三　政府规制下我国投资体制的制度变迁

新中国成立60多年来，在固定资产投资取得了巨大成就的同时，投资体制也经历了巨大变革，政府规制内容和手段也随之发生变化。从投资管理体制与政府规制内容来看，大概可以分为三个阶段：完全规制下的投资体制、放松规制的投资管理体制改革探索和逐步建立政府规制下市场配置资源的投资管理体制。

（一）完全规制下的投资管理体制

这一阶段为1949—1978年，大致分为两个部分。

1.计划经济体制下投资管理体制的初步建立

新中国成立以后，经过1949—1952年三年的努力，国民经济得到全面恢复，计划经济下集中统一管理体制初步创立。其主要特征是“四个统一”：统一的基本建设投资计划管理制度、统一的建设项目管理制度、统一的基本建设资金拨付与管理制度和统一的基本建设投资管理机构。1953—1956年，投资管理体制按照计划经济体制的要求进一步向高度集中方向发展，最终形成了“全包全统”的一体化投资管理体制：基本建设投资由国家计划部门统一安排，中央政府不仅进行投资规模、结构、布局等战略决策，而且直接负责具体项目的安排，投资通过行政管理系统分配，企业和建设单位只是国家计划的执行者；计划管理通过指标控制实现，各部门、各地方必须严格执行计划指标，无权增减调整；所有建设资金由财政统收统支、无偿划拨使用。这一时期实行的是近似于“完全规制”的投资管理体制，其特点是：集中了投资决策权和管理权，建立了投资要素中央统一调配制度，强化了建设资金的统一拨付和管理制度，形成了重点建设制度，加强了基本建设计划管理机构，完善了基本建设项目管理制度。

2.计划经济体制下投资管理体制的曲折发展

高度集中统一的投资管理体制实行一段时间后，暴露出一些问题：中国地域差别很大，下级机关和项目单位不能根据实际情况适时调整；不利于发挥部门、地方和基层单位的积极性等。1958—1960年，进行了由以“条条为主”向以“块块为主”的转变：计划安排，项目决策，人、财、物的支配和管理均以地方为主。这期间，基本建设投资基本上处于无计划、无约束状态，造成国民经济比例严重失调，1961年，中央决定对国民经济进行全局性调整，实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，在基本建设投资管理方面也开始实行收权措施，重新恢复集中统一的近似于完全规制的投资管理体制。1966年“文化大革命”开始，已经逐步健全的投资管理制度受到全面冲击，到1976年“文化大革命”结束后，开始投资管理体制的全面重建。

（二）放松规制的投资管理体制改革探索

这一阶段为1979—2003年，大致分为三个部分。

1.改革的初步实践

1979—1987年是投资领域改革的起步阶段，简政放权、缩小指令性计划范围和建设实施市场化是这一阶段改革的基本特点。主要实行建设资金有偿使用、改革投资计划管理和实行各种形式的投资包干制等措施：开辟多种建设资金渠道并实行有偿使用制度，国家财政预算内基建拨款实行“拨改贷”，银行逐年扩大固定资产投资贷款业务，发行重点建设债券和企业债券；建立技术改造投资管理制度，1986年开始正式编制全社会固定资产投资计划，缩小指令性计划范围，扩大指导性计划和市场调节的范围，放宽了固定资产投资计划管理权限，简化项目审批程序；改革建设项目前期工作，积极推进建设实施市场化。

2.转轨时期的艰难探索

1988年国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》。这一方案在总结前些年改革经验教训的基础上，针对投资领域存在的问题，第一次较为系统地提出投资体制改革的基本任务和一系列推进改革的措施。以此为标志，通过投资体制改革进入转轨时期的探索阶段。1988—1991年，制定和实施了一些具有标志性意义的改革措施：对重大长期建设投资实行分层次管理，加大地方责任；国家颁布产业政策，开始建立以产业政策为核心的投资宏观调控体系；建立中央基本建设基金制度，将预算内基本建设投资按经营性和非经营性分别进行管理；建立证券交易市场；成立国家专业投资公司。

3.社会主义市场经济条件下的初期探索

1993年，党的十四届三中全会确定了建立社会主义市场经济体制的改革总体目标，在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出了深化投资体制改革的主要方向和基本内容。1993—2003年，实施了一系列为建立适应社会主义市场经济体制的投资管理体制下的具有探索性和创新性的政策及措施：建立了政策性投融资体系，逐步建立了投资主体的风险约束机制；推行项目法人责任制，试行投资项目的资本金制度，全面实行招投标制和工程监理制。

这一阶段的改革探索，其主要轨迹是对完全规制的逐步放松，激发投资活力，为确立市场配置资源探路打下坚实基础。

（三）逐步建立政府规制下市场配置资源的投资管理体制

这一阶段为2004年至今，大致分为两个部分。

1.初步确立市场配置资源基础性作用的投资管理体制

经过20多年的经济探索，渐进式的改革已从许多方面突破了旧体制的束缚。2004年7月，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，提出“在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用”，标志着政府规制下市场配置资源这一适应社会主义市场经济体制的投资管理体制初步形成。主要精神是：彻底改革当时不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，基本上实行政府规制，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法，放松规制迈出了巨大步伐。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，除需要核准的企业投资项目外，其他项目无论规模大小，均改为备案制，由企业自主决策，依法办理相关手续。

2.深化改革，确立市场配置资源决定性作用的投资管理体制

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出使市场在资源配置中起决定性作用。这是“充分发挥市场配置资源的基础性作用”的延续和深化。市场配置资源的决定性作用主要表现在确立企业的投资主体地位。企业是市场经济的细胞，是投资、创新的主体。企业根据市场形势自主决策投资，是市场配置资源起决定性作用的根本体现。按照“谁受资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，真正落实企业的投资自主权。投资项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案均由企业自主决策、自担风险。