第二节 新疆阿勒泰

一 发展历程

2008年5月25日，阿勒泰地区纪委出台《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》（以下简称《规定》），“阳光法案”在阿勒泰正式浮出水面。9月16日，新疆首家独立于地区政府网站之外的廉政网——“新疆阿勒泰地区廉政网”正式开通。这是继《规定》出台后，又一项强有力的廉政措施。阿勒泰地委宣传部常务副部长说：“考虑到干部们的整体理解能力，不能缺少前期的铺垫。”网站除了政策法规、廉政新闻等常规专栏外，还有廉政公示区、投诉举报区以及与预防腐败有关的公众投票调查区，这在地区性政府网站中很罕见。与众不同的设置还有“县（处）级领导干部财产申报倒计时专栏”，显示着“距2009年1月1日还有×××天”。首次申报前，官员如有违法违纪所得，均可以上缴地区纪委“139”廉政账户。按照《规定》，对那些虽有问题但在首次申报前能主动上缴赃款的，给予豁免；对在首次申报前拒不主动上缴赃款的，从重或加重处分直至开除党籍、开除公职，并建议司法机关按照最高刑罚量刑。在“恩威并施”的同时，阿勒泰纪委做了全区近1万名干部的总动员。截至2008年12月31日，这个廉政账户共收到76万多元。2008年12月31日，新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室三家联合通过当地廉政网，公示55名初任副县级干部财产（公开）申报表（以下称《公开申报表》），普通民众均可查阅；财产（秘密）申报表（以下称《秘密申报表》）则未予公示。据统计，这55人申报并公开的财产总额为175万元，人均31895元。从2009年1月1日起，新疆阿勒泰地区率先在全国试行官员财产申报制度，把过去通行的官员“收入申报”扩大为“财产申报”，并承诺在阿勒泰廉政网和当地主流媒体上公示官员的申报结果。

二 主要内容

就申报对象而言，按照《规定》，阿勒泰地区各县（市）党委、人大、政府、政协4套班子主要领导首当其冲，同时，也涵盖地区法检两院、地直机关、国有企业、事业单位、社会团体县（处）级领导。除此之外，还包括一些“实权”工作人员，例如地区法院、检察院依法享有独立办案资格的审判员、助理审判员，公安侦查员，工商、税务、国土资源等部门中具有执法资格、管理公共财物的科级干部，总数近千人。相对于1995年中央颁布的《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》，申报的主体范围不再限定于“县（处）级以上领导干部”，具有“实权”的科级干部第一次被包含在内。此外，从申报范围和种类分析，《规定》也频有突破。按照《规定》，官员及其家庭成员的股票、期货等交易收入及由继承、赠与、偶然所得（如中彩）等方式获得的财产也必须申报。官员包括家庭成员的“大额交易和可疑交易”也要申报。申报内容将通过当地媒体、网站向社会公开，并接受社会各界举报。电视台、电台、平面媒体、互联网等新闻机构在申报对象受到严重党政纪处分或刑事处罚后可申请查阅、使用其秘密申报材料。上述申报内容均属“公开申报”内容，意即向社会公开的申报结果，这正是被外界认为具有“破冰”意义的举措。除了这份公开申报的表格，阿勒泰地区的副县级（处级）干部还需要填写一份名为《秘密申报表》的表格，其中的项目足以让贪官们心惊胆战：官员及直系亲属接受与本人职务有直接或间接关系，可能影响公正执行公务的食、宿、行、乐方面的馈赠、款待和各种由对方给予的补偿、好处；单笔额度在10万元以上的动产、不动产购置及资金来源；股票等交易收入及资金来源；等等。正如表格名称显示的，这份表格不对社会公开，由纪检部门内部掌握。这也招致了《规定》实施前后的一系列非议，公众的期望值显然很高——希望能把秘密部分也能拿出来“晒”一下。纵然如此，社会各界还是更多地看到了阿勒泰此举的积极意义，将之称为一项了不起的“制度创新”。因为除去公开与否、公开范围多大的争议外，阿勒泰纪检部门力图在制度上编织出一个全方位反腐的网络：离任财产申报要一直延续3年，以减少任内腐败和退休拿钱的可能；将申报范围扩大至非领导非党员干部，如法院和检察院具有审判、侦查案件资格的普通法官和检察官等。

三 创新之处

相对于1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称为中央的《规定》），新疆阿勒泰地区的《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》（以下简称为阿勒泰地区的《规定》）无论是在申报主体、申报内容、申报结果的公开方面，都有了创新之处。

1．申报主体的范围更宽广

公务员财产申报的主体是指依照法律规定需要履行申报义务的国家公务员。中央的《规定》第2条确定了申报主体的范围为各级党政机关、社会团体、事业单位中的“县（处）级以上（含县处级）领导干部”“县（处）级以上领导干部，以及国有大中型企业的负责人”。而根据阿勒泰地区的《规定》第4条至第7条的内容，公务员财产申报的主体不再限定于“县（处）级以上领导干部”，还包括了具有“实权”的科级干部。对此，阿勒泰地区纪委办公室主任解释说，“权钱交易的前提是有权”。因此，这次对申报主体的界定主要看其是否有权，而不再只看行政级别。有些官员级别不高但掌握实权，容易腐败，所以这些官员也应该申报。另外，值得关注的是，阿勒泰地区的《规定》中吸取了美国等发达国家“阳光法案”中的做法，在第3条中明确规定：“本规定适用阿勒泰地委管辖的县（处）级领导干部。县（处）级领导干部由领导职务改任为非领导职务以及正式办理退休手续三年内的适用本规定。”这样，使得申报主体的范围得到进一步的扩展。

2．申报财产的范围更广泛

中央《规定》第3条中列举的申报财产的范围表明，中央《规定》界定的只是“收入申报”而不能称为“财产申报”，只是申报主体个人的部分收入，而非全部收入，更非财产状况。而根据阿勒泰地区《规定》的第8条和第9条，除上述中央《规定》第3条中所列举的申报范围外，公务员及其家庭成员的股票、期货等交易收入及由继承、赠与、偶然所得（如中彩）等方式获得的财产也必须申报，官员包括家庭成员的“大额交易和可疑交易”也要申报。可见，阿勒泰地区的《规定》对官员需要申报的财产不再只限定个人收入和劳务收入，完成了对以往的“收入申报”向“财产申报”的本质飞跃。正如起草该《规定》的阿勒泰地区纪委书记所说：“目前我国普遍实行的是收入申报，而非财产申报。收入只是公务员财产的一部分，而更多隐形收入才是公务员滋生腐败的阴暗角落，才是应该申报、公示的关键。”

3．申报结果更公开透明

从中央《规定》的9条内容来看，公务员的收入只需依照规定进行申报，无须公开，属于内部监督的范畴。阿勒泰地区《规定》的第七章专章规定了申报材料的公开，确立了公开公示制度。根据其《规定》的第七章，申报内容通过当地媒体、网站向社会公开，并接受各界举报。电视台、电台、平面媒体、互联网等新闻机构在申报对象受到严重党政纪处分或刑事处罚后可申请查阅、使用其秘密申报材料。从实际情况来看，在2009年的第一天，阿勒泰地区55名初任副县级干部的财产申报表都放在了当地廉政网上，谁都可以查看。阿勒泰地区的《规定》创新之处在于确立了财产申报要公开公示，而不是像以前“内部监督”般“流于形式”。

四 存在瑕疵

1．财产公开范围不到位

公务员财产申报制度的关键是公开，让群众真正了解公务员的真实收入状况并对其进行监督。但是，从目前阿勒泰的官员财产申报公开范围来看，距离全面公开仍有一定的差距。阿勒泰地区的《规定》第8条第二款中规定：“本条第五项至第十一项只申报不公开。”也即本条第一款中的第五项至第十一项为秘密申报内容，这七项内容包括申报人及其父母、配偶、子女接受与本人职务有直接或间接关系，可能影响公正执行公务的食、宿、行、乐方面的馈赠、款待和各种由对方给予的补偿、好处；国有企业、事业单位的负责人承包经营、承租经营所得；单笔额度在10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况及资金来源；股票、证券、期货等交易收入及资金来源；由继承、赠与、偶然所得等方式获得的财产；与本人职务有直接或间接关系人单笔数额在1万元以上的债权债务；本人认为需要申报的其他收入。对于上述七项财产，根据阿勒泰地区的《规定》第13条和第17条，由申报对象填写《阿勒泰地区县（处）级领导干部财产秘密申报表》，并附相关财产合法来源说明材料以及凭证复印件后密封，交由本单位纪检委（纪检组）转交党风室，本单位纪检委（纪检组）无权对秘密财产申报表拆封；这些申报内容仅供纪检监察机关、预防腐败部门掌握县（处）级领导干部财产动态变化情况。另外，根据阿勒泰地区的《规定》第19条，电视台、电台、平面媒体、互联网等新闻机构只有在申报对象受到严重党政纪处分或刑事处罚后方可申请查阅、使用其秘密申报材料。秘密申报由于没有向社会完全公开，容易为个别领导干部插手和干预办案提供可能。而且，缺乏公众的监督参与，群众对官员的真实财产收入无法做到真正知情，也就无从监督，容易导致财产申报制度最终流于形式。

2．缺乏与“公开”相配套的诸多措施

廉政建设是一项系统工程，必须有诸多配套措施共同编织成严密的制度之网。公务员财产申报制度能在多大程度上起到遏制腐败的作用，还取决于与之相关的其他措施是否到位和完善。金融实名制、预防资金外逃、遗产税与赠与税等制度是家庭财产申报制有效实施的保障，离开了这些措施，公务员财产申报制就失去了其存在的意义。从实施的具体情况来看，在已公开的申报表上可以发现，55名副县级干部中无一人填写“本人及其父母、配偶、子女接受与本人行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、礼金、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品情况”，其中此栏空白者3人，明确填写“无”者52人。对于这个“零填报”的结果，纪委负责人表示有几种可能：一是确实没有收，他们是如实填写；二是干部已经把收到的东西交到了廉政账户，可以这样填；三是这55名干部都是刚从科级提拔到副县级干部，这是其初任申报，而科级干部的财产申报是秘密的，并不公示。然而，另外还有一种可能是不能忽视的，那就是有些干部有侥幸心理，认为不申报也无法被查出，因为除了他自己，其他人是没法知道的。

3．层次地位较低缺乏强制性

阿勒泰地区的《规定》是由中共阿勒泰地区纪律检查委员会、阿勒泰地区监察局和阿勒泰地区预防腐败办公室共同发布的，从发布主体来看，阿勒泰的规定目前只是党政机关的内部规范。一方面，由于其《规定》缺乏立法内涵的权威性、独立性和应有的刚性，与惩治腐败、促进党风廉政建设、保证长治久安的重大意义相比较还不相称，同时也难以达到预期效果。另一方面，由于阿勒泰地区的《规定》效力不高，会引起人们尤其是利害关系人的争议，从而使《规定》中公务员财产申报制度缺乏合法和合理的地位。

五 经验启示

阿勒泰地区率先在全国推行的官员财产申报制度，是预防和遏制腐败的一个重要举措。借鉴阿勒泰地区《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》的有益经验并正视其不足之处，对于加快我国公务员财产申报立法步伐，推进公务员财产申报制度化进程，促进我国的廉政建设具有非常重要的意义。

（一）确定合理的家庭财产申报义务人范围

阿勒泰的“阳光法案”合理扩大了财产申报义务人的范围，使“拒腐”阳光普照几乎所有权力领域。尽管“阳光法案”被命名为《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，但它规定的财产申报义务人却不限于受阿勒泰地委直接管辖的行政企事业单位的县（处）级领导干部，还包括一些拥有“实权”的工作人员。这一规定为正在酝酿中的公务员财产申报制度提供了很好的经验。当前，随着计算机和互联网技术的迅速发展，监督的成本也将大大减少，为了反腐败的需要，对财产申报的国家公务员的范围不宜过分加以限制，而且在确定财产申报的国家公务员的范围时，应当保证其与《刑法》规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”的犯罪主体保持一致。具体来说，根据《刑法》第93条之规定，国家工作人员的范围可包括四类：①国家机关中从事公务的人员。②国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。③国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。④其他依照法律从事公务的人员，主要包括各民主党派的专职工作人员、人民陪审员、农村村委会与城镇居委会等基层群众的自治组织中的工作人员等依法被选举或被任命从事公务的人员。

（二）完善公务员财产申报的内容

阿勒泰的“阳光法案”要求官员申报“财产”的范围与世界上财产申报制度比较成熟的国家基本趋于一致，也将为我国财产申报制度的完善提供很好的借鉴。笔者认为，借鉴阿勒泰官员财产申报中的有关规定，公务员财产申报的范围应当包括一切形式的财产，既包括不动产，也包括动产，既包括有形财产，也包括无形财产，既包括申报本人的财产，也应包括申报配偶、未成年子女等近亲属的财产，既包括债权，也包括债务，还应申报有关财产的使用权。

（三）健全公务员财产申报责任体系

阿勒泰的“阳光法案”中，对责任的承担方面的规定尚欠明确，还没有真正形成以“申报—公开—审查与监督—问责”为主线的财产申报制度体系，使得“阳光法案”的真正贯彻实施将会大打折扣。同时，被称为“温柔剑法”的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》中第6条确立的违反者责任也显得过轻，即申报人不申报或不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察部门责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。因此，制定公务员财产申报法，完善官员财产申报制度，需要完善官员财产申报责任体系。具体来说，必须健全以“申报—公开—审查与监督—问责”为主线的财产申报制度体系，不仅要求申报，还需要公开、审查与监督，并坚持问责原则。同时，需要修改相配套的其他法律，加强纪律责任与法律责任、行政责任与刑事责任的相互衔接，增强违法者的刑责风险。关于违法申报法律责任的规定，财产申报制度实施得较好的国家都规定了强有力的监督、惩罚手段，除对违反者规定了相应的纪律、行政处分外，还规定了严厉的刑罚制裁措施。如美国对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，规定司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，更可提起刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。在我国，由于没有有效的官员财产申报制度，再加上巨额财产来源不明罪的刑期较短，对抑制官员腐败没有足够的威慑力。可见，在完善公务员财产申报制度的同时，应当在《刑法》中设立官员拒不申报财产罪和财产申报不实罪，并强化公务员财产申报责任与巨额财产来源不明罪的关系，大幅提高巨额财产来源不明罪的刑期。

（四）建立独立且有权威的财产申报管理机构

阿勒泰的“阳光法案”第12条规定：“本规定的申报受理由地区纪检委党风廉政建设室负责。”第14条规定：“本规定的申报审查机关为地区纪检委所属阿勒泰地区预防腐败办公室。”相对于在全国范围内有效的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，阿尔泰“阳光法案”有其进步之处，具体体现为财产申报后，有了审查程序。同时，值得关注的是，受理申报的机构与审查机构实现了分离。在这一方面，也为我国财产申报制度的完善提供了经验。完善的管理体制是官员财产申报制度有效实施的保障。完善官员财产申报制度，需要健全官员财产申报管理体制，这就需要确立独立而有权威的财产申报受理机构和审查机构。根据我国当前的机构设置情况，可以具体由现有的国家公务员局负责受理申报并登记备案；由国家预防腐败局负责对财产申报材料进行审查核实。

（五）完善与财产申报制度相配套的有关措施

阿勒泰地区“阳光法案”的贯彻落实一度成为人们质疑的焦点，许多人担心该“法案”会流产，其主要原因就在于当前与之相配套措施的缺乏。姜明安教授就曾经指出，一定技术手段固然是“阳光法案”出台和运作的前提，而“阳光法案”的出台和运作又是解决诸多技术难题、法律制度设计难题的条件。两者的关系是互动的。温家宝总理做客中国政府网时，给予了官员财产公示积极的评价，同时也指出：“这件事情要做得真实而不走过场，就必须建立制度和制定法律，并且长期地保持下去，使它收到真正的效果。”如何做得真实而不走过场，有关部门认为还存在一定困难：一是金融实名制覆盖不了现金交易；二是身份信息仍需更加准确；三是不动产登记制度不完备；四是境外资产、珠宝、古董等财产的底数，现有技术与配套制度不能轻易摸清；五是信用意识缺失。可见，相关制度的完善应当成为官员财产申报制度建设的有机组成部分。惩治腐败是一项系统工程，既艰巨又复杂，必须坚持多管齐下，多项措施全面推进。当前，应当尽快完善与公务员财产申报相关的财产登记制、金融监管机制、财产入市交易制度、工商管理登记、征税登记等制度以及整个社会的信息化建设。同时，应当加大与财产申报相关的个人信用系统、银行转账系统、财产信息监管系统的技术支持。