动产生了巨大的影响，而大公司的慈善捐助活动也开始兴起，两者的结合催生了诸如布鲁金斯学会这样的“没有学生的大学”。在此背景下，智库作为能够提供决策咨询服务的现代专业政策研究机构，便应运而生了。

一 与智库的决策影响机制相关的哲学理论

真正意义上的智库出现不到百年，但智库在现代政治决策体系中的位置与作用，却提升很快。对智库与政治决策者之间关系的理论探索，可以从现代哲学理论的一些观点中找到启示。哈贝马斯（Jürgen Habermas）将现代国家中的政治决策者与技术专家之间的关系归纳为三种模式：（1）“决定主义模式”（Decisionistic Model），即政治决策者凭借强制性的权力统治社会各领域，专业化的学术研究在决策进程中几乎不发挥作用；（2）“技术精英统治模式”（Technocratic Model），即技术专家凭借专业知识影响甚至塑造着决策进程的各环节，在很大程度上制约乃至主导着政治决策；（3）“实用主义模式”（Pragmatic Model），即政治决策者与技术精英通过制度化的沟通与协商，共同主导政治决策体系（Habermas, 1963、1971、1976）。哈贝马斯的三模式论和他关于“公共领域”的概念，都聚焦于专业知识与政治体系之间的关系，为当代关于治理的理论奠定了基础。而布尔迪厄（Pierre Bourdieu）则提出了“‘文化生产场’与 ‘权力场’的相互关系”的命题，认为“文化生产场”是“权力场”之内的一部分，但处在被统治的地位（Bourdieu, 1985）。

哈贝马斯和布尔迪厄都没有明确谈到智库。但哈贝马斯注意到了“官僚体制”和“科学咨询机构”之间的独特关系，认为专业知识能够塑造政治决策、影响权力体系，布尔迪厄也谈到知识分子是统治阶级的一部分，影响着统治者观念的建构。哈贝马斯提出的技术专家与决策者之间的三种关系模式表明，技术专家在政治决策体系中的位置，会随着经济与社会发展水平的变迁和政治权力结构的变化而转换，很多时候技术专家本身就是政治力量对比结构的塑造者，技术专家与掌控强制性政治权力的统治者之间的力量对比的差异，会影响到彼此之间关系的紧密程度与运作模式，进而影响到所制定的政策的类型、内容和出台的节奏。因而后来有的研究者又将哈贝马斯提出的上述第二种模式细分为两种类型：一种是“行政主导的技术精英模式”（Administrative Technocratic Model），即行政官僚掌握最后的决定权和决策进程的节奏，但决策制定的方案抉择与具体内容由技术专家发挥关键性影响；另一种是“科学主导的技术精英模式”（Scientific Technocratic Model），即整个决策体系基本上由技术专家主导。这些研究者认为，不同的模式里的政策设计与决策内容都会有明显差异。

二 智库对决策的影响机制的四种理论范式

现有文献关于智库对决策的影响机制的解释，共有四种理论范式。

（1）多元主义理论（Pluralist Theory）

这一派理论强调影响决策体系的社会力量结构具有多元性，认为社会结构中有多种力量相互竞争，并且处于分散而不断变化的状态，每一种力量都试图对决策者施加相对于别人更多的影响力，智库仅是其中一种力量，与利益集团、游说团体、政见社团等并无二致，对决策进程的部分环节发挥有限的影响力。多元主义理论的局限性在于，仅聚焦于决策进程启动后各种力量公开竞争的阶段，而对决策进程未启动前的议程设置等隐蔽环节未做关注，因而智库研究者在批评这种理论范式时往往强调，此范式虽然阐释了智库对决策进程的直接影响，但未能阐释其间接影响。

（2）精英主义理论（Elite Theory）

该理论对智库影响政治决策的机制的解释，最早可见于美国政治学家米尔斯（C. Wright Mills）的著述。这一派的理论家认为，智库是“自上而下”的决策体系的组成部分，为决策精英提供专业性和学理性的话语体系、理论视角和意识形态架构，以论证其决策的合理性与合法性，换言之，决策精英往往借助智库的专业性工作成果为自身的政策偏好做出合理的阐释。所以，该理论认为，智库凭借自身的专业性和学术性，在一定程度上制约乃至决定着决策者的思维方式、政策偏好和话语表达方式，具有较强的影响力。但这一派理论的缺点是，并未清晰解释智库如何将自身与决策体系其他部分的关联转化为影响力，对智库本体论部分研究不多。因而智库研究者对这一派理论提出的批评是：对智库影响机制的解释是静态的，过于机械和线性，未考虑智库与其他社会力量的互动。

（3）制度主义理论（Institutionalism）

这一派理论认为，制度的结构与功能制约着其体系内各行为体的运作规律，智库是其中的重要行为体，参与塑造决策体系的结构，影响决策体系的进程；要厘清智库对决策的影响，就要首先分析决策体系的制度组合结构。有的理论家进而指出，智库是决策的“认知共同体”的一部分，参与塑造政治议程，影响政策的形成，协助政策的执行，介入决策的每个阶段，因而对决策有较强的影响。但这一派理论并未明确解释智库对政治决策结构之外的社会力量结构（如学术共同体、舆论等）的影响机制及其相互关系，因而有的研究者批评该理论对智库影响机制的解释过于狭隘，仅关注智库的学术性和专业性，未关注智库的社会性。

（4）新葛兰西主义（Neo-Gramscism）

这一派的理论家从批判发达资本主义社会的精英文化霸权的视角出发，忽略智库的专业性和学术性，强调智库帮助统治精英巩固不同社会群体间的非强制性权力关系，突出智库作为既成社会形态的“守门人”角色。换言之，该理论认为，智库是公民社会诸多组织中的一种，有助于确立或维系社会群体间的非强制性权力关系，通过提供使决策合法化的话语，成为发达资本主义形态的“守门人”；智库之所以具有强大而长远的影响力，是因为其致力于传播能够维系文化霸权的思想观念和话语体系。然而，该理论仅满足于提出批判，未能明确阐述发达资本主义形态的文化霸权的具体结构，以及智库制造和传播使决策合法化的话语的方式，因而批评者认为该理论过度强调智库的意识形态倾向，忽视了不少智库追求的独立性和专业性。

三 分析智库对决策的影响的四种类型的理论视角

在这四种理论范式的基础上，为揭示智库对决策的影响机制的结构特征和演变规律，学者们从社会政治体系的宏观和中观层面出发，通过观察智库与决策体系之间的关系的具体案例，分别从政治权力的实际分布结构和决策观念的建构体系的角度，提出了四种类型的理论视角，作为分析智库影响作用的基本理论框架。

（1）“四维权力场中心空间”的视角

从布尔迪厄关于“文化生产场”与“权力场”的关系的命题和哈贝马斯的“公共领域”的概念出发，将政治决策体系视作由政治、财经、媒体、学术四个领域构成的复合“权力场”，将智库体系阐述为居于“权力场”中心的独特的“中心空间”，认为智库体系是与决策相关的信息与资源流动的枢纽，与“权力场”的四个领域开展制度化的信息交流与资源交换，因而对四个领域均构成影响。

（2）“认知共同体”、“决策共同体”和“决策网络”的视角

有关“认知共同体”的理论指出，包括智库人士在内的知识精英由于拥有共同的专业性、规范性和原则性的理念而形成一个相互联系的认知共同体，通过创造和传播专业知识而不是直接参与政治博弈，建构起决策者对特定问题的认知。从“认知共同体”这一概念出发，有的理论进而提出：共同关心某一决策领域或议题的各类行为体会通过信息的流动和资源的交换，构成稳定的网络，如美国的利益集团、国会与行政官僚体系之间的“铁三角”关系；这样的网络会遵循共同的规则，并定期对共同聚焦的政策议题开展辩论，进而建构起某些共识性观点，而智库则是其中通过专业知识影响决策的行为体，是一种压力集团。

（3）“政见支持联盟”和“话语联盟”的视角

这两个视角认为，拥有专业知识的社会群体往往通过参与游说政治的方式，对决策者的认识实施建构，从而达到传递自身利益诉求、表达政策偏好的目的。研究智库倾向性的文献，有时应用这两个视角展开分析。

（4）“决策范式转换媒介”（Paradigm Shift）视角

这一视角认为，当政治决策者发现在既有范式下使用所有可能的政策工具都无法解决危机时，就不得不重新建构自身的形势认知、意识形态和价值观，更新自身的知识结构，因而就可能寻求范式的转变，此时智库作为政治决策层与外部世界之间的媒介，可以通过提供新的范式概念和话语体系，来重塑政治决策层的决策范式。20世纪90年代初，几位英国学者对英国政府的宏观经济决策范式从凯恩斯主义转变为新自由主义（或称货币主义）的过程展开研究，进而阐述了包括英国智库和媒体在内的社会力量在英国决策者的观念重构和认知转变中发挥的作用，这些著述成为描述智库在“决策范式转换”中的作用的经典文献。

四 衡量智库决策影响力的三种模型

决策本身尽管包含复合的互动架构和动态的规则程序，但终究仍是决策者脑中的思维活动，具有相当程度的隐蔽性和多变性。研究者虽然能将决策体系进行细分，解析出其中各类影响因素，但仍很难确凿地证明各类因素对决策者的影响途径与方式，因而研究者有时将决策体系称为“决策黑箱”。特别是由于智库与决策体系的互动关系具有高度的复合性和动态性，数据和信息的分析具有相当高的难度，而且有些智库对自身的活动信息有意保密，所以对智库的决策影响力的分析历来存在争议且不易深入。研究者在分析智库对决策的影响的研究实践中提出了以下三种模型。若将其作为分析工具与思路，仍可对智库影响决策的具体方式做出解析。

（1）豪尔斯迪模型（Holsti Model）

其含义是：界定行为体A、B和事件X，若B对A的要求不做出任何回应，独立完成事件X，则视为A对B无影响力。该模型的缺陷是只能评估即时的、直接的影响力，难以体现间接的、潜在的和长期的影响力。

（2）整体影响力模型（Holistic Model）

这一模型将决策体系分为中心（次政府）和外围（一般公众），在决策外围和中心之间有不同因素聚集形成的专业知识组群（Expertise Cluster），它们对决策中心的认知与行为形成综合影响。这一模型的不足之处是：只能反映决策体系运作的基本状态，难以清晰描绘决策体系的内外层次和各种影响决策的组群的相互关系与内部结构。

（3）智库影响力四要素模型（Four Indicators Model）

麦克甘提出了这一模型。他认为，智库影响力可细分为四项要素：首先是资源要素，包括资金渠道、人力资源、人脉网络、智库自身信誉等；其次是产出要素，指智库发表之专著、论文、报告等成果；再次是对外服务要素，指与媒体和政府官员联系的程度；最后是冲击力要素，指智库自身的研究成果被媒体和政府采信的程度。这四要素可大致反映出智库的对外影响力，但仍难以对其进行具体量化考核，较难操作。

五 解释欧洲智库对欧盟决策影响的理论架构：“权力场”视角与“多源流模型”的结合

上述的范式、视角和模型为研究智库影响力提供了系统的理论工具，因而现有文献在该领域的研究已达到一定的理论深度。然而，在分析智库对特定政治决策体系的影响机制时，现有文献仍缺乏必要的解析精度。特别是关于影响机制的具体问题，如：关于特定政治体系的内部层级关系，智库向决策体系施加影响的具体方式，以及特定政治体系受到智库影响的具体部位与运作环节等，现有文献仍缺乏结构与数据上的精度。有鉴于此，本文为智库影响力研究设计了一个分析框架，并聚焦于欧洲智库对欧盟对外政策的影响机制，将欧盟在关于“欧洲睦邻政策”（ENP）架构、“地中海联盟”（UfM）架构和难民政策架构的决策中受到的影响作为案例展开详细分析，意在为此类研究提供一幅针对具体问题的更清晰且更明确的理论图景。

在迄今能见到的文献中，上述理论范式和视角成为研究智库与决策关系的理论起点，其中“权力场中心空间”的理论视角对决策体系中智库位置的描述最鲜明。但这些范式和视角都是静态的描述，未能清晰阐述智库与决策层之间的互动演变过程。此外，智库研究者还提到了可用于解释智库对决策的影响力的几个模型，但都难以用作实证分析。由于“决策黑箱”的存在，智库对决策的影响很难清晰界定和衡量，因而现有文献的理论深度和数据精度往往有限。因此，本书从精英主义和制度主义的范式出发，引进约翰·金登的“塑造决策的多源流”模型，将其与“权力场中心空间”视角相结合，以构建解释欧洲智库影响欧盟决策的机制的一般分析框架。

（一）约翰·金登的塑造决策议程的“多源流模型”

拉斯韦尔（Harold Dwight Laswell）最早提出可将一般决策活动划分为从信息收集到效果评估的七个阶段。在修正和完善拉斯韦尔理论的基础上，现有文献一般将决策进程划分为议程设置、方案制定、政策抉择、政策实施与效果评估五个阶段。但是，决策阶段的理论显得过于笼统，约翰·金登于是更进一步，提出了塑造决策议程的“多源流模型”，从而解释了决策进程得以启动的机理。金登认为，决策活动复杂多变，进退莫测，并非绝对理性化的有序活动，难以清晰地将其划分为若干阶段。他在奥尔森（Johan P. Olsen）关于组织演化的“垃圾桶模型”（Garbage Can Model）的基础上提出以下观点：影响决策的各种力量汇合成政治、政策与问题三股源流，平时各自向前推进，构成繁杂凌乱的体系，各种议题在其中浮沉不定，未必能形成政策，这就是议题进入决策议程前的所谓“政策原生汤”（Policy Primeval Soup）；有时由于宏观形势出现变化，决策者开始着手处理某些事项。由此上述三股源流得以汇合，使特定议题进入决策流程，形成明晰的政策。金登将此变化称为促使三股源流汇合的“决策窗口”（Policy Window）。他认为，两种情形会导致“决策窗口”打开。这两种情形是：政治源流出现重大变化，或某一问题突然变得非常紧急。换言之，即政治力量结构出现重大调整，或突发重大事件导致形势急剧动荡。根据此模型，若能捕捉“决策窗口”，考察特定行为体在三股源流汇合于“决策窗口”时的角色与作用，就容易阐释其影响决策的机理。

（二）将“多源流模型”与“权力场”视角结合的解释框架

欧盟决策体系虽然繁复，但同样可以视作一个由政治、财经、学术和媒体构成的“权力场”，而欧盟层面的智库则居于此“权力场”的中心空间，成为影响决策的信息与资源流转的枢纽。这一“权力场”中与决策相关的日常活动就如金登所描述的那样，处于凌乱散漫的“政策原生汤”的状态，政治、政策、问题三股源流各自沿着时间维度分别向前流动，“权力场”呈总体均衡的态势。若欧盟内部的力量结构出现调整，或其外部的国际环境出现巨变，则意味着“权力场”趋于失衡，此时“决策窗口”打开，三股源流汇合，某一议题进入欧盟决策流程，逐渐转化为欧盟的政策。当这一政策付诸实施后，随着情势逐渐趋于稳定，三股源流又重新分开，各自向前流动，四个领域的“权力场”重新趋于平衡（如图1-1所示）。

在欧盟对外决策领域，影响其决策的行为体包括欧盟决策机构（欧盟理事会、欧洲议会、欧盟委员会），欧盟成员国政府以及全欧洲层面的利益集团、游说集团、政见社团、智库等非政府行为体。若运用金登的模型详细观察其三股决策源流，则可以发现以下三点。（1）欧盟决策的政治源流，是各行为体的力量对比结构的演进历程，其中欧盟理事会掌握着欧盟政策的最终决定权，因而在政治源流中居于核心地位。（2）欧盟决策的政策源流，是各行为体开展政策辩论、提出决策建议的过程，在此过程中各方尽力表达自身的利益诉求和政策偏好，试图影响欧盟对外决策的议程设置与决策取向。在这其中，掌握与决策相关的专业知识的行为体，如欧盟层面的智库等，居于核心地位。（3）欧盟决策的问题源流，是各行为体持续关注和评估欧盟对外决策的相关问题的互动过程，这些问题包括欧盟在国际体系中的位置、国际安全环境与欧盟的安全战略等。这其中，欧盟委员会和欧盟对外行动署直接负责对外政策的日常实施与运作，对欧盟对外关系的相关问题的实情有最及时且最详尽的接触，因而在问题源流中居于核心地位。

因此，要研究欧盟智库影响欧盟对外决策的机制，就要找到促使“权力场”的三股源流汇合的“决策窗口”。这是因为，在三股源流穿过“决策窗口”汇合的节点上，形势的变化使欧盟决策机构着手启动决策流程，其决策活动的强度和与各方互动的频率迅速增加，此时欧洲智库作为决策咨询服务的专业提供者，能够最大限度地施加影响。具体考察欧盟对中东的政策，可以发现三个“决策窗口”。

（1）2007～2008年

2007年欧盟基本完成了东扩，其内部的成员结构和力量对比发生了相当程度的变化，《里斯本条约》的生效更使欧盟的权力分配和决策运作模式出现重大改变。在此情形下，欧盟对自身的定位和欧洲一体化的目标也做了修改，开始更加关注对外政策，努力提升欧盟的整体形象和对国际事务的影响力，致力于建设“全球性行为体”。此时欧盟决策层发现，1995年启动的“巴塞罗那进程”存在严重缺陷，最初设计的政策目标没有实现，在法国等成员国的推动下，欧盟在2008年出台“地中海联盟”（UfM）架构，以替代原有的“巴塞罗那进程”。

（2）2010年底至2011年

2010年底“阿拉伯之春”爆发，突尼斯、埃及、利比亚先后出现政权更迭，叙利亚陷入长期内战，也门、黎巴嫩和一些海湾国家都出现政局动荡，整个中东出现严重的碎片化趋势。面对持续的乱局，2011年初直至2012年初，欧盟不得不对“地中海联盟”架构不断做出调整。

（3）2015年3月至2016年春

2014年初以来，在叙利亚内战不断升级、利比亚等国的乱局难以平息、伊拉克又出现政局动荡的情况下，“伊斯兰国”迅速崛起。2015年3月以后，针对欧洲的恐怖袭击和难民危机急剧升级，致使欧盟面临严重危机，欧盟不得不对“欧洲睦邻政策”（ENP）架构和难民政策架构进行深刻反思并做出重大调整。

可见，欧盟在2008年出台的“地中海联盟”架构的重大政策变动，属于金登所说的“决策窗口”开启的第一种情形，即欧盟政治源流的重大变化带来的政策调整；而欧盟在2010年底至2011年间和2015年3月至2016年春间的两次政策调整，则属于前述“决策窗口”开启的第二种情形，即突发性的危机促使问题源流出现急剧变化，继而导致政策改变。本书将运用上述理论解释模型，观察和分析欧洲智库在上述三个“决策窗口”开启时对欧盟决策的影响。