前言

规划是人类认识和改变自身状况以及外部环境的重要手段，涵盖从设定目标到寻找实现目标的方法和手段的整个过程。早期的规划对城市空间形态的关注大于对经济社会发展的关注，更多地关注与建筑学有关的城市建设、空间环境设计等物质形态，“工具理性”大于“价值理性”。20世纪30年代，塔格维尔（1939）将规划定义为和立法、行政、司法并列的“政府的第四种权力”，认为规划是运用政府权力对国家资源进行调配，而不仅仅是设计城市。自此，规划的“价值理性”开始上升，从传统意义上的城市空间规划逐渐演变为综合性规划，更加关注经济、社会、环境和生态与城市空间的协调发展。

发展规划常见于发展型国家（The Developmental State），是国家通过积极干预和产业政策来调配资源，推动工业化进程、培育市场环境、增强国家竞争力。我国的“发展规划”脱胎于早期计划经济条件下的指令性计划，后来逐渐演变成为战略性、纲领性、综合性、指导性的规划，拓展到经济、社会、环境、生态等重要领域，而且规划的空间属性也在逐渐强化，逐渐成为国民经济和社会发展在时间和空间上的一种战略布局和具体安排，实际上正逐渐朝着综合性规划的方向演变。

在我国，当前的规划体系主要包括发展改革部门编制的发展规划、国土资源部门编制的土地利用规划以及由住房城乡建设部门编制的城市总体规划，以及其他形形色色的专项规划和部门规划。按照我国法律，发展规划是我国当前规划体系的龙头，土地利用规划和城市总体规划以及其他专项规划和部门规划的编制都必须依据国民经济和社会发展规划。可以这样认为，发展规划统领了我国规划体系，我国所有的其他规划都是发展规划的延伸或落实，都可以纳入发展规划的范畴。事实上，发展规划、土地利用规划、城市规划三种主要规划本身也呈现出互相渗透、互相融合的态势，都在朝着综合性规划的方向演变。

有鉴于此，本书对发展规划的理论和实践探讨，更多地着眼于未来综合性规划的演变趋势，而不仅仅是局限于当前我国发展规划的内涵。从综合性规划的视角讨论发展规划的编制，也使得西方发达国家的规划理论和实践对我国发展规划的编制有了借鉴价值。

发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策，在我国政府管理中具有十分重要的引领地位，在实现我国国家战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、有效配置公共资源等方面发挥着越来越重要的作用。但是，在我国发展规划领域，理论研究落后于实践的现象比较突出，目前我国关于规划理论和实践的论著，大部分都是在探讨城市规划等物质空间形态规划，而对经济社会发展规划等战略性、综合性规划关注较少。经过长达半个多世纪的探索，发展规划仍然缺乏理论基础、科学方法和学科共识，对我国发展规划实践的指导作用十分有限，开展发展规划编制方面的理论和政策研究非常紧迫。一方面，政府实践部门在发展规划编制的程序、方法等领域进行了大量的探索和实践创新，亟须理论层面的梳理、总结和提升；另一方面，我国发展规划编制实践中面临的一些突出问题和矛盾也迫切需要从理论上系统思考，从机制、体制上理顺。

为了加强规划理论研究和规划人才培养，国家发展和改革委员会与清华大学2006年联合成立了“清华大学中国发展规划研究中心”，并将“推动发展规划学科建设”定位为该中心的核心任务。作为该中心的主要研究人员，作者围绕规划编制的科学化、制度化和规范化展开大量的理论和实践探索。通过搜集和阅读国内外规划相关领域的理论著述，积累了大量的理论知识；通过承担国家、省、市、县、乡镇等不同层面的规划编制任务，深化对我国规划编制实践的具体认识。在清华大学公共管理学院为研究生开设“发展规划：理论与实践”课程，至今已有5年，形成了较为完善的课程教学体系。本书是在前期理论研究、实践探索和课程教学基础上，对“发展规划”的系统研究和思考，是清华大学公共管理学院“发展规划”学科建设的重要内容，对于推进符合中国国情的发展规划学科建设具有积极的意义。

本书立足我国发展规划的现状和未来的演变趋势，从界定规划和发展规划的概念和内涵入手，系统梳理了国内外规划理论的发展脉络，重点从理论、方法和实践等角度探讨规划编制主体、编制程序、公众参与、规划评估等内容，并对我国规划编制的具体实践进行了分析。最后，本书分析了以发展规划为龙头的我国规划体系的现状和问题，探索了未来的重点改革方向。

由于作者水平有限，难免有错误和疏漏，欢迎批评指正。

杨永恒

2012年9月于清华园