第二节 法规与政策

英国早在1601年伊丽莎白时代就制定了《济贫法》，从国家法律的角度规定了济贫的原则和措施，要求政府对贫困的救济是一种综合性救济，不管由于什么原因所导致的贫困都要通过救济法制度实施救济。1834年《新济贫法》终于出台，第一次以国家立法的方式建立“英格兰和威尔士济贫法委员会”，由其负责全国贫困救济事务的管理工作，包括贫民、济贫院、儿童教育等，这是使济贫事务由地方向中央过渡的重要一步。济贫制度在这一时期的重点救济对象是有工作能力的穷人，关注的不仅是穷人的救济问题，他们的就业问题也开始受到同样的关注。通过这一阶段的立法，政府对社会贫困人员的组织改造、对社会劳动力的支配功能得到了充分发挥。

第二次世界大战后英国的养老金制度、失业保险制度与健康保险制度三大主要制度自成体系，独立运行，它们之间难免出现互相抵触和重叠的现象。“社会保险与相关服务委员会”于1942年12月发表了举世闻名的《社会保险与相关服务报告》又称《贝弗里奇报告》，该报告成为战后英国社会保障制度与发展的纲领性文件，贝弗里奇计划提出的三个相互补充的保障方法：“社会保险”、“国民救助”和“自愿保险”。1945年《家庭津贴法》、1946年《国民保险法》、1948年《国民救助法》和《国民保健法》等法律陆续出台，各项社会保障立法几乎涉及英国人生存和发展的所有方面，这些立法期望建立起一种“从摇篮到坟墓”的全方位的社会保障制度。1965年，《伦敦政府法》生效，建立了大伦敦议会，主要负责提供更全局性的服务。比如消防、救护车、主要道路的维护、废物处理等，其他的各种服务，比如住房、社会服务、非都市区的道路维护、图书馆则由各自治市单独提供。社会服务此时主要是指“个人社会服务”（Personal Social Service），是由社会服务部门（英格兰和威尔士地方政府社会服务部、苏格兰的社会工作部、北爱尔兰的保健和社会服务局）负责组织所属机构或其他社会团体提供的照料服务。服务对象为老年人、残疾人、失去正常家庭照顾的儿童、精神病患者和有智力缺陷的人。为老年人提供的服务有夜间伺候、代烹食品、洗涤衣服以及布置俱乐部和娱乐室。有的地方政府或社会团体还组织“好邻居”和“友谊访问”项目。社会服务机构还为残疾人提供一系列的服务，如安装轮椅、警钟、电视、电话、暖气等以保障其正常生活，预防意外事故。

进入20世纪80年代，英国的社会福利制度改革涉及了住房、教育、社会保障、公共医疗卫生等领域，引入市场机制后使英国社会福利制度由福利取向型向市场取向型转变的态势更为明显。1980年，政府制定《地方政府计划与土地法》，第一次引入了“强制性竞标”（CCT），开始在地方政府提供的社会公共服务领域引入市场机制，并明确规定了引进竞争招标的要求，提出竞争招标制的范围和工作领域。1988年《地方政府法》进一步明确规定政府必须将垃圾收集、街道清扫、建筑物清洗、学校和提供福利、交通工具维护、庭院维护以及运动和娱乐设施维护等7项服务项目举行招投标，这一法案实行仅3个月，约77%的合同被私营企业在竞争投标中获得。英国政府还采取了多种措施来规制某一领域的不正当竞争行为，1990年《国民健康服务与社区照顾法》明确规定，中央拨付的特别款项的85%以上必须用于“非地方当局直接提供的服务”，这意味着，地方卫生局在医疗保健领域必须以竞争招标的形式向私营部门或非营利机构购买服务。这一规定打破了原来各地垄断性的大型医疗服务机构对新医疗服务提供者，主要是对民间私营机构的限制，这为私营机构或非营利的公共医疗与社区服务机构的生存和发展提供了有力的保障。1991年梅杰政府公布了《为质量而竞争》的政府白皮书，宣布“公共服务逐步转化为合同制而非官僚制”，鼓励公共组织和公共机构制定、公布并实行一套明确的服务标准。推进扩大外部竞争，推行“市场测试”。只要可能，提供某一服务的政府部门就要与政府外的供应者按照市场规则进行竞争性投标。通过立法扩大强制竞标的范围，英国也因此成为“合同国家”。据统计，通过强制性竞标，政府因此平均节约了7%的成本。

1997年，以布莱尔为首的工党政府上台执政，认识到人力资本投资不是直接提供经济资助，而是应该抛弃福利国家，建立社会投资国家，在这种背景下形成积极的福利社会。1998年4月的福利改革绿皮书《英国的新蓝图：一个新福利契约》中，政府明确指出英国福利改革的方向是“使能工作者工作，使不能工作者有保障”，“为所有人提供就业机会是公正社会的前提”。英国政府制定并推行大规模的“从福利到工作”计划，分别为青年人、失业者等弱势群体制订了不同的行动计划，并且采取了一系列的政策措施。福利改革绿皮书明确提出了跨世纪新福利制度的八项原则：围绕“工作观念”重塑“福利国家”、公私福利合作、提供高质量的教育、保健和住房等公共服务、扶助残疾者、减少儿童贫困、帮助极度贫困者、清除欺诈行为，政府的工作重心从发放福利津贴转向提供良好的社会公共服务，使现代福利制度灵活、高效和便民。布莱尔政府福利制度改革的两大目标非常明确：第一是要调整“国家”与“福利”之间的关系，实现国家由社会福利的管理者向服务者的过渡，用引入私营要素的方法消除国家对社会福利事业的垄断；第二是调整福利国家的基本任务，实现国家从提供普遍的社会保障向促进就业、帮助弱势群体的方向过渡。尤其值得一提的是，从福利改革绿皮书发布以后，政府专门建立了养老金委员会，由阿德尔·特纳（Adair Turner）任主席，对私人养老和长期储蓄进行评价和提出建议。该委员会后来于2005年底发表的第二份报告提出了改革建议，包括建立国民养老金储蓄计划。在公共部门养老方面，政府试图降低不断上升的养老成本，包括提高新加入者的正常的退休年龄。同时，1998年英国工党政府发布了《地区民主与社区领导》（Local Democracy and Community Leadership）文件，2000年通过的《地方政府法》又将公共咨询原则进行了法制化，该法第4条第3项规定，政府必须透过适当的咨询过程（Consultation Process）使服务对象参与进来，据此设计地方策略，让地方利害关系人共同参与地区发展。与此同时，1998年政府发布的《现代化政府》绿皮书中论述了以“最佳价值”提升地方政府服务品质与绩效的方式，其中第5条原则明确提出“最佳价值实现中，竞争是一项重要的手段”。这些原则在经过广泛讨论后，于1999年通过《地方政府法——最佳价值》，2000年正式以立法的形式引入，该政策试图寻求经济成本和服务质量之间的平衡，其终极目标是追求地方政府服务水平的持续提高和完善。1999年，英国工党政府为了实现“更好地制定政策、更好地回应公民的需求，更好地提供公共服务”的承诺，布莱尔政府在《现代化政府白皮书》中提出了实施“整体政府”改革的10年规划。规划包括提供回应性的公共服务、提高公共服务的质量、重视公共服务的价值、改进政策制定和建立信息时代的政府。到1999年为止，英国65%的中央政府机构实施了以高品质公共服务为标杆的管理项目，地方政府机构的覆盖率达30%，用户报告（User Report）则覆盖了90%，英国对于公共服务的改革更加体现了公民本位的公共服务价值取向。2000年《照料标准法》的实施使得“社会照料总会”（General Social Care Council）得以建立，该机构负责监管英格兰社会照料队伍。2004年，新的“社会照料监察委员会”成立，负责监察地方政府和社会照料服务提供者。2007年，布莱尔在“21世纪的公共服务改革”会议的演讲中总结了当代英国公共服务的四条基本原则：一是给用户更多的授权；二是扩大公共服务供给的差异性；三是善于识别个体公共服务需求中存在的棘手问题；四是劳工自身素质的培养。这四项原则集中反映了英国政府坚持公民本位、根据民众公共服务需求提供回应性公共服务的取向。