第三节 台湾

一 发展历程

台湾为了端正政风，使黑金远离公众事务，推进廉能政治，在1989年秋即开始了公务员财产申报法草案的起草。1990年8月，由台湾“行政院”人事行政局组织的公务员财产申报法草案研拟小组完成了草案初稿，并由人事行政局公布。该草案全文一共10条，主要特点有四个：一是申报主体范围有限，须申报财产的人员只限定为正副“总统”、政务官、依法选举产生的各级政府机关首长及各级“民意代表”等；二是自愿申报，不强制；三是申报财产面窄；四是申报保密，不准对外公开。这一草案由“行政院”核准后报送“立法院”审议。结果，这份草案遭到了“立法院”尖锐的抨击，被称为讳疾忌医、蒙蔽民众的草案。1993年3月23日，“立法院”内国民党和民进党两党“立委”经过协商，少有地取得了共识，即必须对“行政院”的草案给予大修改，补充进“四大强制”条款。而后，这一法案的审议历经波折，悬而不决。主要是“行政院”方面和“立法院”方面的“强制”派委员之间存在严重的意见分歧。直到4月初，才算完成委员会审查，并进入二读程序。6月15日，《公职人员财产申报法》正式获得通过，9月1日正式生效。这是台湾第一部具有“终端反腐”“反腐利器”美誉的“阳光法案”，台湾人民称之为“烈日法案”。为了确保财产申报法的顺利实施，台湾还出台了《公职人员财产申报法施行细则》《公职人员财产申报资料审核及查阅办法》等配套措施。《公职人员财产申报法》迄今经过了四次修订。2008年10月，修订后的《公职人员财产申报法施行细则》（以下简称《施行细则》）正式生效，表明台湾已经确立了比较完善的“责任明确、对象广泛、内容充实”的财产申报与公开体系。

二 申报公开原则和主要内容

（1）四个强制原则。1993年，台湾制定公职人员财产申报法时，确立了强制申报、强制公开、强制信托、强制做证等四个原则。强制申报，就是使欲隐匿财产者在法律上无所隐匿。强制公开，《施行细则》规定20岁以上公民即可申请查阅；再有就是刊登于政府公报等，实际上就是让公民与新闻舆论界都成为公职人员财产变化状态的监督员，使公职人员隐匿财产及贪污受贿行为更容易暴露。强制信托，即让公职人员的大额财产与股票直接由政府承认的信托公司代为管理处分交易，打掉贪官污吏非法收入的主要途径，因为利用股票行贿已经是现代社会较为流行的一种行贿方式。强制做证，此原则意在处罚帮助公职人员隐匿财产与做伪证者，这在很大程度上降低了公职人员凭借职权让他人帮助隐匿财产的可能性。

（2）申报主体。当今世界各国和地区对财产申报主体范围有三种不同规定。第一种是适用于所有的公职人员，第二种是仅适用于特定级别与特定职务的公务员，第三种是区分公职人员的职位而分别加以规定。台湾则是第二种的代表。依据台湾《公职人员财产申报法》第2条的规定，上至“总统”，下至一定级别的地方政府机关工作人员，甚至是特殊机关的一般工作人员，都应进行财产申报。具体包括：正副“总统”、五院正副院长、政务官，各级政府机关职务列简任第十职等（相当于大陆正处级干部）之上的主管人员，代表政府出任公司董事与监事的人员，各级公立学校的正副校长，上校以上的各级军官，各级民意机关的民意代表，法官、检察官、司法警察，税务、海关、地政、会计、审计、工商登记、公路监理、城市规划、商品检验、政府采购、金融监管、商标专利、环保稽查、建筑管理等业务主管人员以及经过核定有财产申报必要的其他人员。上述人员的配偶及未成年子女也在申报范围内。在台湾一省两市二十一县市的狭小行政区内，总共有23571名公职人员需要申报财产，如果加上这些公职人员的配偶及未成年子女（以每位一妻一子女随报比例计算），就有6万之众，即在人口不足2100万的台湾，有3‰的人需要申报财产，若再包括每届选举达千人之多的公职候选人以及主管院会同考试院随时确认的“有申报财产必要的人员”与其配偶子女，实际申报财产者会达到七八万人，占人口总数的4‰。可见，对申报主体规定之严格。

（3）财产申报范围。公职人员应申报的财产包括在台湾岛内的不动产、船舶、汽车及航空器；100万元（新台币，下同）以上的现金、存款、有价证券；价值20万元以上的珠宝、古董、字画及其他具有相当价值的财产，如专利权、著作权、商标权、采矿权、渔业权，甚至名贵的盆栽、高尔夫球证、高级会所的会员证等以及100万元以上的债权、债务及各种投资等。其中有些财产还应一并申报取得的时间、缘由以及取得的价格等。另外，申报并不局限于申报者本人的财产，公职人员的配偶及其未成年子女的上述全部所有财产，也应一并申报。为实现重大财产变动的透明化，财产申报法还规定了财产变动申报与强制信托制度。财产变动申报是指申报人在定期申报时，要将申报人本人、配偶及其未成年子女的不动产与上市公司的股票等财产的变动情况，如变动时间、原因及变动时的价格，写进公职人员变动财产申请表，提交给受理机构。强制信托是为高级官员量身定做的，是指除了自用不动产外，申报人本人、配偶与未成年子女的其他不动产及上市公司股票等财产应在申报之日起三个月内委托给信托业。这两种制度使得公职人员的财产变动情况得以公开，便于接受监督。

（4）申报受理机构与申报公开。台湾由两个部门受理财产申报，简任第十二职等（相当于大陆正厅局级）以上高级官员的申报受理部门是“监察院”，其余人员向所在单位的“政风”部门（人事核查部门）申报。受理申报机构在接受申报资料后，应当予以审核，并汇编成册，向全体民众开放，供人查阅。除了这种公开方式之外，依据《公职人员财产申报法施行细则》的规定，受理申报机构还应当在完成审核的三个月内，将申报资料刊登于政府公告并上网公告。为了便于申报资料的公示和查阅，台湾“行政院”会同其他机构在1993年8月还共同制定了《公职人员财产申报资料审核及查阅办法》。2010年5月，台湾“监察院”将原来的《公职人员财产申报专刊》更名为《廉政专刊》，每月至少发行一期。在台湾“立法院”一楼媒体接待室，每个记者都可以查到马英九等高官政要的财产资料，了解其财产变动情况。

（5）处罚措施。为了保证申报资料的真实性，受理部门可以向财产所在地的相关部门、团体或个人进行查询，受查询者必须如实说明，否则会被处以2万元以上10万元以下的罚款；申报人若违反强制信托规定，会被处以6万元以上120万元以下罚款；申报人故意隐匿财产以逃避申报的，会被处以20万元以上400万元以下的罚款；申报人无正当理由未按规定期限申报或者故意不如实申报的，受理申报部门可以通知其限期改正，并处以6万元以上120万元以下罚款；申报人经过通知仍未申报或改正的，将面临刑事处罚，要被判处一年以下有期徒刑、拘役或者10万元以上50万元以下的罚金。处分机关做出上述处罚结果的，要将受处罚人的姓名及处罚事由予以公告，也就是说，不仅申报资料公开，违反申报行为的处罚结果也要向大众公开。

据2009年5月6日台湾《工商时报》报道，“监察院”最新的财产申报资料中，刊出日前由廉政委员会向“监察院”报备的68个故意申报不实案例，包括国民党荣誉主席、前“副总统”连战，民进党文宣部主任、前“新闻局长”郑文灿等都遭到开罚，其中连战是在“副总统”任内漏报房屋1笔，遭罚新台币10万元。“总统”陈水扁因为多次申报财产不实，被罚款44万元新台币。但是目前台湾官员财产申报面临着贪污受贿者拿“政治献金”当借口的问题，“财产申报法”与“财产来源不明罪”的修改已在酝酿中。

三 成效

1993年10月9日，台湾“监察院”公布了包括正副“总统”、五院院长在内的90名公职人员的财产申报资料。首次申报结果表明，许多政要在隐匿或虚伪申报。如珠宝首饰、宠物、高尔夫球证等，虽价值不菲，多数人却未申报。尽管这样，民众还是觉得高官政要拥有的财富大大超出了预测，如果仅以公职收入计算，他们不可能积累起这么多的财富。公职人员财产申报公开使民众睁大眼睛检视公务员的财产。被公布财产的政要们在众目睽睽之下窘态频出。在同年一次酒会上，政要们不断喊冤、辟谣，予以辩白，声明自己的财产没有那么多，还窃窃私语，互相怀疑申报实情，甚至点名指某人有未加申报的财产。

台湾申报法实施两年后，曾经做过一次抽查，100名抽查对象中，只有7名和查询结果吻合，93%的公务员没有如实申报财产，但是这并没有影响申报法的实施，而且正是因为有了该“烈日法案”，使得民众和媒体拥有了监督公职人员的法律武器。

总的来说，20年来台湾廉政建设的推进离不开以《公职人员财产申报法》为核心的一系列法律的实施。其中，强制申报、强制公开、强制信托、强制做证四者同时存在，相互配合，乃是这套廉政制度的鲜明特点以及有效性来源。并且，台湾的财产申报的主体范围属于比较严格的类别，申报程序十分严谨。这些法律制度是在台湾政治民主转型的过程中，在社会民意、政党政治与“立法”机构的合力推动下制定的，伴随着台湾社会舆论的全方位监督而得到有效的实施。可以说，民意要求、舆论监督、民主政治和法治潮流，是台湾公职人员财产申报制度（含公布/公示制度）以及廉政建设总体迅速推进并取得良好效果的动力。

当然，台湾的财产申报制度仍有不完善之处。例如，《公职人员财产申报法》第十一条第2项新增规定：“受理财产申报机关为查核申报财产有无不实、办理财产信托有无未依规定或财产异常增减情况，得向有关机构、团体或个人查询，受查询者有据实说明的义务。监察院及法务部透过计算机网路，请求有关机构、团体或个人提供必要之信息，受请求者有配合提供咨询的义务。”但是，银行多个账户的计算和汇总仍然给财产的审核汇总带来巨大工作量，有时不同账户之间甚至会有统计遗漏。

还应注意到，尽管台湾实施《公职人员财产申报法》多年，并且号称已完成“民主转型”，但是近年来还是发生了陈水扁（“总统”）、陈哲男（“总统府副秘书长”）、林益世（“行政院秘书长”）等多起高官巨额贪污案，而且民进党执政时期还发生一系列臭名昭著的利益输送及洗钱弊案。这些都说明台湾的权力寻租问题没有得到根本解决，权钱交易恶习仍然存在，廉政建设的法律和制度还有不少漏洞。因此，我们在认识和借鉴台湾廉政建设的正面经验的同时，还应该注意辨析其负面因素，不能把台湾的廉政制度理想化，也不能忽略台湾廉政建设的特殊背景而将其普遍化。各个国家和地区的廉政建设在遵循法治、民主、公开、透明等基本原则的基础上，应结合本国本地区的现实，制定具有针对性、长效性、稳定性、系统性的法律和制度。