第三节 日本

一 日本政治家财产公开制度的缘起

20世纪60～70年代，随着日本经济持续高速增长，日本政界出现贪污腐败多发现象。80年代初期，为铲除腐败，日本在地方自治体层面第一次实行了政治家财产公开制度。

1981年，日本大阪府堺市发生市议员受贿案。为把受贿议员赶下台，1982年8月，堺市议员、市民运动组织者之一的长谷川俊英成立了市民组织“铲除贪污腐败制定政治伦理条例促进会”，走上街头开展市民运动，征求大规模的市民签名，要求制定《政治伦理条例》，实施公职人员问责制度和市长及市议员财产公开制度。日本的政治家财产公开制度在市民运动中拉开帷幕。

在市民运动的推动下，1983年2月25日，参照美国《联邦政府道德法案》，日本大阪府堺市市议会通过《有关堺市市议会及市长的伦理条例》（以下简称《伦理条例》）的决议（堺市1983年条例第3号，并于同年3月17日颁布实施）。4月5同，颁布《有关堺市市议会及市长的伦理条例执行规则》，公布了条例的实施细则。

《伦理条例》的第三款“提交资产报告书的义务”中规定：“每年5月31日之前，议员应向议长，市长应向市政府提交记录有1月1日时的资产、地位和官衔以及前一年的年收入和赠与等资产报告书。从提交日开始的15日之内，资产报告书必须公开以供市民阅览。”此款明确了市议员以及市长有向社会公开其财产的责任。

第四款“资产报告书记录项目”中规定：“收入与赠与的内容为工资，股息，利息，租金，谢礼酬金以及其他此类该录项目，并要求明示其出处和金额。受招待（含交通、住宿、饮食、娱乐）的金额和场所以及情况的简要记述。资产的内容为：（1）本人现居住建筑物和附属土地之外的各不动产的明细及价值；（2）供本人现在居住使用的物品和亲属之间的债权债务以及现居住建筑物和附属土地债务之外的动产以及债权及债务的明细及价值；（3）前一年所获得的公债，债券，股票以及其他证券及期货商品交易的明细，日期及价值；（4）本人现居住建筑物和附属土地之外的前一年房地产权益的购买、出售或交换有关的明细，日期及价值。”第四款明确了公布财产所涉及的项目。

第五款“伦理调查会的设置”中规定：“根据日本地方自治法第138条第3项的规定，为对条例规定中所做规定进行审查，特设立政治伦理调查会。”调查会由13人组成，其中6名为现职议员，7名为有选举权的市民。7名市民从公募人员中由市长委任。议会议长向市长提交议员的资产报告书的副本，市长将市长本人的资产报告书的副本以及议员的资产报告书的副本，一并提交给伦理调查会。伦理调查会负责审查资产报告书，并当面听取市长和议员对有关情况的解释，作出调查意见报告，之后提交给市长和议长。伦理调查会的会议一般采取公开方式举行，在不得已的特殊情况下可以非公开进行，但是需要得到2/3以上议员的同意批准。

第七款“市民的调查权”中规定，如果市民对公开的资产报告书有异议，可以向市长提出对异议部分展开调查。

《有关堺市市议会及市长的伦理条例》是日本第一部具有法律约束力、涉及地方政治家财产公开的地方自治体条例。此后要求政治家公开财产的市民运动在两个方面迅速扩大：一是由点及面，从大阪府向全国各个地方自治体快速展开；二是由下而上，从地方自治体向国家中央政体层面展开。

二 日本政治家财产公开制度的发展

1983年10月12日，日本前首相田中角荣因洛克希德事件被认定为有罪，判处4年有期徒刑。田中角荣是战后日本重要的政治家，在日本政界根基深厚，举足轻重。这一案件震撼了日本政坛。中曾根康弘首相也受到了洛克希德事件的牵连，为表清白，同时也为了顺应要求政治家公开财产的市民运动的潮流，1984年1月24日，内阁总理中曾根康弘和各个大臣公开了各自的财产，这是日本第一次在中央政体层面上，主持国政的内阁大臣公开财产。

1989年，震撼日本的战后最大的贿赂案之一——利库路特案被揭露出来，竹下登内阁辞职下台。新上台的宇野宗佑内阁为撇清与利库路特案的瓜葛，以示清廉，内阁全体成员不仅公开了各自的财产，还公开了其配偶和受抚养的家庭成员的财产。

20世纪90年代初期，利库路特案还未完全结案，日本政坛又发生了东京佐川急便非法政治献金事件等一系列腐败案件。为遏制政治腐败现象，日本国会认为，在制度层面上确立政治伦理制度能够进一步健全民主政治体制，而政治伦理制度的重要一环就是提倡清廉政治，公开政治家财产，使全体国民能够及时有效地掌握国会议员以及配偶家属等的财产情况，将其置于国民的监督之下。

三 日本财产申报的主体

日本财产申报制度主要由两部分构成：一是公务员的财产申报，其内容基本为《国家公务员伦理法》所涵盖；二是国会议员的财产申报，其主要内容基本由《政治伦理确定国会议员资产公开法》加以规定。两部分规定基本涵括了申报主体、申报范围、申报类别、申报管理审查以及申报责任五个要素。下面具体加以分析。

（一）公务员的财产申报

根据《国家公务员伦理法》，日本的公务员分为国家公务员和地方公务员，国家公务员又有一般职和特别职之别。一般职公务员是指参加公务员录用考试合格后被录用的公务员，特别职公务员是指经公开选举或国会表决任职的重要官员以及待遇特殊的、执行带有政治色彩的重要职务的人员（包括内阁总理大臣、国务大臣、人事官及检察官、内阁法务局长官等）。日本中央省厅课长助理级以上职员收受的金钱、物品、财产上的利益或招待以及价值超过5000日元与职务有关的劳务报酬在每年的1月至3月、4月至6月、7月至9月以及10月至12月的时间段内，于事发的下一季度前14天，向各省厅长官或受长官委任者进行申报，申报内容包括金额数目、收受的日期及原因、提供人以及伦理规程要求的事项。中央省厅审议官级以上的职员必须就前一年进行的股票交易（取得或转让）情况，包括股票种类、数量、金额、交易时间等形成股票交易报告书，在每年3月1日至31日间，提交给各省厅的长官或受其委任者。此外，审议官级以上职员还要对上年度所得进行申报，所得范围包括价值超过100万日元的、能单独计算的、除去1965年所得税法第30条和32条规定的退职所得额与山林所得额之外的、符合所得税法第22条规定的所得总额及山林所得，上述事项不但要报告数额，而且要写明项目构成及获得原因。此外，按照1950年继承税法，对于课税金额超过100万日元的赠予所得财产的课税金额也要进行申报。报告书应提交给各省厅的长官或受其委任者。对于上述财产，《国家公务员伦理规程》作了进一步解释和说明，为避免对要求申报的财产产生歧义，国家公务员伦理审查委员会事务局于平成21年（2009年）公布了重新修订的《国家公务员伦理规程事例集》，以问答的方式对财产范围及财产内容进行了详细说明和解释。有关上述事项的报告书由各省厅的长官或受其委任者自提交期限之最后一日的次日起保存5年，同时报告书的副本要上交至国家公务员伦理审查委员会。国家公务员伦理审查委员会是负责公务员伦理的专门机关，设于人事院之下，对上述财产申报的报告书进行审查，审查委员会由会长及四名委员组成，审查委员会的会长及委员可独立行使职权。日本财产申报资料采取部分、有条件公开的方式为公众所知。金钱、物品、财产上的利益或招待以及劳务报酬的报告书，凡单件金额超过20000日元的，任何人都可向各省厅长官或其委任者申请查阅。申请查阅应当在申报截止日后60天的翌日。如果资料公开有可能危害日本国家安全、破坏日本与他国或国际机构间的信赖关系，或可能在日本与他国或国际机构交涉时，使日本遭受利益损失，则不允许公开。如报告书公布于众，有可能给预防和镇压犯罪、搜查、维持公诉、执行刑罚及其他维持公共安全和秩序造成障碍，也不允许公开。关于何种行为属于违反财产申报、对违反财产申报的人员应如何进行处罚，《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》并未作出明确规定。但作为公务员伦理制度的一部分，违反财产申报，应该属于违反公务员职业伦理，那么就应该根据违犯程度，分别给予免职、停职、减薪、告诫等处分。如果审查委员会会长及委员泄露从职务上获悉的秘密，或在审查委员会事务局从事事务性工作的人员泄露因职务之便获悉的秘密，其无论当前在职与否，都要受到2年以下的有期徒刑或100万日元以下的罚款处罚。与美国、韩国及中国台湾相比，日本对国家公务员违犯职业伦理的处罚明显较轻。但对于伦理意识较高的日本公务员来说，无论是惩处的内部通报还是外部公开，都会影响到公务员的职业生涯。由于职业操守的内省及惩处制度明确，大多数公务员都忠于职守，不敢越雷池半步。

（二）国会议员的财产申报

在日本，国会议员不属于公务员，《国家公务员伦理法》的规定不适用于议员。因此，关于国会议员财产申报就需要单独立法来加以规制。平成四年（1992年）通过的《政治伦理确定国会议员资产公开法》对国会议员财产申报作了详细规定。《政治伦理确定国会议员资产公开法》正文共7条，首条即开宗明义：确立本法的目的是要使国会议员的资产状况不断处于国民的监督和批评之下，从而确立政治伦理，促进民主政治健康发展。

四 有关财产申报的主要内容

国会议员从当选之日起（再选和补选议员从再选或补选之日起），100天以内要将资产申报规定各事项提交所属议院议长。申报内容包括具有所有权或具有使用权的土地、建筑，经常账户和储蓄账户之外的存款、有价证券，汽车、船舶、航空器、美术工艺品，高尔夫球场使用权，除维持亲属生计以外的贷款、借款。对于法定以外的财产事项是否应该申报，应由国会参众两院协商决定。地方都道府县议员、都道府县知事以及市町村长的财产申报亦应据本法办理。国会议员从任期开始，每年申报截至当年12月31日前的上述各项资产，并于翌年4月1日至30日之间向所属议院议长提出补充报告。申报由议院议长受理后，资产报告书、资产补充报告书、所得报告书、相关公司报告书等文件，从法定申报期限截至翌日始，保存7年。在此期间，任何人可向议长申请，经同意后可以查阅各类资产报告书，并可自由抄录。与对公务员的规定一样，该法同样未对违反财产申报的行为及法律责任进行规定。综观日本的财产申报制度，尽管相关法律作出了较为细致的规定，但由于现金不在申报之列，且申报主体多为高级官员，而且相应法律责任并不明确，因此与理想的、健全的公务员伦理制度相比，日本国会议员的财产申报制度并不十分完善。

五 日本财产申报制度的特点及启示

日本独特的官僚体制，造就了其独特的财产申报制度。仅从内容来考察，日本的财产申报制度基本涵盖了财产申报所要求的一切方面，但公务员与议员的“双轨制”设计，加之违反财产申报所应承担的责任过轻，不但导致制度本身刚性不强，而且造成执行中因人而异，这就为制度内腐败留下了空间。尽管如此，日本的财产申报制度仍体现出诸多鲜明的特色，为中国相关制度的建设提供了有益的启示。

（一）明确认定财产范围和内容

财产、财产关系以及财产制度是法律和政治关注的最主要内容，有关财产的各种理论非常复杂。财产申报制度所关注的“财产”是指财产的范围，即何种财产应当作为申报的对象，这在不同国家、不同时代会有不同的内容，而且其内容还将随技术和时代的发展而发生变化。更为重要的是，申报财产不应该违反“私有财产神圣不可侵犯”或更确切地说是“公民的合法的私有财产不受侵犯”的宪政原则。财产申报涉及的财产范围，各国制度均采用了列举的方式来限定，没有严格的分类标准，原因就在于对于何种财产在何种情况下应该申报的评判标准与财产本身的分类标准并非一回事，在两个标准无法统一也不能统一的情况下，列举便成为最实际可行的选择。日本的财产申报制度也对需要申报的财产进行了列举，但与中国及其他一些国家相比，其最大特点在于在财产申报的具体实践中对金钱、物品、赠予、无偿服务、饮食、会议费用、高尔夫消费、旅行消费以及利害关系人等财产以及具有财产性质的物品及服务进行了详细说明和解释。解释与说明对于申报义务人和伦理审查会在认定申报财产的数量和价值方面起到了“界定”作用，这对于财产申报制度的执行具有重要的指引意义。中国目前实行的相关制度对县处级以上领导干部需要申报的收入和部分财产进行了列举，但并未就有关财产进行界定、解释与说明，因此在申报过程中产生对财产认定的分歧就在所难免。中国应该借鉴日本的做法，对财产进行界定和说明。

（二）申报材料要公开并便于公众查询

日本的财产申报采取有条件公开的形式，即公务员单件金额超过20000日元的财产，应申请公开；国会议员申报的财产，任何人均可申请查阅并进行自由抄录。申报财产的公开和查阅是财产申报管理的重要环节，只有建立了公开和查阅制度，才能够使公众对官员的财产申报进行实际和有效的监督，这对于预防腐败至关重要。中国的财产申报属于党纪政纪约束，是内部申报，对外界不公开，在党政机关内部也是有限公开，更没有公众查阅制度，即便是纪检监察部门对县处级以上领导干部财产的实际情况也难以掌握。改革开放以来，中央查处的省部级贪污腐败干部，截至2011年已多达110人以上，其中大多数干部的财产远远超过其任职收入。中央在案件侦破前，对他们的财产情况并不清楚，公众对此更是一无所知。因此中国财产申报制度在公开和查阅环节必须有所突破，或是借鉴日本的做法，或是借鉴美国（全面公开）、韩国（许可公开）等国家的做法，以期使财产申报真正产生预防腐败的效用。

（三）成立专门的财产申报管理机构

国际相关立法一般把立法机关、监察机关、司法机关等作为财产申报的主管机关，而且多以独立机构作为可行的模式。在日本，国家公务员伦理审查委员会是负责公务员伦理的专门机关，设于人事院之下，对财产申报的报告书进行审查。审查委员会由会长及四名委员组成，审查委员会的会长及委员可独立行使职权。专门的机构和独立的权力是财产申报制度发挥效能的保障，只有设立这样的机构，才能起到财产申报对官员的监督和稽核作用。中国财产申报的管理部门为党的组织或人事部门。组织部门是党在组织工作方面的助手，作为助手其权力不具有独立性和垂直性。人事部门是政府人事管理、监督、检查和协调部门，不具有独立的监督检查权。因此，为使财产申报制度发挥应有效用，中国应该根据宪法设立财产申报管理委员会及各级财产申报管理审查机构。财产申报管理委员会由全国人民代表大会选举产生，对全国人民代表大会负责，独立行使职权，全国人民代表大会闭会期间，向全国人民代表大会常务委员会负责。财产申报管理委员会领导全国的财产申报工作，并接受中央国家机关申报义务人的财产申报，上级财产申报管理审查机构监督下级财产申报管理审查机构的工作。财产申报管理委员会及各级财产申报管理审查机构有权对财产申报资料进行审查和管理，对不符合规定或要求的财产申报进行调查，对存在利益冲突的申报义务人作出回避、免责、财产处理或财产信托的决定。

（四）健全配套措施

财产申报制度是否有效，是否能发挥预防腐败的作用，不能孤立地看这项制度本身如何。一项制度的最终确立与该项制度的设计水准有关，但“周边环境”的质量如何，则关乎这项制度的生存与发展。日本为配合财产申报制度建立了完善的公务员管理制度、金融实名制、个人信用制等相关制度，相关制度的健全为财产申报制度的顺利实施扫清了障碍。反观中国的公务员管理制度、金融实名与个人信用制度，均不同程度地存在缺陷。自2006年实施的公务员工资制度，由于制度弹性及执行偏差，造成了各省份之间、行业之间和职级之间工资差距进一步拉大。中国虽已建立了个人征信制度，但个人信用资料匮乏，数据分散，部门封锁非常严重，没有权威的信用评价体系和评价机构，而且信用立法滞后，信用信息开放程度较低。我国仅有存款实名制，而不存在严格意义上的金融实名制。由于城乡居民认识水平不高、金融机构宣传方式欠佳、信贷冲击、腐败洗钱途径隐蔽化、证件管理规范程度不高、金融机构管理技术不完善等因素的干扰，存款实名制自实施以来，其执行效果并不理想。因此为使财产申报制度得以顺利实施，中国也应该借鉴日本及其他财产申报制度成熟的国家，完善相关配套措施，并使之制度化和法律化。