第二节 新加坡

新加坡是世界最廉洁的国家之一，它的反腐败制度和措施得到广泛肯定和仿效。新加坡的财产申报制度被视为新加坡反腐败的重要措施和经验之一。

一 财产申报制度的主要内容

新加坡财产申报制度的法律依据是新加坡公务员的《行为与纪律》准则（Conduct and Discipline），其中规定，所有从事公务的固定常设公务员必须定期申报个人财产状况。具体内容如下。

（一）申报主体

新加坡公务员财产申报主体为所有从事公务的固定常设公务员。按照职位管理办法和人员身份，新加坡公务员分为固定常设和非固定非常设两种。所有固定常设公务员都要进行财产申报，非固定非常设的公务员不进行财产申报。

由选举产生的包括政府总理、部长等在内的议员，其职位是不固定的，不在公务员之列。

（二）申报内容

新加坡公务员财产申报分为家庭财产申报、财务困窘申报和礼品申报三种。

（1）家庭财产申报。其内容主要是：初次申报须要全面申报，以后每次申报时无须重复申报，只须申报发生变动的或新增的财产、利益和投资。须申报本人、配偶和扶养的家庭成员的财产状况，包括：土地、房屋等房地产；汽车、船舶、航空器；一定数额以上的现金、存款、在私人或公开上市公司的投资与股份、债权、债务；一定价值以上的家用设备、装饰品、珠宝、首饰、古玩、艺术品、收藏品；信托资产；一定价值以上的无形资产；薪资所得以外达到一定比例或超过一定数额的其他各项收入。共七大类。

申报财产时，必须写明其名称、价值、占有数额，说明取得的来源、日期、估价方法、变动情况等，以便审核财产来源是否违法。

（2）财务困窘申报。财务困窘申报的内容是：签署未来一年之内不会陷入财务困窘的承诺书。财务困窘状况包括：破产；违反有关金钱借贷规定中不能签发有价票券的规定；公务员未担保的债务及责任，超过本人三个月的薪俸；被法院判定为债务人并且不能在七天内清偿的债务。共四项。

（3）礼品申报。礼品申报是有新加坡特色的一项制度，严格说不属于财产申报的范围。新加坡《防止腐败法》要求公务员原则上不得收受任何形式的馈赠，以有效避免财产来源不清现象。笔者将这项有特色的制度作为新加坡财产申报制度的一部分。礼品申报的内容是：如果当时不可能退还礼品（例如事后才知送礼，或是拒绝不礼貌时），公务员事后应当立刻填表告知本部门的常务次长，并将礼物与申报表格送交财务主管评估价钱。公务员的配偶、子女以及其他与公务员共同生活者，均须遵守此项规定。

（三）申报方式与时间

新加坡财产申报按入职申报、定期申报和随时申报三类进行。

入职申报是指，每位新任公务员入职时需要填写财产清单，到法院的公证处接受审查并由指定的宣誓官签名；同时填写财务困窘承诺书，如有财务困难，应另表列明财产状况。

定期申报是指，在任公务员每年1月2日须申报家庭财产变动情况，每年7月的前三周之内须完成个人财务困窘申报。

随时申报主要包括：礼品申报；购买建屋发展局的房产以外的房产，须在—周内向本部门报告；家庭财产如有变动，应自动填写变动财产申报清单，写明变动原因，替换原来的财产清单。

（四）管理和审查制度

新加坡的财产申报的管理部门和行政负责人是贪污调查局和公务员所在部门的常务次长。

公务员将财产申报以密件方式，亲交本部门的常务次长亲启。常务次长有审阅属下公务员财产申报表的权力，评估公务员的投资及所得利益有无与公职存在利益冲突，如有怀疑时，应将相关申报书送交财政部与公共服务署次长审核后决定。

各政府部委每年将所有公务员的财产申报书汇集成册，列入机密档案，仅有极少数的官员有权查阅，不得对外公开。除非遭到检举或牵扯贪污案件，申报资料原则上不主动审核。贪污调查局有权查阅审查申报资料。

（五）财产申报的责任与处罚

新加坡在一般情况下不对公务员申报财产进行核查，但对来源不清和有不当性质之嫌的公务员财产和财务状况，将严厉惩罚。

在家庭财产方面：公务员家庭财产不正常增加，而又不能说明合理来源，即可推定为贪污嫌疑，由被告承担举证责任。如果财政部与公共服务署次长认为公务员的投资和房地产购买项目与其职位存在利益冲突，可命令该公务员终止该投资或获利，或者许可其继续保有，但给予特别限制。

在财务困窘方面，如公务员处于财务困窘状态，或是未诚实申报财产状况，则可能面临革职的纪律惩处。

在随时申报礼品方面，违法接受礼品、馈赠或饮宴款待，一律以贪污论处。

二 新加坡财产申报制度的特点

对比其他国家，新加坡的财产申报制度具有一些特点，这些特点与该国的客观条件、经济政治状况等有着紧密关联。

第一，申报对象是公务员，而不是政治家。

新加坡财产申报制度的显著特点是：要求公务员申报而不涉及政治家。这一点，与绝大多数实施财产申报制度的国家不同。

新加坡实行这一特点的财产申报制度的原因是，新加坡议会政治存在腐败的风险较小。提高政府部门的清廉程度则成为新加坡治理腐败的重点。新加坡对选举活动和议员有严格的法律制约，严格限制竞选资金筹集和使用，严格规范议员的行为，不允许干涉公务员行使职权。此外，与新加坡政治的特点也有一定关系。新加坡议会中反对派较少，政策制定的实际权力相对集中在执政党领导的政府，来自社会和议会内部的议员游说现象较少，也减少了议员履行公共职务时发生利益冲突的风险。

对于议员也不是完全没有财产方面的监察制度。对议员财产和收入方面的规范主要针对内阁成员。《部长行为守则》规定，内阁部长在被任命之前，要通过总理向总统申报自己的收入来源、投资、负债等财产状况。此外，根据新加坡《政治捐献法》，在选举登记和选举之后，捐献人和被捐献人都必须申报每一笔政治捐献。

第二，自主申报，不主动审核。

新加坡是城市国家，国家规模和公务员总量都很小，由此具备了新加坡要求公务员实行普遍自主申报制度的客观条件。新加坡只设一级中央政府，有15个部和1个首相办公室。据新加坡国家统计局数据，2011年，在这些部门工作的公务员约有77540名，在法定机构工作的政府雇员53688名，他们也需申报财产。由此，即使按照普遍申报的要求，真正需要财产申报的公务员的数量大约为13万人。

新加坡采取不主动审核申报材料的制度，避免普遍申报制可能导致的巨大的审核工作量，以降低监察和管理成本。新加坡财产申报制度要求全面详细地列明家庭经济状况，加上家庭成员的财产情况、申报信息十分复杂，全面审核这些申报材料和数据，是一项消耗巨大的低效工作。即使是新加坡这样比较富裕的国家，也难以承受。新加坡在公务员财产申报的管理中，采取的便易方法是各部门负责人审阅但不必审核申报材料，审阅的重点在于发现公务员的私人利益是否与其承担的公共职责存在明显的利益冲突，评估影响其公正履责的可能性；申报材料在各部门严密保管，以备举报或案件调查时核对。

第三，申报材料不对外公开，但快速回应检举投诉。

新加坡公务员所有申报材料被列为机密档案，有权查阅的人很少。不公开财产申报材料的原因是，新加坡奉行精英治国政策，议员和公务员都是个人才能较为突出的人才，他们的个人及家庭财产总体处于社会中上等水平。据李光耀先生的说法，如果公开他们的财产，将减少吸引人才的机会。不公开财产也可以避免引发不必要的社会争议。

但是，作为对于财产保密的一种制度救济，新加坡政府对于有关公务员财产申报方面的检举和投诉高度重视，一般采取快速清查、及时公开、严肃处置的处理方式，以维护财产申报的严肃性和公信力。1996年3月，新加坡社会传言李光耀、李显龙父子在1995年购买房产时有以权谋私的嫌疑。得知这个情况后，当时的吴作栋总理设立专门调查委员会进行调查，结果表明李光耀父子购房与其他客户一样，只是享受正常的折扣，并未有特殊优待。在国会针对购房的时间问题展开辩论前，李光耀发表了一个半小时的讲话，向国会介绍了自己购买房产的来龙去脉及获得折扣的原因，此事得以迅速平息。新加坡的腐败案件调查和司法程序的效率都很高，做到了“敏捷和准确”，每年涉及腐败的案件的开庭率在95%以上。

第四，没有专门立法，但是严格执行相关法律。

新加坡是严格奉行法治的国家，实行立法先行的原则，法律体系比较完备严密。对于涉及十几万人的财产申报制度，新加坡没有专门立法，只是作为公务员《行为与纪律》准则的一部分，由政府部门自行受理，不主动审核，属于内部申报，不对外公开。

新加坡的财产申报制度，不像一些国家制定了非常繁杂的专门法律，设立了专门负责实施的机构，也不引入公众和媒体监督，似乎非常宽松。这样的制度，在有些国家会落得个有名无实的局面。

从法律与制度角度看新加坡的财产申报制度，这项制度之所以得到比较好的执行，首先在于新加坡比较好地利用和执行了相关反腐败法律中对于公务员财产的监督条款，切实做到了有法必依，执法必严。此外，法律与制度外的因素也值得重视。新加坡政府高薪养廉，对于政治家及公务人员“善养严管”，能够吸引优秀的人才构建公务员队伍，保证公务员队伍的良好素质，并建立起一种良性的公务员文化。这样的体制机制为新加坡建设廉洁政治、保持公务员队伍的优良品质和政府信誉奠定了良好基础。

三 新加坡财产申报制度的实施效果

新加坡财产申报制度是新加坡廉政制度的一个环节，财产申报在反腐倡廉中究竟发挥了什么样的作用，很难单独加以评估。

对于公务人员财产状况进行监控，是规范公务人员公务行为、防止利益冲突的手段之一。财产申报属于监督范畴，而监督毕竟不是防止腐败问题最主要的相关因素。腐败高发的最主要相关因素还是公务员的待遇问题和利益冲突的机会。从这一观点看新加坡财产申报制度的实际效果，不应给予过高的估计。因为当建立和实行财产申报制度的时候，新加坡已经度过了腐败盛行的“高发期”阶段，随着工业化、现代化进程以及社会结构变动趋于平缓，腐败问题也进入了自然趋缓的阶段。1959年，人民行动党初掌政权之时，公务员的贪污、行贿、受贿、敲诈勒索等腐败现象非常普遍而严重，裙带关系盛行。1960年，新加坡制定并颁布了《防止腐败法》，授予贪污调查局更大的调查权力，并且加重了对腐败者的刑罚。随着新加坡经济的成长、社会结构的变化和人民生活水平的普遍提高，当然也在多年廉政建设的努力之下，从20世纪60年代后期至70年代，新加坡公务员普遍性的腐败状况逐步得到了缓解和最终的扭转。实施财产申报制度，无疑有利于进一步提升公务员的诚信和廉洁，但在新加坡，似乎很难将廉洁政治的主要助力归于这项制度。

从实际表现看，新加坡财产申报制度主要发挥了征信、预防和警示作用。新加坡贪污调查局曾公布一个重要案：一位空军上尉因赌博欠债过多而接受贿赂，为对方提供了新加坡空军外购合同资料。这一贿赂行为发生于2008年3～8月，而案件于2011年8月审结。这一明显由财产困窘而引发的案件，恰恰不是由家庭财产申报以及财产困窘申报制度发现和揭露出来的。从新加坡财产申报制度的初衷和实际措施看，财产申报资料主要是备查，但是内容全面详细的申报，能够提醒公务员谨慎取得任何财产，约束个人的经济行为，同时经过公证的财产信息也给公务员提供了法律保护。

新加坡的财产申报制度，与其他制度是相互配合的。从新加坡防治腐败的实践看，提高反腐败能力、能够有效发现和惩处腐败是清廉政治的基本保障。新加坡独立初期，面对严重的腐败现象，授予贪污调查局较大的调查权力，有效提高了腐败调查能力和反腐实际效果。正如现任贪污调查局局长所说，腐败调查能力必须不断提高，以跟上腐败行为的变化。为此，贪污调查局不断提高科技水平和财务调查能力，采用精巧的办法，追踪资金动向和腐败过程。同时，贪污调查局注重采取措施，消除民众举报的障碍，保护举报人并惩处恶意投诉者，依法查处案件，赢得民众的信任和支持，并营造了摒弃腐败行为、将其视为严重罪行的社会氛围。

除了严格的法律和反腐败措施之外，新加坡始终强调改进行政程序，把建立有效的行政系统，视为预防腐败的首要措施。例如，调查并接受公众意见建议，检讨政府规则是否形成有利于经营的环境并作改进；通过公众反馈和服务标准透明措施，压缩公职人员索贿空间。新加坡的理念和实践经验是：行政过程越严密、运行越有效，腐败的空间就越小。