第一节 政府购买社会公共服务的背景

一 英国“福利国家”的传统根基

第二次世界大战结束后的30年里，是英国公共服务和社会福利高速发展的时期。战后英国历届政府都倾向于完善福利立法、提高国民福利水平、保持高水平的社会福利支出，英国成为世界公认的“福利国家”。

战后英国福利国家的发展大致经过了三个阶段。第一阶段是福利国家的巩固和扩展时期。1945年7月，艾德礼领导工党政府在大选中以多数票胜出。新当选的工党政府赋予了自身双重的使命：重建和改革。重建是恢复，改革的蓝图在20世纪30年代工党和工党以外的部分理论著述中已基本定型，工党1945年的竞选宣言《让我们面向未来》将这一蓝图直接展示给了广大选民。概括地说，这份理想蓝图主要包括了工党的如下承诺：大规模地迅速扩展公有制，对财富进行根本性的再分配，增加社会福利提供，以货币政策和财政政策为基础对宏观经济进行需求管理，实行经济计划化，维持充分就业。这些元素被认为是密切相关的：充分就业由经济计划和国有化保证；国有化使政府控制经济的“制高点”；计划和公有制同时也是经济现代化的基础，货币政策和财政政策将保证经济具有更强的工业竞争力，维持充分就业，并为福利的扩大提供资源。在福利国家的建设方面，艾德礼政府进行的改革和建设确实试图实现贝弗里奇通过国家行动消除五大困难的目标。具体地说，政府用国民保险（1946）和国民援助（1948）计划对抗贫困，用国民卫生保健服务体系（1948）对抗疾病，用对15岁以下人群的国家教育对抗愚昧（实际上于1944年开始实行），用公有住房对抗肮脏，用充分就业对抗懒惰。但福利国家的建立和巩固不仅仅是工党的工作，许多保守党人也支持实施贝弗里奇报告。1945年，保守党在竞选宣言中也同样许诺以贝弗里奇报告为基础建立全面的卫生保健服务体系和社会保障制度。1951年，保守党接替工党执政，尽管在经济社会政策上有一定程度的调整，但凯恩斯主义福利国家的制度框架和措施仍得以保留。20世纪50年代是英国经济的进步时期。然而，50年代末60年代初，英国相对于其他西方国家的衰落越来越明显，“英国病”日益严重。对政策的全面再评价导致了在政策目标和工具上的一些创新。但这一再评价并没有带来政策的根本性变化，再评价之后，出现的并非是一个新的经济政策时代，而是扩大了的凯恩斯主义的开端。直至20世纪70年代中期为止，无论是工党还是保守党，对福利国家都是支持的。在很大程度上，这是英国的民主政治使然，对福利的支持是政治的需要。这一时期的福利国家也常被称为古典的福利国家或凯恩斯主义福利国家。英国福利国家主要包括六个方面的内容，分别是就业政策、社会保障、卫生保健服务、教育、住房和个人社会服务。其中，社会保障是货币性福利（cash benefits），又可以分为两大类：社会保险和非缴费性给付。社会保险是由国家、雇主和个人共同出资，无须以收入调查为基础，给付与缴费挂钩的普遍性社会保障，针对养老、失业、疾病、伤残和死亡等情况。非缴费性给付的情况相对复杂，既有包括普遍性的给付，如儿童补助，也包括以收入调查为基础的社会援助。卫生保健服务、教育、住房和个人社会服务被称为实物性福利（benefits in kind），作为公共产品用以满足社会某方面的需要。

然而，从20世纪70年代开始，情况发生了变化。福利国家的发展进入了第二阶段，即收缩阶段。1979年上台的撒切尔政府，在经过三年的权力巩固时期之后，开始实施经济、国家和公民社会的“现代化”，促进企业文化的激进的新自由主义计划。具体地说，这一计划包括自由化、非管制化、私有化、剩余公共部门的再商品化、国际化、降低直接税率等六个方面的主要元素。到20世纪80年代末，英国福利国家的面貌发生了重大变化。失业救济通过一系列变化削减了；通过将主要的给付项目与价格变化而不是与收入相联系，指数化程度也降低了；而且一系列的措施也使给付结构日益向收入调查给付倾斜。政府实施了对收入转移的“根本性重估”，包括对基本养老金以外的所有养老金实行私有化。这一实践的结果是减少了国家对2000年以后退休的个人的养老金，允许个人退出与收入相联系的国家养老计划或职业计划，选择个人养老金。在1979—1990年间，英国国民的实际收入增长了36%，然而，在石油危击、不断增长的人口压力以及老龄化等多种因素的影响下，英国撒切尔政府用于社会服务的福利开支并未减少，但贫富差距却在进一步加大。

1997年，布莱尔领导的新工党上台执政，福利国家的发展进入了第三阶段。如果说在第二阶段，福利国家的特征是危机和收缩，那么，这一阶段的福利国家则进入了转型阶段。新工党在延续、维持和发展其前任保守党政府的新自由主义战略的同时，在一定程度上进行了调整，提出了一些新的主张。其文件频繁使用了“新”字：“社会政策的新时代”“福利国家的新议事日程”“新共识”“新秩序”“新范式”和“新政治”，声称其“第三条道路”政策将在公民和国家之间建立一种新的契约，并最终走向一种新的福利社会。这种新的福利社会以工作伦理为中心。布莱尔声称其政府将是一个工作福利政府。新工党政策的一个有意识的目标就是迫使失业者，包括单身父母、残疾人和那些很早退休领取给付的人，进入劳动力市场，从事低工资的工作，降低通货膨胀压力。国家只要可能，便投资于人力资本，而不是直接提供经济维持。在福利国家的位置上，应该在积极的福利社会中运行“社会投资国家”。总之，在新工党执政10多年之后，从古典福利国家转向了现代福利国家。

二 英国“撒切尔主义”与“第三条道路”的执政理念

英国以《贝弗里奇报告》为基础建立起来的全面福利体系，旨在通过各种福利措施将社会福利普及到每一个人，社会保障基金由国家承担，以维持人们的正常生活水平为标准，形成一个宽大而又广覆盖的安全保障网络。1950年，229万人接受各种国民救济。英国用于社会保障的支出总额达6.57亿英镑（约为10.79亿美元），占当年国内生产总值的5.6%。

20世纪70年代后期，按照《贝弗里奇报告》建立起的福利国家，具体来说，是为“失业者提供失业保险，为老年人提供养老金和医疗照顾，为贫困的妇女和儿童提供各种实物和资金的帮助，为病人和残疾人提供伤残保障和健康服务，为生活在贫困线以下的人提供基本的生活所需”，这使得英国人的生存环境与社会福利水平由此得到很大的提升。1979年撒切尔夫人作为保守党领袖上台执政后，首先对国有化企业进行私有化改革，在社会保障制度方面主张降低社会福利支出，减轻英国经济所承受的社会保障重负，合理减轻国家和社会在保障方面的责任，强调个人在社会保障中应该承担更加积极的义务和责任，提倡国家责任和个人责任的基本平衡。撒切尔政府认为社会保障制度必须与国家整个经济目标保持一致，社会保障支出构成英国政府支出的重要组成部分，而财政的取得又主要以税收为基础。社会保障负担的加重已经损害了经济发展中的效率。因此，社会保障制度的发展必须与社会经济发展相适应，改变社会救助的普遍性原则为选择性原则，让社会服务与社会福利真正起到能够帮助穷人的作用，而不是平均分配。英国社会保障制度在此之前的平均主义色彩十分浓厚，很多社会开支实际上流向了并不需要的阶层，造成了社会资源的浪费。到了20世纪80年代，英国大约有58%的人属于社会下层阶级，39%的人属于中等阶级，3%的人属于上等阶级。撒切尔政府用“家庭信贷”取代了“家庭收入津贴”，用“额外资助”取代了“附加津贴”，使资助的对象仅限于低收入、丧失工作能力和有子女的贫困家庭、单亲家庭以及青年失业者等社会最贫困的人群。政府探索社会福利私有化的可能性，使政府从上述福利领域“淡出”，在社会福利领域加入市场经济成分。同时，撒切尔政府在国民健康服务和个人社会服务方面也进行了私有化改革，政府鼓励个人购买私人医疗保险，以提高自己在国民健康服务领域内可以享受的待遇。尽管20世纪80年代福利改革带来了一些变化，社会福利供给方式也在影响着整个社会变革，但是福利国家并没有被摧毁，也没有被替代。

1991年梅杰上台执政后所发起的“公民宪章运动”与撒切尔政府在变革思想与政策延续上有很大程度的相似性，可以说是继续巩固了撒切尔政府的改革。从撒切尔政府开始，英国强调的整体社会福利体系中，国家与社会两者之间的责任关系变化是后来的新工党政府也未改变的。但是1997年布莱尔领导的新工党政府上台后开始极力避免撒切尔改革时期留下的负面影响。在“第三条道路”的社会福利改革思想的指导下，新工党政府实行了税制改革，提高社会保险捐税，增加社会福利受益者的承担份额，降低保险收益。同时改革了失业保障制度，实施了著名的“新政”政策，强调改革过程的公正，给弱势群体以充分的关注。支持致力于减少贫困的地方性创新行动来提高个人和团体自助的社会能力等。布莱尔政府把自由市场经济和基本的社会保障结合起来，强调在市场经济的范围内要实现社会公平、机会均等和照顾弱者的理想。