理论篇

第一章 绪论

一 研究背景

近三十年来，社会企业（Social Enterprise）逐渐在世界各国出现，作为弥补公共部门在提供社会服务能力不足，以及改善私人部门在社会公益方面“市场失灵”的一种新型企业形式，其重要性越发突出（谢家平等，2016）。这主要是因为社会企业是将一般商业企业与传统公益组织有机结合起来，以提供可持续的社会价值为基本目标的一种具有私人部门属性的企业形式（Borzaga & Defourny, 2001）。一方面，社会企业以提供社会价值为主要目标，旨在扩大就业、减少贫困、改善社会公共服务；另一方面，社会企业的私人部门属性，通过商业活动所得为社会项目提供资金，有效缓解公共部门的财政压力。但社会企业在发展过程中，经常会面临一些挑战和支持，包括支持性的立法和规制环境、产品和服务的质量、升级技能与工作、管理专家与业务支持、资金、网络与协作发展乃至治理结构等（Borzaga & Solari, 2004）。

社会企业在建构更加包容性的社会和经济议程方面的潜力，正在受到越来越多的政府关注。它们向社会企业提供了各种政策支持，鼓励社会企业带来更多的产品、服务创新，同时提高产品、服务质量和响应速度，进而满足各个层次的社会需求。例如，英国政府已经将社会企业作为教育和健康领域公共服务提供不足的创新型解决方案。其他国家也陆续开始行动，比如美国和意大利将社会企业的兴起作为改进本国服务质量、可负担性和服务均等化的机会；智利、韩国、加拿大和波兰把社会企业作为增进社会融合和实现经济增长的方式；葡萄牙政府也专门设置了公共社会合作伙伴（Public Social Partnerships）项目，支持社会企业的发展。

对于政府是否需要出台专门政策促进社会企业发展，学界尚存在争议。其中尤其典型的是林赛（Lindsay）的观点，他认为建立政府和社会企业之间关系的过程极其考验彼此的耐心，并用农场进行了形象的类比：“我们应该在还有人还吃不饱的情况下种植有机植物吗？或者我们是否应该培育转基因植物，即使它们有我们所不了解的副作用，只因为它能够解决当前的问题？更加可持续的策略是有机种植。但哪种植物对市场来说是更好的？对消费者来说呢？”（Lindsay, 2010）与此同时，相关实证调查的结果也呈现出模糊的结论。2012年，阿育王（ASHOKA）和麦肯锡公司分析了法国十家处于不同部门的社会企业后，所出具的一份报告显示，用于社会企业的公共支出显然比其他方式更有效率。芬兰就业和经济部工作组进行的一项调研发现，社会企业已经在市场上与其他企业平等运营，与主流企业相比并无不利，因此，其结论是：第一，不需要针对社会企业的特别支持机制（如直接支持和税收优惠）；第二，所有现在的支持机制，社会企业都可以得到，因此社会企业不需要任何特定支持（Younes, 2017）。

自1993年中国社科院杜晓山教授创立扶贫社以来，社会企业开始在我国扎根，此后，国内大批营利和非营利组织看到社会企业在响应社会需求、解决社会问题方面带来新景象的巨大潜力，纷纷转向这一领域寻求拓展（李健，2015）。虽然目前我国法律体系的框架中没有“社会企业”这一官方实体，但并不意味着不存在类似组织（金锦萍，2009）。农民专业合作社、劳动就业服务企业、社会福利企业和民办非企业单位等传统社会企业法律实体在我国由来已久（时立荣、徐美美、贾效伟，2011）。此外，一些新兴的在工商部门登记注册却不以营利为目的的商业企业，也常常被归为社会企业范畴。合作社是西方国家社会企业最初也最常见的组织形式之一；社会福利企业与工作整合型社会企业（Work Integration Social Enterpriese, WISE）比较类似，主要为残疾人提供就业帮助和扶持；我国的民办非企业单位类似于国外从事经营性活动的慈善组织。全国社会服务最新统计数据显示，2015年全国农民合作社数量已达147.9万家，民办非企业单位32.7万家，社会福利企业14724家。其中，除了社会福利企业已取消认定外，其他类型的组织实体都保持了较高的增长率。尤其是在西方社会创新思潮的影响下，我国社会企业正在获得快速发展的动能。尽管目前尚缺乏权威统计，但如果按照上述口径计算，中国社会企业数量已逾百万家，其触角也广泛拓展至残疾人就业、环境保护、小额信贷、教育培训、罕见病和“非遗”传承等领域。

由于社会企业超出了现有法律的规制范围，并且与传统法律实体难以契合，新兴的社会企业家阶层希望法律和立法者跟进，创造出新的法律实体，以满足其获取合法性及实现双重底线的需要（Billiteri, 2007）。围绕我国社会企业的发展，学界和实务界先后开展了多次不同规模的调研。

2009年，恩派接受英国使馆文化教育处的委托发布了《中国社会企业调查报告》，报告询问受访者认为法律障碍作为妨碍社会企业在中国发展的消极因素的程度，68%的受访者选择了“非常可能”, 32%的受访者选择了“可能”，在所有选项（社会认知、资金障碍、教育培训和文化障碍）中高居第一（恩派公益组织孵化器，2009）。

青年社会企业家基金会（Foundation for Youth Social Entrepreneurship, FYSE）在2012年发布的一份报告显示：86%的社会创业者认为社会企业存在困难，47%的社会创业者认为政府政策或缺乏政策是对社会企业运作的重大挑战（FYSE, 2012）。

2013年，由瑞银集团、北京大学公民社会研究中心、上海财经大学社会企业研究中心等多家机构联合发布的《中国社会企业与社会影响力投资发展报告》指出：“建设相关法律法规为社会企业确立合法性地位将是其发展的当务之急，这将在制度层面规定社会企业的认定程序，将社会企业的抽象理念落实为可操作的具体规定，严格规范和监管社会企业的运营。”（上海财经大学社会企业研究中心、北京大学公民社会研究中心，2013）

2016年，SEFORÏS针对中国102家社会企业进行的一项调研显示，28%的受访社会企业认为应该对社会企业设立特别的法律形式；27%的受访社会企业认为政府应该对社会企业提供政策支持；25%的受访社会企业认为政府应该给社会企业提供税收优惠；14%的受访社会企业认为政府应该在行政手续、法律法规、注册手续等方面进行简化；13%的受访社会企业认为政府应该加强对社会企业的宣传推广（SEFORÏS, 2016）。

2017年，新加坡星展银行（DBS）与社会企业研究中心联合发布的《大中华区社会企业调研报告》显示：62%的社会创业者希望国家为社会企业立法；33%的社会创业者认为不需要立法，但要给予相关政策支持（星展银行，2017）。然而，当前我国仅有广东顺德地区出台了社会企业认证办法和支持措施，北京和新疆等地提出要大力发展社会企业，但还没有形成具体的政策措施，总的来说，当前我国社会企业政策严重滞后于社会企业的发展。

随着社会企业实践运动的蓬勃开展，理论界对社会企业这一新生事物展现出日益高涨的热情，有关社会企业的研究成果也密集呈现。自2002年刘继同翻译了《社会企业》一书以来（刘继同，2002），我国社会企业的期刊论文数量由当年的106篇，发展到2016年的1001篇，年成果数量是之前的近十倍。相比国外，我国理论界普遍强调政策对促进社会企业发展的必要性，其研究主要聚焦于引介国外发展社会企业的经验。从学术研究来看，社会企业政策研究初期集中在中国香港（彭洋福、刘新玲，2009；陈雅丽，2014b）、中国台湾（官有垣，2007；郑胜分、王雅致，2010），中期开始关注欧美，以英国（赵萌，2009；赵莉、严中华，2009）、美国（徐君，2012；王世强，2013b）为主要代表，后期开始扩展到亚洲国家，韩国（金仁仙，2015a, 2016b）、新加坡（李健，2016）、日本（金仁仙，2015b, 2016a）等国社会企业得到关注。可以说，当前主要发达国家和地区支持社会企业发展的政策举措已经得到我国学者的密切关注，学者们围绕社会企业的范围、政府政策支持内容和体系、规范监管等议题展开了相关研究。毋庸置疑，这些研究为我们认识社会企业政策的重要性提供了很好的研究基础，并为后续我国政府出台相关社会企业政策提供了重要的知识储备。但现有研究大多针对单一国家，并且相同国家研究的重复度较高，由于缺乏统一的政策分析框架，在转化为相关政策建议时容易存在片面性。

综合上述，本研究主要致力于回答下列问题：究竟是否有必要制定专门政策促进社会企业发展？促使世界各国、各地区出台社会企业政策背后的制度因素是什么？各国、各地区出台的社会企业政策都包括哪些具体内容，彼此之间存在哪些差异？不同国家、地区社会企业出台的政策是否实现了预期的政策目标？鉴于其他国家的不同做法，我国是否应该以及如何制定社会企业政策？为此，本研究从我国的实际出发，分析我国制定社会企业政策的必要性和可行性，在全面梳理世界各国、各地区支持社会企业发展的政策基础上，通过对政策文献展开对比分析，为我国政府出台社会企业相关支持政策提供智力支持。