第三章 中国内地官员财产申报与公示制度试点地区的探索

第一节 概述

一 领导干部财产申报制度的由来及在我国的发展历程

我国对领导干部财产申报制度的探索始于20世纪80年代。1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工委主任王汉斌就提出：“我国对国家工作人员是否建立财产申报制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”1988年全国人大开始起草《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》、1994年全国人大常委会将“财产收入申报法”列入立法项目，但因“技术原因”难产。

由于立法层面受阻，我国领导干部财产申报逐步转向法律效力较低的“规定”，由此先行。针对我国财产申报的实际情况，于1995年出台了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。为实现全面财产与收入申报，2000年12月，中国共产党中央纪律检查委员会第五次会议决定：要进一步规范党员领导干部的从政行为，加强领导干部廉洁自律工作，要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年6月5日，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，这一规定对省部级现职领导的家庭财产申报作了相应的规定，被认为是财产申报制度化进程中的重要标志。5年之后，在总结前期财产申报制度实施的经验与教训基础上，进一步明确了申报主体、细化了财产申报范围，于2006年出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。随着形势的发展，此后又于2010年出台了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。

自1995年出台《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》以来，我国的领导干部财产申报制度已经走过了长达19年的历程。在这期间，财产申报制度不断完善，申报主体日益明确，申报范围益加细化，监督制约力度持续增强，在某种程度上取得相应的效果。但不可否认，由于“规定”法律效力较低，尽管“规定”很大程度上对领导干部的道德与行为进行了约束与限制，但仍与财产申报与公示的要求差距较大。当前我国的领导干部财产申报制度在实施过程中，还停留于纸面上的“申报”层面，在“监督”“公示”“问责”环节存在着“监督乏力”“公示虚无”“问责缺失”等问题，远没有达到广大人民群众的心理预期。

2012年11月10日，十八大代表俞正声和汪洋就财产申报制度的表态成为网友的关注点，这源于对国家政治昌明的良苦用心与不懈期待，十八大把领导干部财产申报再度推向学术关注的中心。

二 地方政府对领导干部财产“申报”“公示”的实践与探索

新疆阿勒泰财产申报与公示探索。新疆阿勒泰地区的领导干部财产申报举措被称为我国地方领导干部财产申报的破冰之旅。2008年5月25日，该地纪委、监察局和预防腐败办公室出台了《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，并成立了具体负责的申报工作机构“预防腐败办公室”，其具体职责为：受理关于申报不实、财产收入来源不明、合法财产收入与消费水平严重不符等问题的检举和调查。按照规定，2009年1月1日，第一批初任申报的55名干部的申报材料被公示在了阿勒泰地区廉政网上，其他在职的达到申报条件的干部的申报工作也同时展开，在对申报材料进行审查后，陆续通过廉政网向社会公开。社会各界对于新疆阿勒泰此举好评如潮，北京大学姜明安教授就认为：“一个位于西北边疆，经济并不发达，亦非民怨甚高的地区，都能推出这样一个制度，这说明中国全面推行的条件已经成熟。现在的关键，已不是条件成熟与否的问题，而是我们有没有破釜沉舟、排除阻力、真正推进反腐败进程的决心和魄力。”

浙江慈溪的“廉情公示”。2008年12月5日，慈溪市纪委、组织部联合印发《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定（试行）》，要求现职副局（科）级干部在2009年初先期试行财产公示。2009年4月，浙江慈溪市完成了700名副局（科）级以上的市管干部的廉政情况公示。申报内容包括“本人及家庭基本情况”“廉洁自律情况”和“廉洁从政情况”等三方面24项内容，除了要求填写拥有住房、私车情况，以及配偶、子女出国求学、在国外经商办企业情况之外，还需填写因公、因私出国情况和利用职权谋取的各种灰色收入情况。在公示环节，主要以内部公示为主，慈溪市纪委要求各官员将填好的《廉情公示表》在其本单位的政务栏上公示三天。在监督层面，监督主体主要为干部所在的党组织和公示过程中干部所在单位职工。具体申报公示环节是：“填表者诚实填写（自查）→干部所在的党组织审核→公示后由干部所在单位职工无记名投票考验其真实性→三分之一以上票数认为其不真实→由慈溪市纪委和组织部门组成调查组进行调查→如证实公示内容作假将进行党纪和政纪的严肃处罚。”

江西黎川“新人”领导干部财产申报公示实践。2010年4月27日，江西黎川县对19名新任科级干部的家产进行了公示，公示材料被放到县行政中心旁的公告栏上，公示时间为半个月。其申报公示内容除了常规的申报内容外，还包括每名官员的住房、私车及以婚丧嫁娶、子女升学等各种名义收受的礼金等。江西黎川的领导干部财产申报特色有二：一是将新任副科级领导干部作为申报公示的主体，有效地降低了申报公示的阻力，采取“新人新办法、老人老办法”的方法，为今后的财产申报制度提供了一条可行的道路。二是真正将内部公示推进到了“广场公示”层面，首次将监督范围从体制内扩大到体制外，让新任干部的廉情置于全县民众视线之下，具有很好的示范意义。

除了以上几个地区的领导干部财产申报探索试点外，全国其他地区也纷纷进行了相应的探索。2009年3月，湖南省浏阳市纪委下发了《建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政制度》，开始进行官员申报公示尝试。同年6月，重庆市黔江区纪委对新提任的副处级以上干部本人及家庭成员的职业、房产等信息进行申报与公示，公示的方式从公示栏扩展至局域网。2010年3月，浙江省岱山县决定对县管干部（副科提正科）实行任前财产申报公示制度。2010年9月15日，湖南省洪江市建立新任科级领导干部财产公示制度。