三 战略实施（Ⅱ）：霸权重建

奥巴马政府的国家安全战略绝不仅仅止于应对危机、修正错误。竞选期间，奥巴马就把目标定位为“重振美国领导地位”；过去五年中，奥巴马多次宣示“美国绝不当第二”；2010年的《美国国家安全战略》宣称：“在应对当前战争的同时，我们必须将目光投向更远的地平线，投向一个新的世界。在那个世界中，美国将更为强大和安全，能够战胜自身所面临的挑战并为全球人民所向往。”奥巴马政府的国家安全战略有相当部分是围绕美国霸权的维持与复苏展开的。对奥巴马政府而言，由于不愿意继续付出过高的权力资源，其战略目标就收缩到维持重要领域的霸权，这也可以说是一种“较小霸权”。与此同时，奥巴马政府将有限资源投入到事关未来霸权的领域，并在经济、政治、外交诸方面采取了进取态势。

（一）以“经济国策”服务美国经济复苏

将经济问题置于国家安全战略的首要位置，是奥巴马政府的国家安全战略与过去相比最大的变化。2010年《美国国家安全战略》报告开宗明义：“我们的战略基于这样的认识，即我们在国外的力量与影响力源自我们在国内的行为。”“我们工作的中心是让经济保持活力，这是美国力量的源泉。”强调对外战略的基础是国内经济、对外战略要服务于国内经济发展需要，这在美国战略中还是第一次。在具体实施中，奥巴马政府特别是希拉里·克林顿担任国务卿的国务院反复强调“经济国策”（Economic Statecraft）的重要性。奥巴马在2012年“全球经济国策日”讲话中表示，“我们要利用我们的经济力量推进美国在全球的领导地位，也要用我们的外交政策推进国内繁荣”。显然，“经济国策”可以理解为经济外交。实际上，奥巴马在那次讲话中主要关注的还是如何通过外交帮助国内“拼经济”。为此，奥巴马政府推出了几个重要政策倡议。

在自由贸易方面，除批准了小布什政府时期与韩国、巴拿马、哥伦比亚达成的自贸协定外，奥巴马政府还以小多边方式积极推进“跨太平洋伙伴关系”（TPP）和“跨大西洋贸易与投资伙伴关系”（TTIP）这两个新的经济自由化安排。这两个协定的成员主要是美国以及亚太、欧洲的发达经济体，协议将在劳工、环境、知识产权、国有企业、市场开放等方面设立较高标准。美国的参与和推动对两个协议起了关键作用，谈判取得了一定进展。奥巴马政府希望2014年完成TPP谈判，并基本完成TTIP的谈判。从目前态势看，如果美国国会能够给予奥巴马政府“快速通道”（TPA），这一目标的实现具有相当的可能性。一旦这两项协议完成，其将囊括美、日、欧等几乎所有发达经济体，提升全球自由贸易标准，对世界经济制度产生重大影响，对美国经济也将是一个利好。

在出口方面，奥巴马政府于2010年3月推出“出口倍增”计划（NEI），提出五年内将出口提高一倍，并创造200万个就业机会。截止到2013年年底，计划时间已过大半，美国出口总额虽从2009年的1.57万亿增长到2013年的2.27万亿，但2011年以来增速明显放缓，目前距其设定的2014年年底达到3.14万亿的目标相去甚远（参见图6），实现“出口倍增”计划的可能性不大。

在吸引投资方面，奥巴马政府于2011年6月推出“选择美国”计划，希望吸引更多外国投资。从效果看，2009～2011年流入美国的直接投资有所增长，达到2300亿美元，但随后在2012年大幅下降至1600亿美元，2013年可能将继续下降10%左右。为此，2013年10月底，美国政府在华盛顿召开“选择美国2013年投资峰会”，奥巴马等高层亲自参加，希望能够将“选择美国”计划提升到与“出口倍增”计划同样的高度，促进对美直接投资。但从近几年的走势看，奥巴马政府要想达到预期目标并不容易。

总体来看，奥巴马政府的“经济国策”取得的最大成绩，或许并不在于具体的投资、贸易等领域，而在于其确实将国家安全的重心放在了国内，给经济的复苏创造了一个比较稳定的外部环境。但是具体到自由贸易谈判、“出口倍增”、“选择美国”，目前看来，“出口倍增”与“选择美国”要想达到预期目标十分困难，但TPP和TTIP谈判仍有一定可能。谈判成功与否，将成为判断奥巴马“经济国策”成败的决定性指标。

（二）能源革命

从小布什时期开始，美国战略界就普遍认为美国高度依赖中东石油，导致美国在这一地区过度投入，丧失了行动自由。2009年奥巴马政府上台后，开始推动“能源新政”。其重点是推动绿色能源（可再生能源）的发展，如投资34亿美元发展智能电网，重新设立家电能效标准、汽车燃料能效标准，设立250亿美元的节能汽车研发基金，建立“能源创新中心”等。然而，经过几年的推动，美国在绿色能源方面“有心栽花花不开”，技术进步与产业化之间仍有距离；在国际上，绿色能源产业受到来自中国等发展中国家的激烈竞争。但与此同时，美国在“褐色能源”（天然气与核能）方面“无心插柳柳成荫”：页岩油气产业成功地实现了大规模商业化开采。2009年，美国超过俄罗斯成为世界最大的天然气生产国。2011年美国页岩气产量已经由2000年的110亿立方米猛增至2262亿立方米。据美国研究机构估计，到2030年，页岩气占美国天然气产量的比重可能超过50%。从对外能源依存度来看，2011年前10个月美国的能源自给率达到81%，为1992年以来的最高水平，石油对外依存度降至46%。2013年，中国已经取代美国成为欧佩克最大的原油进口国。根据美国能源信息署（EIA）的预测，到2035年，美国从中东进口的石油将从2011年的190万桶/日下降至10万桶/日。显然，过去五年中，美国能源供应形势发生了重大改变（参见图7）。美国国内天然气价格迅速下跌，企业能源成本下降，促进美国制造业回归，进而拉动美国经济复苏。美国能源生产形势的变化正在引起世界能源格局的改变，如这一趋势持续，还将深刻影响世界地缘政治结构。虽然页岩油气等非常规油气的发展与奥巴马政府发展绿色能源的初衷“错位”，但奥巴马政府将页岩油气视为清洁能源的一部分纳入其新能源战略，因此，“能源新政”可说获得了意外成功。

（三）调整军事态势

军事能力是一国国家安全与大国地位最基本、最根本的保障。奥巴马政府执政五年来，其军事战略、军事能力、军事学说都在发生重要转变。这些改变之所以发生，与美国国防开支的变化有直接关系。由于美国的财政状况恶化，奥巴马政府在过去几年不得不着手削减政府开支，而国防预算是减支当中的最大部分。自2001财年以来，美国国防预算一直处于迅速增长之中，但奥巴马政府逆转了这一趋势。根据2011年美国《预算控制法》，美国国防开支需从2013财年开始的10年内削减4870亿美元。美国基础国防预算从2013财年开始减少，未来10年将进入下行区间。如果把对伊拉克、阿富汗战争的临时拨款（COC）计算入内，美国总军费在2010财年达到峰值（6910亿美元）后已经呈现明显下降趋势（参见图8）。

基于这一事实，奥巴马政府采取了“三管齐下”的办法。

第一，调整军事与国家安全的关系，强调军事手段在对外战略中只是最后的选择。2013年11月，国防部长哈格尔在战略与国际问题研究中心发表演讲时再次表示，军事力量在美国对外战略中只起到支持作用，而非主角。

第二，“精兵简政”，加速军事转型。在军事战略层面，与传统的“同时打赢两场战争”不同，奥巴马政府强调“在一个战场击败重大侵略行动，同时在另一场冲突中干扰和破坏潜在敌人，或使其付出难以承受的代价”。美军向“小、快、灵”方向转型，陆军将在2012年之后的四年内削减8万人，海军陆战队削减2.3万人，同时大幅削减文职人员和高级军官人数。

第三，确保对未来重点领域的投入。尽管国防开支整体缩水，但国防部2014财年《国防预算优先性与选择》明确要求确保将紧张的经费投入到太空、网络、特种作战以及情报、监视、侦察等重点领域；为应对中国等国的“反介入/区域拒止”能力，提出“空天一体战”等构想；高精尖武器的研制部署也有进展。2013年7月，美军X-47B无人机实现在航母起降；10月，美军新一代航母和驱逐舰下水；11月，首次成功使用激光武器摧毁空中目标。这些新装备在未来都可能成为美军新的优势战斗力。此外，为了应对小型冲突以及亚太地区的近海冲突，加强与盟国及伙伴国的军事合作，美军开始使用驻军轮驻的方法，创新前沿存在方式。

美国军事战略的调整与转型究竟收效如何，短期内还很难判断。美国从中东撤军以及国防预算的削减，给人以较强的“收缩”感。但是从以上态势可以看出，美军在整体收缩的大背景下，仍在对未来加大投入。美国过去一直是世界军事变革的引领者，战略理念和科研水平领先全球。如果此轮变革见效，其军事能力有可能再次得到提升。

（四）重返亚太

至少在中国国内，“重返亚太”可能是奥巴马政府国家安全战略中被人讨论最多的部分。从地缘角度看，奥巴马的国家安全战略变化十分清晰：在中东避免投入过多的权力资源，在亚太则加大权力资源投入。

外交上，美国加入《东南亚友好合作条约》，并加入东亚峰会。军事安全上，美国加强美澳军事合作，在澳大利亚达尔文轮驻200～250名海军陆战队官兵。2012年国防部《国防预算优先性与选择》提出美国战略重心必须向亚太倾斜。同年6月，国防部长帕内塔宣布在2020年之前，将在太平洋和大西洋部署的舰艇数量比例从5∶5调整为6∶4，这一决定清晰地展现了美军重心向亚太地区转移的事实。为应对东海、南海可能出现的意外和冲突，美军在新加坡轮驻濒海战斗舰，在日本冲绳部署鱼鹰直升机，加强其在亚太驻军的针对性。经济上，美国大力推动TPP谈判，使其不仅成为重塑全球经济制度的抓手，也成为亚太再平衡的重要工具。日本、越南等国不顾各自国内的农业、国有企业等难题加入谈判，充分说明TPP的战略意涵。

从美国的角度来看，其重返亚太战略收效显著。美国在这一地区的政治、军事和经济“存在感”得到加强，地区国家则借美国的“重返”来平衡中国崛起，美国国家安全战略的重心已经从聚焦中东转为中东与亚太并重。

（五）重振盟友关系

奥巴马政府强调的“权力网络”在很大程度上要依靠其盟友体系。在过去的五年中，美国恢复了其与欧洲和亚太主要盟友的关系。从美欧关系来看，奥巴马自由主义色彩较重的外交理念与欧洲国家契合度较高，美欧在阿富汗、伊朗、利比亚等问题上密切合作，这些都推动美欧关系迅速恢复。美欧TTIP如能达成协议，将进一步密切美欧关系。

在亚太方面，奥巴马上任之初，日本民主党政权曾一度表现出“脱美”倾向。但从2010年开始，美国借助“天安舰事件”“延坪岛炮击事件”等地区紧张局势，重新拉近了美日同盟。这一年，美日就普天间基地搬迁问题达成妥协。2013年朝鲜核试验之后，美国开始在日本部署新的X波段雷达。2014年，美日将重新修订《日美防卫合作指针》。美国鼓励日本发挥更大作用，分担其霸权成本，日本则希望“借船出海”并成为“正常国家”，两国战略目标契合。加上应对中国崛起的结构性需要，未来美日同盟只会进一步加强。

（六）调整与新兴大国的关系

在盟友关系之外，与新兴大国特别是中国、俄罗斯、印度的关系是美国构筑“权力网络”的另外一环。奥巴马2009年上任后试图加强与这三个最重要的新兴大国的关系，但是由于利益分歧与意识形态差异，美国与三个新兴大国关系的发展并不理想。

2009年奥巴马上任后即提出“重启”美俄关系。双方合作一度加强，俄罗斯同意开辟向阿富汗运送物资的“北方配送网络”，两国签署新的《削减战略核武器条约》。但是，美俄间的不信任根深蒂固，美国对俄罗斯政治特别是普京的看法消极。普京再度当选总统后，美俄关系再次趋冷。2013年的“斯诺登事件”以及叙利亚危机彰显了美俄关系的两个“边界”：既斗争又合作，既有尖锐矛盾又都留有余地。“斯诺登事件”中，美俄以对抗为主，但俄罗斯也给美国留了一定余地。叙利亚危机中美俄本有深刻矛盾，但在俄罗斯提出和解方案后，奥巴马政府也接受了俄方提案。不过，2014年2月以来乌克兰政局的演变将美俄关系再次推入低点。

美印关系在小布什政府时期发展较快。奥巴马上任后，国务卿希拉里·克林顿2009年6月在“美印商业理事会”演讲时提出，要把美印关系提升到“3.0版”。2010年6月美印举行了首次战略对话，印度方面认为这意味着美国承认其世界主要大国的地位。不过奇怪的是，过去几年美印军事合作、经贸关系虽均有一定发展，但美印关系的发展并未达到美国期望的程度，美国国内甚至出现了所谓的“印度疲劳”现象。印度的外交政策始终维持着一定的独立性，不愿意被视作配合美国战略需要的“棋子”。印度在阿富汗、伊朗、叙利亚等热点问题和国际秩序问题上与美国的看法保持一定距离。美国虽然批准了美印民用核技术合作，但双方实质性商业合作迄今未有重大进展。2013年年底发生的印度外交人员被纽约警方逮捕的危机事件也彰显了美印关系中脆弱的一面。

美中关系一直被美官方称为“21世纪最重要的双边关系”。2009年奥巴马上任后，美中关系“高开高走”。“两国集团”（G2）论一度大行其道，奥巴马2009年访华时两国签署了《联合声明》，表示要建立“积极合作全面的建设性伙伴关系”。但是以2009年年底的哥本哈根会议为转折点，中美关系开始迅速下行。2010年和2011年美国政府两次对台军售、奥巴马两次在白宫会见达赖喇嘛、中美双方围绕“核心利益”问题的争议等，都使得中美关系中的疑虑面、竞争面日渐凸显。双方围绕“天安舰事件”、“延坪岛炮击事件”、黄海军演等问题矛盾不断。美国国内“中国强硬论”大行其道，而美国重返亚洲的政策在中国也引起了广泛的疑虑。这一紧张态势直到2013年奥巴马政府进入第二任期、中国完成领导班子调整之后才有所缓解。以2013年6月习近平主席与奥巴马总统在加州阳光之乡的非正式首脑会晤为高峰，中美两国围绕中方提出的构建“新型大国关系”目标，采取了一系列自上而下的努力，中美关系趋于稳定，中美两军关系取得突破，经贸领域开始加快双边投保协定的谈判，战略与经济对话框架下也成立了气候变化工作小组以及网络安全工作小组。但是，中美之间仍然存在诸多争议，近期两国围绕东海防空识别区、南海断续线等问题的博弈日趋激烈，中美关系的稳定局面仍相当脆弱。

（七）打造网络实力

随着信息技术的突破性发展，网络经济、网络军事、网络外交、网络文化、网络安全将全面影响人类社会和国际关系。一国的网络实力（cyber power）已成为决定国家竞争力的核心之一。奥巴马曾被称为“互联网总统”，其竞选经费的87%来自网络小额募款，各类社交网站是其动员和组织选民的关键。奥巴马上任后，他将网络实力放在国家安全中最核心的地位，采取了一系列进取性的动作，美国网络实力在全球的垄断性优势持续扩大。2013年，“斯诺登事件”的爆发淋漓尽致地反映了美国在网络空间的垄断优势和霸权行为。无论在美国国内还是国外，无论是国家元首还是草根百姓，无论是海底光缆还是移动电话，美国“老大哥”都在对全球网络、通信实施着全方位的监控。

在体制机制以及规划上，2009年5月奥巴马就“关键基础设施保护”发表演讲，明确将网络安全列为美国联邦政府各部门“第一要务”。白宫设立了网络安全办公室，办公室的网络安全协调官被外界称为“网络沙皇”，负责协调各部门的网络安全工作。2011年5月，奥巴马政府公布《网络空间国际战略》，提出了美国在网络空间的目标与政策重点。

在网络规则问题上，美国积极主导行为准则制定。长期以来，美国企业一直在全球享有技术垄断优势，在全球互联网治理机构如“互联网域名和地址分配机构”（ICANN）中也有较大发言权。因此，美国政府主要在幕后主导国际网络规则的制定，又与其他西方发达国家一道主导话语权，推动《网络犯罪公约》，要求将现行国际法体系适用于互联网，反对联合国“接管”互联网。

在网络外交上，奥巴马政府把“互联网自由”作为美国外交的主战场。美国国务院成立了“网络事务协调员办公室”。在伊朗2009年选举、“阿拉伯之春”中，“脸谱”“推特”“优兔”等社交媒体发挥了巨大作用。国务卿希拉里·克林顿多次发表“互联网自由”演讲，新媒体成为美国外交转型、“21世纪的治国之道”的关键工具。

在网络空间的军事能力建设上，2010年5月，美国正式宣布成立网络司令部，宣布对涉嫌攻击美国重要基础设施和网络的计算机，无论其位置是在美国国内还是国外，美国网络部队将主动还击。2011年7月，美国国防部出台《网络空间行动战略》，将网络空间明确定位为与陆、海、空、天同等重要的“军事行动领域”，强调“网络威慑”，必要时“将动用军事力量来应对网络空间的敌对行为”。2012年1月的《国防预算优先性与选择》明确宣布“网络空间仍将是经费投入还会增加的少数领域之一”。在此过程中，美国网络空间军事战略逐渐成熟并且富有攻击性。国防部长帕内塔宣称：“如果美国在网络空间感到被威胁，将采取先发制人的行动。”在实战层面，美国使用“震网”病毒重创伊朗核设施，并与以色列联合研制“火焰”病毒，这都表明美国网络战已经进入实用阶段。