第八节 我国台湾地区土地产权制度

一 我国台湾地区土地所有制

台湾当局本着“地尽其利，民广其生”的原则，将土地公有制和私有制结合发展，形成了台湾地区现行的土地制度，以“建立平均地权”为原则，构架了三大主要方面，即农地是宜于农有（农民私有）的，市地是宜于市有（市民公有）的，富源地是宜于“国有”（所有人公有）的。所谓农地农有，是指“农地归农民所有、所耕，耕作所获的成果归农民所享”，即“耕者有其田，不耕者不得有其田也”。市地市有，是“市地属于市民公有，而由 ‘公法人’之市政府管理之”。但“既成都市之私有土地，如果一律收为公有，则手续既繁，财政上负担亦重，故除为公共建设——如公园、道路之修筑及其他合理的都市计划之实行，必须征用者外，无妨暂维现状，而运用土地税制，做到涨价归公可矣。至于新建都市或既成都市之扩展区域，则宜先将土地收归公有，按照都市计划加以重划改良后，租与需地者使用”。富源地“国有”，是指“富源地属于全体 ‘国民’所公有”，而由“政府管理之”。在土地结构中，台湾的耕地和林地分别占46%和23%，非农业用地和未利用土地分别占8%和6%。

从土地产权来看，在台湾360余万公顷土地中，公有土地约占61.8%。其中，公用土地占公有土地的87%，分属5320个不同使用机关管理；非公用土地约占公有土地的13%，由“财产局”直接管理。另外38.2%的土地为私人所有（见图14）。

二 台湾土地管理模式

台湾地区“都市计划法”第六条规定：“直辖市及县（市）（局）政府对于都市计划范围内之土地，得限制其使用人为妨碍都市计划之使用。”都市计划对土地使用的管理，主要是采用土地使用分区管制，即对都市土地依现有特性及未来期望发展的模式，划分为不同的使用分区，再对分区内的土地及建筑物予以使用性质及使用强度的管制。对土地使用性质的管制，主要是规定土地的用途，以排除妨碍主要用途的其他使用形式。对土地使用强度的管制，主要是通过规定容积率和建蔽率（覆盖率）来实行。不同的用途和位置，一般规定有不同的容积率和建蔽率。同时，台湾实行私有土地面积最高额限制及农地保护政策，实施土地管制。对非都市土地，视当局的经济政策、地方需要及土地所能提供使用的性质，划定使用区，编订各种用地图实施管制，并配合各种自然环境的保护，谋求土地资源的合理使用。

土地管理工作在台湾依惯例被称作“地政工作”，台湾的地政工作由“内政部地政司”统一管理，有关土地利用的具体工作，分别由利用部门负责管理。因此，台湾地政主管部门的任务相对集中，主要负责土地使用中的权属管理和与权属相关的土地使用管理工作。目前台湾“内政部”下设“地政司”和“资讯中心”, “地政司”下设6个科，分管地籍、地权、地价、地用、测量和方域，人员编制不足百人。按照台湾地区“土地法”规定，台湾地政机关分为“中央”地政机关、省市级地政机关、县市级地政机关及地政事务所。地政事务所是不动产登记的专门主管机关。

台湾地政人员按工作性质，分为地政机关内一般行政人员、专业行政人员、专业技术人员、专业地政人员和土地事务代理人。土地事务代理人是指具备一定资格和能力，经政府主管机关核发许可执业证书，接受他人委托，办理特定土地事务而收取约定报酬的民间专业服务人员。土地事务代理人分为地籍测量专业代理人、土地登记专业代理人和土地估价师（不动产估价师）。

三 台湾土地流转制度

台湾共经历了3次土地改革，其土地制度是世界公认的学习典范。20世纪50年代台湾的第一次土地改革，主要是改革农村中的生产关系，解放农村生产力，提高农民的生产积极性；70～80年代的第二次土地改革，主要是为了摆脱以小土地私有制为基础的小农经营，实现农业专业化、企业化和机械化；90年代的第三次土地改革，主要是为了解决岛内农地市场化问题，以适应经济全球化和加入世界贸易组织的需要。

台湾农业生产经营早年属于小农生产形态，经营规模小成为农业持续发展的瓶颈。为此在20世纪70年代就强调扩大生产经营规模，放宽农地政策，减缓对农地继承与转移的限制。向愿意购地农户提供长期低息贷款，同时购买农地的农户还可免征土地税及扩大农场登记税。通过土地交换分合与区划整理，将零散田丘合并成标准田丘，并配合进行水利设施及农田道路等建设，便于机械化推广。此外，台湾自1990年开始实施“辅导农渔民转业第二专长训练计划”，通过各公共职训机构和职业学校举办各种训练班，帮助转让土地农民掌握一技之长。这些措施有助于土地所有制的转移和合并，在一定程度上扩大了自耕农的耕地面积。

鉴于小土地私有制限制农田经营面积扩大的情况，第二次土地改革的内容之一是推行农地重划，就是耕地转移与合并，农民之间以互换耕地的形式，把分散在多处的小土地集中在一起，以利于农事耕作和管理；或者以自愿结合的形式，将不规则的耕地连成一片，办成标准农场或综合利用。为了实现这一目标，一方面，台湾当局鼓励无耕种能力的自耕农出售土地，辅导其转业；另一方面，提供贷款，辅助有能力的小农户购买弃耕或厌耕的土地，以扩大耕地面积，达到适当的经营规模。这一措施将土地化零为整，扩大了农业经营规模，有效地实现了农业的集约化。

在台湾，农民有结社自由和成立农会的权利。因此有强大的农会组织，99%的农户都加入了农会，农会机构完善、自治性强，实行的是民主选举和管理。总干事由理事会聘任。农会以农民为主体，强调农民素质的提高和技能的增强，还包括农民政治地位和权益的保护等。台湾地区的农会是组织农民的核心，同时也是政府实施农村、农业政策的重要助手，在协调、沟通政府和农民的关系上扮演着重要角色。它接受政府的委托，宣传推广政府的政策计划，开展各项教育和生产培训，及时收集建议与意见，向政府反映农民的愿望，为政府决策作参考；同时经常进行农民间的调解、沟通，以减少相互间的分歧与误会，加强组织的团结和增进相互理解。台湾的农会制度，巩固了台湾的土改成果，打造了具有台湾特色的现代化“小农”农业模式。

四 台湾土地征收及补偿政策

台湾土地征收的补偿包括土地征用费和土地赔偿费。土地征用费即所征用土地的价值，土地赔偿费即因征用造成的经济损失及其他损失的补偿。台湾的土地征收补偿分为：被征收土地的地价补偿；土地改良物与土地一并征收时，对改良物的补偿；被征收土地的改良物由所有权人自行迁移的，对改良物的迁移费补偿；对因征收土地使相邻地受到损失而给予的损失补偿。同时，土地征收中地价补偿标准的合理与否关系到土地征收能否顺利实施。台湾土地征收多以低于市价之公告土地现值为地价补偿基础，以致引起民众抗争，造成取得土地困难。原因有以下方面。

一是现行的土地征收补偿规定不统一，分散规定于“土地法”（第二百三十九条、第二百四十条）和“土地施行法”、“平均地权条例”（第十条）、“都市计划法”（第四十九条）、“国民住宅条例”（第十条）、“促进产业升级条例”（第五十六条）、“科学工业园区设置管理条例”（第十一条）、“加工出口区设置条例”（第十一条）、“实施耕者有其田条例”（第十四条，该条例现已废止）等。

二是以往政府办理征收时，补偿价格按公告土地现值加四成计算，而公告现值又没有标准，往往公告现值低于市价，侵犯了被征收人的经济利益，同时又使毗邻的建设用地获得土地增值利益，涨价归公政策落空，且违反了社会公平正义。

为此，有关部门研究制定“土地征收条例”，统一了分散在各个法规中的9种不同土地征收地价补偿标准，以“合理价格”或以市价征收土地。“条例”对征收程序、征收补偿、区段征收、撤销征收等均有明确规定。对于地价补偿标准，以市价为准，不受法令公告现值加四成之限制，并将建立估价制度来拟定市价，与此配套的“土地估价师法”也将出台。

土地征收补偿费发给3年后，如果未依征收计划使用，未依核准计划征收原定兴办事业使用者，或依原征收计划开始使用后未满10年不继续依原计划使用，原土地所有权人得申请收回土地；此外，政府若因兴办临时性公共建设工程，得征用私有土地或土地改良物，征用期逾3年，所有权人得请求征收；至于部分公共建设可能穿越私有土地上空或地下，需用土地人得就需用之空间范围，依据征收规定取得地上权，而土地征收补偿价格，也不再受“加成不超过公告现值四成限制”，而规定征收补偿标准，由地价评议委员会评定，不受“都市计划法”加成不超过40%限制。

从修正法规、运用地政方法及善用民间资源三个方面着手解决土地困境。修正法规可尽快修正“土地法”“水利法”“都市计划法”“区域计划法”“平均地权条例”“土地税法”“新订土地征收条例”“国土综合发展计划法”等相关法规；在运用地政方法上，除传统市地重划、区段征收外，省政府提出都市计划整体开发、跨区段征收、跨区市地重划、设定地上权和地役权、建筑容积转移、发展权转移、租用和公租土地交换、取得使用权代替取得所有权、合并共构等方式；善用民间资源，朝公办民营方向进行，奖励私人或团体兴办公用事业及相关公共设施。

（1）私人兴办公共事业申请征收土地问题。土地征收中国家为主体，需用土地人只有请求权，唯有国家方能行使土地征收权。这是“征收法”中明确规定的，因此，私人要兴办公共事业，虽然与公众利益有关、与公共事业性质相同，但仍不得申请征收土地，这是为了避免征收权的扩张与滥用。此外，私人不具备强制取得私人土地的权利，只能以协购方式取得土地。新研究审议完的“土地征收条例”草案对此有重大改革，私人兴办公共事业时可申请征收土地。该草案规定，私人为兴办公共事业，可向目的事业主管机关申请征收土地，以信托、联合开发、委托开发、委托经营、合作经营、地上权或出租方式，提供其投资建设。至于地价补偿虽仍以公告现值计价标准，但不再受四成的限制，可授权“标准地价评议委员会”调整加成数，以期接近市价。该草案的制定，使政府采取兴建、运营、移转方式，引进民间资金取得重大公共建设等土地有了法律依据。

（2）土地收回及照征收价额收回土地问题。土地征收中时有发生在征收土地后未按核准计划在规定的期限内使用或部分未按计划使用，也即改变了土地的使用目的和用途的现象。为了保障人民私有土地权益，限制某些部门和个人滥用征收权，可依法撤销征收原案，由原土地所有权人申请以征收价额收回土地。“土地法”第二百一十九条规定，征收后未依核准计划使用者，原土地所有权人得于征收补偿发给届满1年之次日起5年内，向地政机关申请照征收价额收回其土地。“都市计划法”第八十三条规定，不依核准计划期限使用者，原土地所有权人得照原征收价额收回其土地。

（3）区段征收土地上原设定抵押权的处置问题。政府机关实施强制征收时，特别是区段征收时，原土地所有权人可申请领取现金补偿，或在公告期间内以书面申请发给抵价地（征收后可供建设的土地折算抵付补偿地价）。征收后原土地所有权之一切他项权利负担均因征收而消失，原设定的抵押权不能登记于领回的抵价地。按“平均地权条例”第五十五条规定，区段征收的土地以抵价地抵付补偿地价者，其原有租赁关系及他项权利准用市地重划有关规定处理。

（4）区段征收抵价地面积的计算问题。区段征收是现行土地开发的重要手段之一，政府以区段征收办法整体开发，实施都市计划提高土地利用效率，使土地增值，该成果为政府所为，应为公众享有。根据人民私有财产受法律保障的原则，政府征收原土地所有权人的土地后应给予等值补偿，因此，原土地所有权人领回的抵价地的价值应不小于原所有土地价值。政府应根据“平均地权条例”第十条的规定补偿其地价，或以可供建设之用的土地折算抵付。抵价地总面积占征收总面积的40% ～50%。但由于抵价地规划的位置不同，又缺少原土地所有权人个人权利价值的计算指标（没有对土地所有权人的原有所有权进行评价），领回的抵价地面积虽与原有土地面积相同，但价值有较大的差异。为了避免这种不公正、不合理现象，应建立计算权利价值的指标，即征收机关应根据征收前土地的使用情况、位置、交通、公共设施等影响地价因素，并参照市价估计征收前的路线价或区段价，同时对征收后的土地根据各种因素进行估价。将征收前后估计的价格经“标准地价评议委员会”评定后作为计算原土地所有权人的权益标准。

（5）私有既成道路的征收补偿问题。所谓私有既成道路，是指私有土地因公众通行而形成之道路。依法律规定，政府在私有土地征收时，如既成道路有公用地段权关系，也应依法征收，并给予补偿。但台湾“财政部”估计，如要全面办理征收补偿，所需经费规模庞大，因此“财政部”提出，各级政府因经费困难，可制定切实可行的期限，筹措财源逐年办理，或以“发行分期补偿债券、采取使用收费制度、抵税或以公有土地抵偿”等代替现金支付，用以补偿损失。但是，实际上各地方政府均以财政或经费不足为由不予补偿。

五 台湾土地税收政策

依据台湾土地税收的相关法规，在台湾，涉及土地的赋税共计有地价税、田赋、土地增值税、空地税、荒地税、契税、工程受益费、遗产税、赠与税、财产交易所得税及印花税等。台湾从1946年起对各类土地一律征收实物田赋。1954年开征土地增值税，对城市列入规定地价区域的土地征收地价税，对区域以外的土地及区域内农用土地仍征收田赋。1977年，台湾公布“土地税法”，将地价税、田赋及土地增值税统一纳入其中，后来又进行过多次修正。“土地税法”规定，为发展经济，促进土地利用，增进社会福利，对于政府机关、公共设施、研究机构、教育、交通、水利、给水、盐业、宗教、医疗、卫生、慈善或公益事业及合理的自用住宅等使用的土地，及重划、垦荒、改良土地者，给予适当减免，并据此制定了“土地税减免规则”对各税种减免标准及程序等作出了具体规定。

台湾土地税目划分为三大类：①“国税”，包括所得税、遗产及赠与税、关税、货物税、证券交易税、矿区税；②“省（市）税”，包括营业税、印花税、使用牌照税、港工捐；③“县（市）税”，包括地价税、田赋、土地增值税、房屋税、契税、屠宰税、娱乐税、教育捐。土地税以土地为征税对象，主要包括地价税、田赋及土地增值税3种税，为“省级”地方税。关于土地税收的法规有“土地法”（第四编：土地税）、“土地法施行法”（第四编：土地税）、“土地税法”、“平均地权条例”、“土地税减免规则”等，几乎覆盖了土地市场的各个环节，有力配合了台湾土地政策的推行。

（一）地价税

地价税是台湾最基本的土地税，是按土地价格征收的一种税。在台湾，有些土地规定有地价，有些土地尚未规定地价，而地价税只对已规定地价的土地征收。但规定地价的土地并不都征收地价税，如都市土地依都市计划编为农业区及保护区，限做农业用地使用时征收田赋。这在“土地税法”第二十二条与“平均地权条例”第二十二条中有详细规定。为征收地价税，台湾各地有专门的地价评议委员会负责评议有关地价事宜，并制定有“地价评议委员会组织规程”。地价税纳税义务人一般是土地所有权人，土地出典时是典权人，政府放领土地的是承领人以及承垦政府土地的人。若土地所有权属于公有或共同共有者，以管理机关或管理人为纳税义务人。若为分别共有者，则共有人各按其应有部分为纳税义务人。另外，在特殊情形下由土地使用人代缴。地价税运用累进税率及加征空地税的方法来调整土地分配，促进土地利用。它们是：①一般累进税率，共7级。未超过累进起点地价时按基本税率1.5%征税；超过累进起点地价在500%以上者，以每超过500%为一级距，每一级距内各就其超过部分逐级加征1%，以加至最高税率7%为止。②优惠税率。对自用住宅用地、工业用地、公共设保留地、公有土地采用优惠税率。③加重征收。对超过期限未建设使用的私用空地加征空地税。另外，对地价税、田赋、土地增值税的减免事项台湾制定有专门的“土地税减免规则”。

（二）田赋

台湾田赋制度的存在，已有长久的历史，在以后相当时期，仍将继续存在。台湾为使税法完整，人民查阅便利，乃将田赋之征收订入“土地税法”，正式定为土地税之一项目。田赋系土地做农业用地使用期间征收的一种赋税。征收田赋之土地一般是非都市土地，且要符合两个条件：一是限作农业用途使用，二是未规定地价。但都市土地（一般规定有地价）也有征收田赋之情形。田赋纳税义务人与地价税纳税人相同，另在特殊情形下，土地使用人为代缴义务人。田赋税率按稻谷土地、不产稻谷土地、出租耕地、废耕土地而有不同的征收办法，主要有实物征收和折征代金。废耕私有荒地逾期未复耕的，要按原税额加征1～3倍的荒地税。

（三）土地增值税

已规定地价之土地，于土地所有权移转时，其移转现值减除原规定地价或前次移转时申报之现值，再减除土地所有人为改良土地已支付之工程受益费、土地重划费用等全部费用后，就其余额，亦即土地自然涨价部分，课征土地增值税。政府出售之公有土地、因继承移转之私有土地及私有土地赠与政府供公共使用者，均不予课税。土地有偿移转时，以原所有人为纳税义务人；土地无偿移转时，以取得土地所有权人为纳税义务人；土地设定典权时，以出典人为纳税义务人。土地增值税税率有一般累进税率（共3档：40%、50%、60%）、自用住宅优惠税率、改良利用优惠税率（改良荒地与重划土地）、被征收土地优惠税率、另行购买土地退还原缴土地增值税及土地投机加重税率。

（四）其他土地税

空地税，顾名思义就是对空地课税，亦即对于空地，除了课征地价税之外，另行课征空地税。所谓空地，系指已完成道路、排水及电力设施建设，于有自来水地区并完成自来水系统，而仍未依法建设，或虽建设使用，但其建筑改良物价值不及所占基地申报地价10%，且经县（市）政府认定应予增建、改建或重建之私有建筑用地。应征空地税的土地，按该土地应纳地价税基本税率加征2～5倍的空地税。荒地税，顾名思义就是对荒地课税，亦即对于荒地，除了课征地价税（田赋）之外，另行课征荒地税。所谓荒地，指凡编为农业或其他直接生产用地，未依法使用者，为荒地。应征荒地税之土地，按该土地应纳田赋基本税额加征3倍的荒地税。另外，台湾还开征工程受益费、遗产税、赠与税、契税等。

参考文献

1. http://house.focus.cn/news/2001-07-30/19317.html.

2．台湾“土地法”第二百二十一条。

3．陈铭福：《房地产税法实务》，五南图书出版公司，1981。

4. http://news.9ask.cn/caishui/tds/201105/1215067.shtml.

5. http://news.9ask.cn/caishui/tds/200903/161392.html.

6．高永长：《现行税法概要》，三民书局，1981。

7．台湾“土地税法”，第四条、第十六至二十三条。

课题组负责人：郭光磊 张秋锦

课题组组长：张英洪

课题组成员：樊汝明 张英洪 徐秀军 李一男 李俊

执笔人：徐秀军 李一男 张英洪