第一部分 民主管理

依法治校视角下的大学民主治理长效机制建设

何桥 吴芳 吴江霖

内容提要：依法治校作为教育领域落实依法治国的必然选择，越来越受到政府、学校和全社会的高度关注。文章在阐明依法治校的由来、内涵及意义的基础上，从推进现代大学治理高度，就如何落实民主治理长效机制建设问题进行了多维度的探讨。

关键词：长效机制；依法治校；民主治理

自党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，完善中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总体目标以来，依法治校再次成为各级各类学校，尤其是大学管理层的热门话题，并被摆上重要的议事日程。毫无疑问，依法治校作为教育领域落实依法治国的必然选择，越来越受到政府、学校和全社会的高度关注。然而，依法治校不是一句空洞的口号，也不能停留在理念与理想化的设计中，就现代大学治理而言，笔者认为应当从学校管理实践出发，把依法治校思想渗透、落实到管理实践的方方面面，重点推进大学民主治理长效机制建设。

一、依法治校

2003年7月，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》指出，“实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道”，初步提出了依法治教的目标、指导思想、任务和措施，但对依法治校相关内容没有明确界定与展开。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出贯彻和实施依法治校有助于现代学校制度的建设，把依法治校推向了一个新的高度。所谓依法治校，“依”是依据或根据；“法”是指学校管理的法规，既包括规范教育事项的专门法规，又包括全社会共同遵守的一般法律；“治”即管理，而非管制，是管理与服务的统一，是学校能动地实施依法育人、依法管理；“校”泛指我国各级各类学校。概言之，依法治校是把法律、法规作为学校治理的基本依据和最高权威，作为管理者在管理学校事务过程中应当体现一种法制精神，在依法理顺政府与学校关系、落实学校办学自主权的基础上，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法接受监督的新格局，从而实现学校治理的法制化、制度化、规范化。联系我国大学实际，依法治校的必要性与重要性是显而易见的。

首先，依法治校是建设社会主义法治国家，建设社会主义民主法治的必然要求。依法治校是依法治国这一重要治国方略在大学管理中的具体体现，依法治校是依法治国的重要组成部分，也是大学健康发展的基本保障。大学作为高层次人才培养基地、社会服务重要阵地和具有公共管理职能的社会组织，必须遵循法律至上、责权利统一的原则实行依法治理。其次，依法治校是治理当前大学管理中法治缺失等问题的客观要求。虽然近年来大学依法治校有所推进，但部分学校法治不健全现象依然存在，如一些地方政府监管与大学自主办学的边界模糊、大学行政化、机构衙门化、政出多门、管理低效等问题在不同程度上存在，学校党委领导与校长之间权力重叠，权限划分不够清晰，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生等等，必须通过加大依法治校力度加以针对性的解决。再次，依法治校是推进高等教育新一轮内部管理体制改革的需要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，依法治校是建设现代大学制度、构建新型政府关系的根本保证，是有效推进大学治理改革、建立和谐的大学治理结构的关键。建设现代大学制度要求实现政府与大学之间、大学与社会之间以及大学内部管理的依法治理，使大学真正成为独立的办学主体，实现依法自主管理、自谋发展和自我监督。大学只有通过依法治校，切实转变办学理念和管理模式、管理方式与管理手段，才能为现代大学制度的建立奠定扎实的基础。一句话，依法治校是完善大学内部治理结构、切实提高管理水平与效益、办人民满意高等教育的迫切需要。

二、民主治理长效机制

民主治理长效机制一般指以民主为途径与手段，以稳定和持久地发挥民主治理作用的配套制度体系的总和，其核心包括“长效”与“机制”两个维度，“长效”指的是长久稳定，“机制”则是使制度能够正常运行并发挥预期功能的配套制度体系。它有两个基本条件：一是要求相关制度规范化、稳定化和系统化；二是要有推动制度正常运行的动因，即要有出于自身利益而积极推动和监督制度运行的主体。机制不等同于制度，机制是制度的整合、配套或升华，机制源于制度又高于制度，制度只是机制的体现或展开。当然，长效机制形成后并非一劳永逸、一成不变，而是必须随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和优化。大学民主治理的长效机制贯穿于大学管理的各个方面及其全过程，其中，在管理实践中发挥作用最为明显的主要机制有五个：

1．科学决策机制

科学决策是大学管理的灵魂，科学决策机制形成的前提在于完善党委领导下的校长负责制。《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》明确了大学党委和校长的权责，实行党委领导下的校长负责制必须坚持“集体领导，会议决定；校长负责，民主监督；群众参与，科学决策；依法治校，规范管理”四项基本工作原则。科学决策取决于和谐协调的党政合作关系，体现“职能上分、目标上合，工作上分、思想上合”。校长自觉接受党委的领导和监督，维护党委的权威，相互理解，相互沟通，相互信任，相互尊重。在准确划分党委和校长各自职权的基础上，结合大学的实际情况，建立健全党委会和校长办公会等一系列规章制度，做到照章办事，从而达到充分发挥党委和校长各自功能的目的。

依法制定和修订大学章程也是科学决策机制题中应有之义。大学章程是大学发展、建设与治理的依据，是推动和规范大学自主办学的基础，也是规范大学与政府、社会关系以及大学内部关系的基本准则。它上承国家高等教育法律法规，下启学校内部的各项规章制度，是大学依法治校的基本依据。大学应严格按照《教育法》《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》等规定，制定或修订大学章程。大学制定章程是落实办学自主权、完善大学治理结构的重要举措。但由于种种原因，我国大学章程的制定工作不甚理想，不少大学，甚至名校仍在“无章办学”。各大学制定章程，应当按照“民主、公开”的原则，成立专门组织开展起草工作。起草的章程草案应在教职工代表大会上进行深入讨论，在听取意见的基础上，提交校长办公会议讨论通过，由学校党委会讨论审定，最后由学校法定代表人签发。大学章程一经核准，就应具有法律约束力，必须确保其在大学治理中的核心地位。学校应当严格按照章程的规定，开展教学、科研、管理和社会服务活动。

2．权力制衡机制

权力分立与制衡原则最早由英国哲学家洛克、法国思想家孟德斯鸠提出，在资产阶级取得政权后，被美国等西方国家确认为宪法的一项基本原则。近代以来，由于受分权学说的影响，在社会组织治理中也体现了权力分立与制衡的原则。从理论上讲，国家权力需要分立，社会组织的权力需要分立，大学权力也需要分立。如果大学内部权力缺乏制约与平衡，大学的激励与约束机制就无法建立，大学的历史使命也无法完成。因此，我国大学内部治理改革的关键之一是如何在党委领导下，实现学术权力、民主权力和行政权力的互相制约和良性互动，建立健全大学内部权力的分立与制衡机制。党委领导下的校长负责制是我国大学的法定领导体制，这是根据我国国情所做出的正确选择，实行党对大学的领导是保证社会主义办学方向的重要举措。大学必须坚持与完善党委领导下的校长负责制，主要是划清党委与校长的职权范围，健全议事规则和决策程序。

一般而言，大学内部客观上存在着领导权、行政权、学术权与监督权等四种权力。大学应根据国家法律、法规，建立健全“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理结构。党委行使领导权，主要管办学方向、发展规划和组织人事等重大事项；校长行使行政权，在党委领导下校长独立负责地行使行政权，校长作为学校的法定代表人和主要行政负责人，应全面履行和负责学校的教学、科研和其他管理工作；教授行使学术权，应充分维护学术机构在学科建设、学术评价和学术发展中的独立地位与职权，进一步明确并切实保障教授通过学术委员会、学位委员会、教授会等学术机构在教学、科研和学校管理中发挥应有的作用；师生行使民主监督权，应明确教职工代表大会、学生代表大会的地位作用与职责权限，维护师生员工通过教代会、学代会等途径参与学校相关事项的决策并实施民主监督。

3．民主管理机制

民主管理水平是衡量大学法治化程度的重要标准之一。《高等教育法》规定：“大学应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”民主管理机制的建立应着眼于提高师生的民主参与水平，使教职工学会并善于应用各种民主手段参与学校民主管理，应畅通渠道，使基层的意见和建议成为决策者的智慧来源。落实大学民主管理机制重在充分利用好各类民主办学的有效形式：一是充分发挥校务委员会作用。作为学校咨询审议机构，校务委员会应扩大师生代表的参与率，将其作为师生员工参与行政事务管理的主平台，对学校办学指导方针、发展规划、重要制度、经费预算与决策、重点建设项目立项、教学科研等重大改革方案以及教职员工关心的其他重要事项等进行论证，并提供咨询和建议。二是积极发挥学术委员会作用。《高等教育法》明确规定了学术委员会的功能和职责，要求学术委员会在审议学科和专业设置，审议教学和科学研究计划方案，评定教学和科学研究成果等方面发挥主要参谋作用。三是切实发挥教职工代表大会作用。召开教职工代表大会的过程，正是充分调动广大教职工当家作主的积极性，行使民主权利的过程。教育部颁布的《学校教职工代表大会规定》指出：“教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。学校应当建立和完善教职工代表大会制度。”然而，由于种种原因，一些学校教职工代表大会制度建设长期处于“必须推动”而又“缺乏推动力”的尴尬境地。当务之急是修订完善大学教职工代表大会制度，明确职代会的职权和地位，拓宽教职工参与学校民主管理的途径。四是努力发挥学生代表大会作用。学生代表大会是实现学生参与学校管理的重要形式，要建立健全学生代表大会制度，保障学生对学校管理活动的知情权和参与权。学校要把学生参与学校管理列入重要议事日程，关心、指导学生代表大会的工作。

4．群众监督机制

加强大学民主监督机制建设，是确保大学决策科学性、民主性和决策执行效果的重要保证。大学内部管理体制改革的有效实行，不仅需要制度上的完善，而且需要强有力的监督。历史经验告诉我们，不受监督的权力必然走向权力的滥用。在大学，不但行政权力有可能被滥用，学术权力也存在被滥用的可能。因此，有必要建立科学合理的监督机制，将行政权力和学术权力关在“笼子”中，保证党委领导、校长治校、教授治学、民主管理的协调有序运行。一是重视管理者职业道德建设。“道德是内心的法律”，要使监督机制建设得到长期保障，必须打好管理者的道德基础，培养他们正确的人生观、价值观，以及强烈的事业心、责任感与职业荣誉感，提高他们的道德意识，以全心全意为师生服务作为价值取向。要重视学校管理者的职业操守与规范建设，制定学校各类人员的行为规范，使其成为他们处世为人的行为准则。二是健全监督体系，丰富监督方式。可以结合学校实际，建立纵向到底、横向到边的立体化、制度化监督网络，如设立“校长书记信箱”“校长接待日”等，拉近管理者与师生之间的距离，推进依法治校、阳光治校，调动大学内部各利益相关者的积极性。三是进一步完善校务公开制度，维护师生员工以及社会公众的知情权、表达权、参与权和监督权，提高大学工作的公开化、透明度。大学应对照教育部颁发的《高等学校信息公开办法》的要求，按照“统筹规划、突出重点、切合实际、稳步推进”的方针，完善校务公开的内容、形式、程序、审查、监督等环节，创新校务公开的方式，增强校务公开的效果。

5．社会参与机制

国外成功的大学治理经验告诉我们：建立由学者、管理人员、学生及社会有关人员组成的相应机构，对保障大学决策的民主性、公平性和科学性有着十分重要的作用。在欧美众多著名大学中，一般会设置具有最高决策与审议机构性质的董事会，这已被实践证明是一项具有悠久历史、行之有效的治理机制。要治理好一所大学，不仅自身要独立地开展教学科研和社会服务工作，还要加强与社会各方面的联系，健全社会支持和监督大学发展的机制。我国大学应依照法律法规、大学章程开展社会服务，获得社会支持和接受社会监督，有权根据自己的办学特色和发展需要，自主设置董事会或理事会，其成员应由政府、行业、企事业单位以及其他社会组织代表构成，并由大学章程明确规定其地位、作用和议事规则。当然，在我国大学设置的董事会或理事会并不是学校的最高决策机构，而是定位于学校与社会的合作机构，其目标主要在于吸纳社会人士参与大学决策，打破内部治理结构的封闭性，适应大学社会化的需求，使大学的治理结构由封闭走向开放。

三、结语

大学民主治理既涉及学校内部各种关系，也涉及学校与政府、社会的外部关系。由于社会制度、经济结构、民族传统的差异，各国大学治理具有明显的多样性，并不存在一个适合所有大学的治理模式。但大学在各国立法中均居于法人的地位，建立健全合理、高效、公平、和谐的大学民主治理结构，是各国大学治理改革的共同选择。西方发达国家大学治理的法治模式与做法虽有一定的差异与各自的特色，但也呈现出明显的趋同化现象，至少在以下三个方面对我国的大学治理改革具有重要启示，值得我们借鉴和参考：第一，充分发挥法治在现代大学治理中的导向作用；第二，实现大学自治是完善大学外部治理结构的基本目标；第三，追求高效、公平是完善大学内部治理结构的价值取向。当前，我国大学治理普遍掀起新一轮内部管理体制改革热潮，学术界关于大学治理的研究不断引向深入，在大学治理改革中，我们既要借鉴国外成功的治理经验，更要立足于我国的国情和大学的校情。大学民主治理是一项十分复杂的系统工程，我国大学民主治理长效机制建设依然是任重而道远。

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【作者简介】

何桥，浙江工业大学工会主席，教授。

吴芳，浙江工业大学工会干部。

吴江霖，浙江工业大学工会干部。