第七节 新加坡土地产权制度

一 新加坡土地所有制

新加坡是以私有制为基础的国家，其经济一般以自由放任的市场经济为原则，但是在土地市场，则是政府主导，政府广泛干预土地使用和城市规划。新加坡土地制度采用公有制和私有制共存的形式，但以公有制为主。新加坡经济最重要的特征之一就是其土地资源大部分是国有性质的。

新加坡现有国土面积69366公顷，政府拥有约88%的土地，其中，大约29%（20300公顷）由法定机构购买而拥有，约59%（41000公顷）归国家所有，直接由政府部门与律政部下属的法定机构——新加坡土地管理局（Singapore Land Authority，简称SLA）来掌控，而其中各政府部门及国家机构掌控约2/3的土地，其余的1/3由SLA管理。新加坡政府一开始就采取以计划为主、市场为辅的定位，从而广泛地干预土地使用和城市规划。国有土地（包括法定机构购买）和公有土地（政府部门直接掌控）的比重仍在上升，私人土地的比重还在下降。新加坡土地资源严重稀缺，节约集约用地是其经济社会可持续发展的唯一出路。新加坡是通过完善的法律制度保障节约集约用地政策的落实。值得注意的是，新加坡的土地所有权不具有宪法的权利，即公民的财产权利在宪法中没有被确立为公民的基本权利。这背后固然有着深刻的历史背景，但其根本原因在于新加坡土地资源的稀缺。

二 新加坡土地管理模式

普通法上的土地保有和地产制度是新加坡土地产权法律的基本制度。依照普通法的土地保有规则，一切土地属于国家所有，在此基础上有若干产权种类。总的来说，遵循普通法传统，新加坡的土地产权可以分为自由保有地产、租赁保有地产和永久地产。我们可以看到，从权益排他性的角度看，某些产权与通常所说的所有权并无二致。自由保有地产包括自由继承地产、限定继承地产和终身地产。自由继承地产属于产权人及其过世后的继承人。自由继承地产如转让，受让人具有同样的权利。限定继承地产只能由产权人及其亲生后代拥有。终身地产则可由占有人终身拥有和使用，但不得继承。在实际意义上，拥有自由保有地产就相当于拥有所有权。租赁保有地产可由承租人在向原产权人支付租金后，在固定期限内占有和使用，因而拥有的不是所有权，尽管期限可以非常长（如999年）。永久地产并不是普通法传统上的产权形式，而是新加坡自身制定法的创造，据此国家可在满足一定条件的情况下授予某个个人永久持有的地产权。

新加坡的土地规划权集中在中央政府，每5年修改、调整一次。中央政府在新加坡公共管理事务中起着主导作用，国家发展部主管形态发展和规划，具体的职能部门是城市重建局，地区政府不具有规划职能。新加坡的城市重建局有多重职能，负责住宅发展规划、征用土地、建造组屋、对外发包或承包工程、房屋出售和出租等。新加坡的土地管理局是政府土地的代理人，处理土地划分、地契、土地征用、租约与空地管理等事项。土地的拥有权仍属国家。《规划法》授权国家发展部部长行使与规划有关的各种职责，包括制定《规划法》的实施条例和细则以及任命规划机构的主管官员、审批总体规划等。城市重建局除了相关职能部门外，还设置了两个委员会，分别是总体规划委员会和开发控制委员会。总体规划委员会的委员包括主要公共建设部门的代表，其作用是协调各项公共建设计划的用地要求，使之尽快得以落实。开发控制委员会的成员包括有关专业组织和公用事业局、环境部等政府部门的代表，专门负责非公共部门的重大开发项目。作为举世闻名的世界花园城市，新加坡的城市规划分为概念规划蓝图和总规划蓝图两个层面。概念规划蓝图主要是制定土地和交通的规划蓝图，这个蓝图让人们可以想象30～50年后城市的样子。以此为总纲，再制定总体规划蓝图和控制性详规的法定文件。在这个蓝图当中，人口密集与非密集区域相关公共配套设施、交通网络、产业布局都有明晰的标记和详细的预算，蓝图垂直性考虑每一区域每年会发展到什么程度，在每个细分的小块，连容积率都有详细的规定。这个规划每5年会进行一次修改，届时将进行公示，专家和市民都可以提出自己的修改意见。在规划中，人口增长是必须考虑的，同时，新加坡政府部门特别关注一个小区域内人口密集与非密集地块之间的布局和平衡。城市土地的开发利用由政府控制。土地按照功能被划分为5类。新加坡土地资源非常有限，该国的一项基本措施就是推行合理的土地供应机制来维护土地的可持续发展。除少数历史遗留的私人永业权以外，城市土地的开发利用基本上由政府控制。

新加坡将所有土地划分为900多个小区，并在每一个小区内对土地使用进行详细的规划。按照功能，新加坡的土地分为5类：第一类是工业用地，通常以招标的形式供应；第二类是空白用地，主要用于为区域内的居民和出行者提供旅游和休闲活动空间；第三类是居住用地，有关方面通过规划将居民集中到不同的区域，并在每个区域内建立完整的配套服务措施，同时推行微型居住区计划，尽量缩小单一居住区规模，以控制区域内建筑的类型和密度；第四类是交通用地，优先考虑城市地下铁路系统用地；第五类是中心商业区用地，以优先发展金融和商业为主，鼓励建设高楼以促进土地资源的高度利用。政府可征用私人土地用于建设，这一政策限制了土地投机买卖。自20世纪60年代初，新加坡政府便开始大规模兴建低标准住房，1964年政府又宣布实行“居者有其屋”计划，推行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买政府组屋。新加坡的《土地征用法规》强化了政府和政府机构的职能。政府可征用私人土地用于发展。这种征用土地政策限制了土地投机买卖，并使得大规模建造公共住宅成为可能。新加坡政府在建设住宅时，避开了密集的市中心，而是选择城市边缘的地块。这样做，一是便于把居民疏散出去，二是这些地区拆迁少，地价与基地处理费用比较便宜。随着地铁、快速路等交通设施的发展，住宅建设才由近及远向外延伸。在市区人口减少到一定程度、新区住宅充足的情况下，政府才集中力量改造旧城。在低造价住宅开发、合理利用有限空间的前提下，房屋的户型标准并不高。

三 新加坡土地流转制度

新加坡所有的土地属于国家所有。在上述普通法产权种类的基础上，国家可以将其土地通过一定方式转让或划拨给个人或企业。最常见的方式还是授予租赁保有地产，当然已经不会再出现999年这样长的租赁期限了，一般是99年或者30年（早期一般只是15年或者20年）。大多数商业或者住宅开发之产权基础都是此类地产。国家也可通过划拨方式将土地授予永久地产，但自由继承地产的方式已经不可能。除非是为了对现有的（殖民地时代授予的）自由继承地产作适当的修正。

新加坡重视规划，更重视规划的修订完善，使规划具有前瞻性。新加坡土地规划主要分为概念规划、总体规划、详细规划等。概念规划是对40～50年的展望，每10年要检查复核一次；总体规划是对未来10～15年的展望，一般每隔5年就要修订完善；详细规划一般周期5～10年，纳入实施计划。从概念规划到详细规划的落实，新加坡规划相关部门都是联系、沟通、协调的，市区重建局、土地管理局、陆路交通管理局等部门加强合作，综合考虑多方面需求，注重土地利用与环境、经济、社会发展的平衡。新加坡土地精细化管理，与宏观目标计划紧密结合。如通过推行组屋政策，有效地改善了居民的居住条件，提高了土地利用效率。目前，除了少数富人购买开发商建设的房屋外，其余的中低阶层收入人群全部居住在组屋内，基本实现了“居者有其屋”。新加坡制定了专门的法律《规划法》，保障了规划的实施。在未获政府或有关部门许可的情况下从事土地开发，《规划法》有明确的处罚规定，以经济处罚为主。

新加坡各种产业用地供应主要是通过国有土地租赁和厂房租赁两种方式。土地租赁期一般是30年，期满后可以再续租30年。厂房租赁是把裕廊镇管理局开发的单层或多层标准厂房，根据不同情况租赁给企业，最长也只有60年，租赁期满后厂房无偿归裕廊镇管理局所有。土地和厂房租赁期间，租金每隔几年都要调整一次。这种灵活的供地方式，为产业升级留下了发展空间，并在很大程度上避免了土地的闲置。同时，统一、高效的管理体制，单层管理模式，一站式服务和集中审批，也缩短了供地周期。新加坡高度重视土地利用的过程管理。通过源头把关、用途管制、绩效评估，并建立企业推出机制，有力地提高了产业用地的节约集约水平。首先，慎重选择入驻企业，并建立了一套严格的审核制度和标准，重点考察项目本身是否符合园区规划以及与企业间的关联情况。其次，通过经济手段对土地用途进行管制。新加坡实行发展税，相当于我国的增值税，当土地用途发生变化时，政府对增值收益征收高额发展税，降低了土地增值的预期，新加坡不存在囤地、炒地的现象。再次，加强土地利用的绩效评估，对入驻工业园区的企业满3年进行一次是否符合入园承诺指标的全面评估考核，综合评价土地容积率、投资、增加值、企业运营业绩。最后，建立企业淘汰机制，对企业实行合同管理，根据土地利用绩效评估情况，达不到要求的将被清退出园区。同时，实行差别化的租金调整，对鼓励类产业项目，实行较低的租金；对限制类产业项目，收取较高的租金。通过调高租金、到期不再续租等手段，引导一些不符合本国产业政策的工业项目从新加坡转移出去。新加坡每年基本上都有几十家企业被淘汰。

四 新加坡土地征收及补偿政策

1960年，新加坡颁布法令，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，只有国家才有权调整征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，价格不受市场影响。私人可以向政府购买土地，地价根据不同用途、容积率来确定。财政部设有土地估价师，先确定标准价格，然后由土地局公开拍卖。一般商业用地比住宅用地价格高10倍以上。用户若改变土地用途，政府将收取溢价费。为了排除私有权对土地开发和利用的影响，政府必须严格掌控土地的使用情况，私人土地所有权不具有宪法权利，即不属于公民的基本权利。土地私有权的保护体现在《土地征用法》中，通过这种专门的法律实现有效的法律救济。在土地征收中，法院不改变征地行为，主要是在当事人对土地征收的赔偿或补偿存有异议时，法院可以针对补偿或赔偿的方式、数额以及分配方法等作出最终裁决。

土地征用制度是新加坡国家土地政策的核心，全国国有土地的绝大多数是通过征购获得的。根据现行新加坡《土地征用法》的规定，所有以公共利益为目的的建设事业用地，都必须通过政府或法定机关进行征购，不存在任意收买的方式。“政府进行的道路建设等一切公共设施建设、军用设施建设，以及住宅开发在土地征用建议的提出和土地征用过程两个方面尤其如此。政府部门以及法定机构在提出土地征用建议前，必须进行充分的调查研究，并对建设项目进行必要性和合理性的论证，另外还得查清拟被征用土地的权属关系。提出的建议要呈报给规划委员会审核，委员会审核同意后，由国家发展部部长将建议呈给内阁和总理最终批准，最终批准后，征用土地的信息需要在征用土地的政府宪报上公布。厅（HDB）、工业区建设公司（JTC）、城市再开发局（URA）、新加坡港湾局等需用的土地都实行土地征购，其中HDB对住宅政策的贡献极大。为了城市建设，城市再开发局也可以进行土地征购。”新加坡的土地征用制度很有特点，具体表现为以下几点。

（1）为了防止土地征用权被滥用，政府规定了十分详尽的土地征用程序。

（2）通过严格的程序审核和批准之后，决定征购土地的，被征地者对征与不征不能提起诉讼，但对征用补偿数额不服的可以提起诉讼。

（3）新加坡政府在对征用土地的补偿和土地市场价格的计算方面有独到之处。在1985年修改《土地征用法》之前，新加坡政府对于征用土地的赔偿价格计算是以1973年11月30日该土地的价格和征用时的现时价格为参考，在这两者之间取较低的价格作为征地赔偿标准。但是1985年修改了《土地征用法》，新的《土地征用法》规定对于1987年11月30日以前征用的土地，其赔偿费应考虑1973年11月30日该土地的价格；对于1987年11月30日或以后征用的土地，赔偿费应考虑1986年1月1日该土地的价格。新加坡政府于1995年再次修改了征用土地赔偿费确定标准，按照法律规定1995年以后征用土地的赔偿标准将按征用时的市场价格计算。

（4）根据新加坡的相关法律，在一般情况下，赔偿费的支付方式为现金支付，但地税征收官员也可以与当事人进行协商，在当事人权益能够公平得到保障的前提下，用其他赔偿方式进行赔偿。

在新加坡土地征收补偿的依据是《土地取得法案》（1967年制定，1985年修订）。征地补偿包括：①土地的市场价值；②当事人其他因被征收土地产生的价值；③该土地服务其他土地而产生的损失；④该土地影响其他可移动或不可移动的财产的损失；⑤土地征收之后，当事人改变其居住或者商业地点而带来的合理的额外费用；⑥土地征收之后产权变更相关的各项费用，比如调查的费用和成本、产权注册、印花税等。而补偿的标准则按纳税申报价格，即以所有者纳税时的申报价格作为补偿费参考确定价格。

五 新加坡土地税收政策

在新加坡和中国香港，土地价值的获取路径主要有两种：一是收取租金和各种费用；二是对土地及不动产征税。这两种途径不仅使得政府能够获取土地的价值，同时也是实现政府土地用途规划和市场调控目标的工具。土地价值获取工具则是用来获取土地及不动产价值及其增量部分，如果缺乏这些土地价值获取工具，那么土地价值将被私人团体和个人获得。

（一）土地及不动产年税

在新加坡，土地及不动产年税的主要形式是财产税，其征税对象是新加坡境内所有的不动产，主要包括公屋、私人住宅、写字楼、工厂、商店和土地。所有者依据不动产的年值交付一定比例的财产税，而年值是指将该不动产出租后，除去维修费、保险费和财产税之后的租金收入。从2001年7月1日开始，除了私人拥有的住宅财产之外，其他所有不动产的财产税率统一设定为年值的10%。私人住宅实行特殊的财产税率，为年值的4%。如果私人住宅的年值低于10000新加坡元，将减免25～150元的财产税。

（二）租赁收入税

新加坡政府对于不动产的租赁收入也进行征税，名义是货物及服务税与收入税。无论是对于居住还是非居住的不动产，它们租赁净收入的22%将被作为收入税进行征收。商业不动产拥有者还需要支付货物及服务税。

（三）土地交易投机收入税

新加坡政府采取非常严厉的措施抑制不动产的投机行为。为了抑制投机交易，新加坡政府1996年宣布购买3年之内的任何不动产交易收入需要按照个人或企业所得缴纳收入税。这里的不动产包括所有的土地和建筑物，以及关于土地和建筑物的收入权、期权和其他任何的权利。新加坡政府2001年取消了这一法令，2001年10月31日之后的不动产交易收入将不再征收收入税。然而，无论不动产持有时间长短，不动产经纪人和开发商的交易收入仍将作为普通收入征收收入税。

（四）转让税与遗产税

新加坡政府还对土地及不动产征收印花税和遗产税。在新加坡，印花税是根据不动产的交易价格来征收的。新加坡政府详细规定了印花税的缴纳比例，不动产交易总额按照18万单位新加坡元分成若干区间，第一个区间缴纳1%的印花税，第二个区间缴纳2%的印花税，剩下的缴纳3%的印花税。遗产税则是根据已故人的净资产值超过规定门槛的多少来进行征收。当前，新加坡实行的累进财产税体系不仅增加了政府总收入，并且有利于财富的重新分配。

（五）租约修订费

在新加坡，和租约修订相关的税种主要包括开发费和差别费。新加坡的开发费可以视为一种改良税，其目的是获取超过规划许可而带来的额外收入。开发费适用于私人永久持有的土地和在公开市场上交易的土地。开发费是一种目的性很强的财富分配调节税。开发费的额度依据土地用途许可所带来的土地价值的增量而定，通常是土地价值增量的50%。在新加坡，还存在另外一种财富分布调节税——差别费，它适用于租赁土地，由土地专员来征收。租赁政府土地的承租人如果希望增加土地容积率，改变土地用途，延长土地租期，提高土地开发强度，都需要支付差别费。因此，差别费是针对原始租约之外新增权利而征收的费用。在操作过程中，差别费是依据权利增加前后土地价值的差额来决定的。

（六）土地拍卖收入

除了上述所讨论的开发费和差别费之外，新加坡政府还可以通过土地拍卖来获得大量土地收入。土地拍卖收入受交易数量以及市场竞争程度的影响巨大。不同时期，土地拍卖给政府所带来的收入变动较大。新加坡和中国香港的经验表明，在整个土地价值获取工具中，土地拍卖招标所消耗的交易成本最低。近期，随着城市区域扩展到一定程度，新加坡土地拍卖收入占土地总收入的比重有所下降。

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