第四节 服务供给方选择及合作机制

英国与其他发达资本主义国家不同的是，政府购买服务以“强制性竞争招标”为主要特征。中央权威要求地方政府当局和其他公共机构在指定购买的领域必须采用竞争招标制，允许社会团体和私人机构等参与提供社会公共服务，具体的服务供给方及合作机制如下。

一 英国政府与私营企业在购买养老服务领域的合作

私营企业参与英国政府购买社会公共服务主要是在养老服务领域中。英国由国家直接提供养老床位向出钱让老人自己购买服务转变，养老机构逐步由公办向私办发展。英国作为福利国家的起源地和典型代表，老年人养老主要是依靠国家。在养老保障上，英国每年都要投入大量的人、财、物，为了缩减日益庞大的养老经费，英国寻求更经济、更有效的路子。他们建立了一项关于老年人的“照料年金”计划，老年人如果不要国家提供养老床位，便可领取一份照料金，自己去社会购买需要的服务。这笔费用为每年人均50000欧元（约为67762美元），只相当于国家用于养老床位开支的2/3。2007年，全国共有85000人选择了这种方式养老，至少为国家节约了3.3亿欧元（约为4.47亿美元）。国家由直接提供养老床位，转向发钱让老人自己买服务，不仅压缩了养老金开支，而且促进了私人养老企业的发展。英国在最近4年内，私人控股公司已买断了全国90%的大型养老院的经营权。这说明，近年来在英国推行的公共部门改革就是试图在公营部门运作中利用市场机制的优点：用者付费、用投标或合约方式增强竞争、引入内部市场、下放财政监控、把部分公营机构转为代理机构。

二 英国政府与非营利组织（NGO）的广泛合作

英国政府在一定意义上很早就趋向于依靠非营利组织承担社会公共服务的提供，而且也具有与非营利组织合作的良好历史传统。英国政府很早就趋向于将非营利组织作为服务提供的主体，政府与非营利组织合作的良好历史传统，最早可追溯到1869年亨利索里在伦敦成立的世界第一个慈善组织协会。1884年，英国人巴纳特（Canon S. A. Barnett）在伦敦创建了世界上第一个社区公社——“汤恩比馆”，它是今天遍布全球的社区服务中心的前身。这两大组织除救济贫民、协调各慈善机构外，还开创了社会工作的基本方式和方法，这就是英国非营利性组织发展的前身。

有许多类型的非营利组织可以成为社会公共服务的服务提供者，包括注册的慈善机构、非营利实体、协会、自助组织和社区组织，慈善信托基金介入的慈善机构等。非营利组织参与政府购买社会公共服务的领域非常广泛，例如：在内政方面包括犯罪预防、毒品行动、受害人援助；在教育方面包括：服务于5～13岁的弱势儿童及青少年的儿童基金、保护儿童和支持家庭资助、儿童护理、健康和情感的开发服务、为13～19岁的青少年提供信息和建议等；“新政”方面的服务包括对弱势社区的扶贫、为流浪者提供住所、对18～24岁的青年人提供就业咨询和帮助；在公共交通出行方面包括针对农村和弱势人群的交通服务资助；在卫生医疗保健方面包括资助慈善收容所、与皇家国立聋人研究所合作，为聋人提供数码助听器，为重病人提供医疗护理等；在国防军队建设方面包括参与退伍军人就业与住房服务、领取战争抚恤金人员的康复服务等。另外，非营利组织还参与关于提供免税资格建议的试点计划。在政府向非营利组织购买以上社会公共服务的过程中，政府的众多部门也参与了购买项目的运作，包括内政部、教育技能部、副首相办公室、工作和养老金部、交通部、国家医疗保健服务部、国防部以及税务和海关部门。

非营利组织目前已是社会公共服务的重要提供者。据统计，公共部门为非营利组织每年提供的资金达66亿英镑（约为108.4亿美元）。这些资金支持有助于非营利组织在社会中充分发挥作用，主要包括以下几方面。

（1）利用专门知识并贯彻执行政府政策；

（2）促进平等性和社会凝聚力、减少贫困，提高生活质量；

（3）建立社会资金，发展、支持、授权服务的志愿者和社区；

（4）为志愿行动提供各种机会，使个人参与公共生活；

（5）为棘手的社会问题找到有效的解决方案；

（6）确定新的需求和满足现存需求的更好方式；

（7）提供高品质的服务，弥补或补充公共服务；

（8）代表政府和公共部门机构交付公共服务，寻找更加积极响应、有效的服务方式。

政府在进行服务外包中必须遵循专款专用、公平合理、物有所值的原则。同时，制定了促进社会组织参与服务外包的激励措施。英国皇家财政部（HM Treasury）参与制定了2002年和2004年的环比评价报告，这为第三部门在承接社会公共服务中发挥更好作用做出了指示。2002年，1.25亿英镑（约为2.05亿美元）被用来促进社会公共服务的有效完成、扩大志愿部门服务的范围和规模、使这些部门适应未来现代化的需要，其中，政府方面需要保证如下几条。

（1）把这些非营利组织纳入服务规划、设计以及承接；

（2）与第三部门建立长期战略关系；

（3）增强第三部门的能力；

（4）努力建立一个透明并且确认所有成本的资助体制；

（5）确保1998年政府与这些部门间的合同在中央、地区和地方层次得到充分贯彻执行。

从1997年开始，英国非营利组织和政府之间的伙伴关系得到了迅速的发展，政府设施了“建设者计划”——包括未来建设者、能力建设者和社区建设者。该计划用以帮助非营利组织提高服务效率及其参与协作伙伴关系的能力。目的是让各组织能够对未来的发展规划进行投资，以招募新成员、进行培训、改善管理、并制定远景规划。

2004年以来，英国已经向这些计划投入了超过1亿英镑（约为1.64亿美元），旨在让各组织建立它们的服务基地，增强其参与协作伙伴关系的能力，政府逐步认识到了以正确形式提供足量的财政支持的重要性。所有的政策项目都是为了让非营利组织在提供服务上发挥更大的作用。这些社会公共服务包括医疗保健和社会关怀、就业服务、儿童服务甚至包括惩教服务。

2005年，《慈善法》的改革促进了志愿水平的提高，扩大了慈善组织享有优惠的考察范围，将符合要求的活动从四项提高到了十三项。改革特别要求慈善组织必须证明其对公共利益做出了贡献才能获得资格。慈善委员会作为英格兰和威尔士福利制度管理者的角色也相应做出了调整，该委员会尽可能地减少对小型慈善团体的监管，这些慈善团体现在可以自行修改目标陈述，无须提交该委员会。

2006年，经历了十多年的反复修改论证，《慈善法》最终得以出台。英国各界普遍认为1993年的《慈善法》不能满足慈善事业的发展和公众的需求，该法的革新是由慈善部门自身发起的并由该部门率先提出修正建议，由政府部门审查、咨询意见，并最终采纳。改革的呼声最早来自慈善行业的内部，特别是来自于全国志愿性组织联合会（NCVO）——为了审查当今慈善法律的作用和实用性而设立的工作小组。《慈善法》的修改过程中，有以下几个重要事件影响着政府与非营利组织之间的合作关系，从而决定了非营利组织将成为社会公共服务的最大供给方。第一，根据1995年关注志愿者组织委员会提出的迪金（Deakin）报告，慈善部门建议，对以公益性质为基础的慈善组织，应该有一个更加准确、覆盖全面的定义；第二，迪金（Deakin）报告促使工党政府承诺对一份名为《共建未来》的文献加以修改，这是该党1997年的竞选宣言，其中阐明：如果当选，工党政府将与非营利组织开展合作，支持非营利组织的工作；第三，1998年，全国志愿组织联合会开始实施有关该事项的广泛工作计划，在2001年初发表了一篇题为《为了公共利益》的文章，该文章就慈善法律的修改提出了许多问题，这些问题涉及很多领域，涉及许多政府部门的职责。为了解决这一问题，由首相战略小组牵头成立了一个审查小组，负责有关审查事宜；第四，审察小组对非营利部门以及政府各部门都进行了广泛的咨询、征求意见。2002年，审查小组出台了一份题为《私人行为，公共利益》的报告。这一报告，包含有大量的政策建议。这些写给政府的建议，很多被政府部门采纳了，也有一些还需要在政府部门间进行反复磋商。随后，才开始立法的起草工作，新慈善法的草案向大众公布并提请审议。同年，政府还出台了第三部门公共服务承接行动计划。

2007年，政府发布了《第三部门在社会和经济振兴中的未来作用：最终报告》，包含了政府与第三部门关系的长期战略。目前非营利组织成为英国政府选择的重要服务提供方之一，可在以下方面做出贡献：成为社会公共服务供给的承包商、促进变革的活动家、影响公共服务设计的顾问以及值得整体公共部门学习的创新者。他们不仅扮演了政府伙伴的角色，还在必要之处对政府政策进行了批评，对解决社会问题的其他方式给予支持。2008年12月，第三部门部长发布了重新修订的行动计划，指出了之前的成功之处，如委托过程的有效转变，培植强大伙伴关系观念的发展，报告强调制定合同模板，供政府向非营利组织采购社会公共服务时使用。

英国政府减少了政府提供社会公共服务的范围和项目，采取委托、授权、淡出等多种灵活方式，与非营利组织形成合作伙伴关系，共同实现公共利益的最大化。政府在相关领域的后撤，拓展了非营利组织的运行空间。而在地方公共服务领域，英国政府大力提倡采购商和提供商分离这一模式。布莱尔政府提出的“从四项原则到实践”，强调推进公共服务的四个重要原则：清晰责任内的全国标准、分权和授权与一线人员、工作中要富有灵活性和给公民更多选择权。强调在市场框架内，公民如同消费者一样，有更多选择权。为使这种选择更加准确，为使公共服务部门提供更佳产品和服务，引入了绩效管理体系，而广泛的监督和检查也很重要。在新公共管理框架内，越来越小的政府又被缩减。同时，为了完成有效的公共管理任务，越来越分化的政府部门又需联合起来，共同去承担综合性和复杂的任务。

三 政府对社会企业参与购买服务的支持及合作

英国的慈善组织数量众多，但是大多数已注册慈善组织的规模都较小，小规模慈善组织的筹款能力相应也较低。2001年，已注册慈善组织总收入267.1亿英镑（约为438.81亿美元），其中，有1/3以上的收入来自372家大型慈善组织；有40012家注册慈善机构的收入大约只有1000英镑（约为1642.9美元），甚至更少；另有59699家的收入在1001英镑（约为1644.5美元）到10000英镑（约为16429美元）之间。大量的小规模慈善机构为了实现其宗旨，维持其发展，不再单纯地依靠社会捐赠，而是通过成立相关的社会企业，通过运营获取一定的收益，用于与其宗旨相符的慈善事业。英国对社会企业的定义是：拥有基本的社会目标而不是以最大化股东和所有者利益为动机的企业，所获得利润都将再投入到企业或社会之中。社会企业是一类形式极其多样化的第三部门组织，通常包括：社区企业、工人合作社、消费者或零售合作社、住房合作社、农业合作社、员工所有企业、发展信托基金公司、社区基金会、社会公司、中间劳动市场项目、信用合作社、社区贷款基金公司、友好社团、互助保险公司、建房互助协会、慈善交易部门等。慈善机构是英国社会企业的母体，社会企业界和英国政府表示，按照英国2006年1月起实施的欧洲联盟指令，虽然地方政府不应把合约预留给某间特定的社会企业或任何一个社会企业，但可以凭借着社会企业界提供的一般支持，便于某个社会企业参与政府的公共采购。在英国，社会企业被单独分出来进行管理，区别于非营利组织。

社会企业介于传统商业和慈善之间，并把商业模式成功的嵌入慈善运作，不但为非营利组织的发展创造了更为广阔的空间与活力、提升了公民享有的福利水平，还对主流商业承担的社会责任产生积极的影响。他们改变了人民对于传统慈善的印象，转为关注提供服务可能带来的潜在经济价值。1999年，英国政府首次在官方报告中承认了“社会企业”的概念及其在贫困地区发挥的积极作用。2001年，英国贸易工业部组建了社会企业局，用于规范和支持社会企业的发展。2002年，该部门出台了《社会企业：一项成功战略》的报告，该战略实施了一项为期三年的促进项目，旨在实现以下三大目标：第一，确定和消除社会企业可能面临的一些障碍、限制和挑战，为他们营造一个更有利的环境；第二，强化商业支持和培训以及筹资机制，使社会企业成为更优秀的企业；第三，发展一种强有力的社会企业机构，以便确定它们的价值、执行政策和促进服务传递。随着该战略的实施，其作用逐渐显现。社会企业借助高品质的产品和服务，吸引了既熟悉商业运作又追求崇高价值的专业人士参与，其核心成员的收入已与市场经济中同类职员的收入相当。社会企业的真正吸引力在于非金钱的内在激励，包括：充分信任、平等沟通、让员工参与组织决策与管理等。因此，社会企业的人员流失率相对较低，人力资源可以较好地开发和存续。有调查显示，清除发展障碍的政策相继出台，社会企业的运营环境变得更好，并获得更多政府采购的订单。在经济上成功运作的社会企业数量大大增加，其参与主流经济的技能显著提高，资金独立性增强，并开始获得经济类奖项，凭借其高品质的社会公共服务，其价值得到了更多政府机构的认可和信任。

2005年后，“社区利益公司”作为社会企业一种新的合法形式产生了，其创建的目的是为了让各组织利用新机遇来为自己的投资招募资本，从而有利于发展一个多元化和具有竞争力的服务供方市场，规范和支持社会企业的发展。社会企业有了新的合法形式，地方当局可以提供以下几方面的支持。

（1）为社会企业缔造机会，使它们于供应链中成为分判商；

（2）根据社会企业的规模、性质和级别，制订合适的采购程序、规格和门槛；

（3）就社会企业不同的能力、可带来的效益、参与采购程序的能力和合约条款具体制定，征询社会企业的意见；

（4）在采购程序中加入社区效益的考虑，因为社会企业凭其特性和在市场上的独特地位，可为社区带来效益；

（5）鼓励社会企业以协作和伙伴形式竞争投标个别大型合约。

这些安排在英国政府2003年发出的《地方政府国家采购策略》（National Procurement Strategy for Local Government）中提出。该文件明确指出，决定某项规定的采购方式时，地方政府“应时刻考虑社会企业可带来的附加值”，以及“应发展多元化和具有竞争力的供应来源”，包括向社会企业采购某一具体产品或服务。政府认为，虽然社会企业不会获得政府的特别青睐，但是肯定其有能力创造出更大的贡献，鼓励它们参与竞争投标。

英国政府的财政预算案并未单独为社会企业预留拨款。尽管如此，近年英国政府每年都在其财政预算案中提出各项财政措施，以彰显政府对促进贫困地区企业（包括社会企业）参与社会公共服务的责任。特别是在2005年的财政预算案中，政府推出本土社区企业发展措施（Local Enterprise Growth Initiative），以支持各项由当地社区制定的建议，在英格兰最贫困的地区发展企业以促进经济活动和增长。该项措施在2006～2007年度的拨款为5000万英镑（约为8213.5万美元），在2008～2009年度增至1.5亿英镑（约为24640.5万美元）。此外，政府于2004年成立了高达1.25亿英镑（约为20532.5万美元）的未来建设者投资基金（Future-builders Investment Fund），协助志愿及社区组织（包括社会企业）修葺楼宇，以提供社会、医疗和教育服务。自2007年起，政府创立了款项达1000万英镑（约为1642.5万美元）的“开拓者基金”（Pathfinder Fund），以解决社会企业扩展业务时面对的资金不足问题。政府至今并无就用于社会企业的开支编制成本效益的统计资料，而只就某些个别社会企业计划展开成本效益分析。例如，在北布劳斯通（North Braunstone）翻新204间房屋的“新生计划”（New Life Project）。新生是一间设于莱斯特（Leicester）的重建及建筑公司，为长期失业人士和没有接受持续教育的离校者提供就业和培训。在英国，失业人士可申领求职者津贴和房屋或地方议会税津贴。英国政府小型企业服务处（Small Business Service）估计，翻新计划令财政部在津贴方面每年以每人计算可节省约3500英镑（约为5749.5美元）。财政部每年节省的总额约7.7万英镑（约为12.65万美元）。此外，因为该公司为工人提供培训和就业，预计可提升每名工人一生的赚钱潜力，以每年计算，每名工人的收益估计约2万英镑（约为3.29万美元）。整体而言，小型企业服务处估计，该计划每年的净收益总额约为61万英镑（约为100.21万美元）。在2006年财政预算案中，政府为卡姆登（Camden）地方议会预留了42.2万英镑（约为69.32万美元），为期三年，让该地方当局推行一项名为“投资储蓄”（Invest to Save）的试验计划，以评估议会用于推广社会企业的开支所得的社会及经济回报。2006年，据估计，该地方议会有13%的货品和服务购于社会企业和其他机构，涉及金额达3.12亿英镑（约为51267.8万美元）。政府正利用该项试验计划的结果，展开多项评估，包括地方议会如何向某一社会企业购买服务，而该社会企业会为员工提供就业和培训，在令这些群体不至于因失业而申领求职者津贴的同时，地方议会也可以从中节省公共开支的数额。

在英国申请成立社会利益公司，除了像普通公司一样在工商部门注册以外，还需要向认定机构提交所有董事签字的“社区利益声明”，说明该企业的活动符合社区利益或公益需要。社区利益企业必须实行财产锁定原则，可以发行债券进行融资，但政府对投资者的回报有所限定，以保证社区利益公司的主要受益者是社区和居民。自2005年7月相关法规出台至2007年的两年间，政府收到1338份申请，其中1163份获得批准，这个数量大大超出了政府的预计，可见该项政策和合作机制受到社会企业欢迎的程度。

2006年，英国“第三部门办公室”出台的新社会企业行动计划——“社会企业向新的高度进军”，帮助社会企业与政府合作。具体包括：

（1）清除那些妨碍社会企业发展的现行政策条款；

（2）与政府各相关部门合作，为克服社会企业在提供公共服务方面所遭遇的困难而共同努力；

（3）与多部门联手，研究社会企业的成功范例，推动将主要的再生资金用于发展可持续的社会企业的措施；

（4）2007年4月起，第三部门办公室的战略伙伴计划将在全国范围内对代表社会企业的组织提供连续三年，每年80万英镑（约为131.45万美元）的支持，从而确保这些组织能够提高自身形象及其对公共政策的影响力；

（5）此外，英国所有地区也都制定了明确的社会企业扶助措施，从规划设计、政策支持、宣传教育、资金投入、技能培训、信息咨询、购买服务、激励机制等多方面支持社会企业在地方经济繁荣上发挥作用。