基于学校章程的教代会制度研究——以浙江农林大学为例

张霞妃 钱潮

内容提要：教代会是学校管理体制的重要组成部分，也是教职工参与学校管理的主要途径。当前，各高校正在建设以大学章程为基本准则的现代大学制度。如何重新审视教代会的性质、地位与作用，并将其导入现代大学制度建设的轨道上来，是当前深化高等教育体制改革的重要课题。学校的办学方式要有所转变，以适应现代大学制度。同时，教代会也要转变工作方式，才能适应学校管理民主化、科学化的迫切要求。

关键词：大学章程；教代会；民主管理；制度研究

一、研究背景及意义

（一）研究背景

1．党的群团工作会议精神的新要求

2015年7月，中共中央召开党的群团工作会议，在党的历史上还是第一次。这表明新常态下执政党通过群团组织动员群众、整合社会的传统优势得到高度重视和强力推动，也标志着各群团组织应对社会变革的探索和努力将进入具有里程碑意义的新阶段。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》指出，“新形势下，党的群团工作只能加强，不能削弱；只能改进提高，不能停滞不前”。坚定不移走中国特色社会主义群团发展道路，要求各群团组织必须自觉接受党的领导，团结、服务所联系群众，依法依章独立自主开展工作。

2．教代会工作纳入法制化的新常态

高等学校实行教职工代表大会制度30多年来，在探索民主管理、民主监督及维护教职工权益方面取得了重要成绩。目前，全国98%以上的各级各类公办学校都建立了教代会制度，体现了教代会制度强大的生机和活力。2012年1月，教育部颁布施行了新的《学校教职工代表大会规定》（教育部令第32号）（以下简称《规定》），标志教代会制度由暂行条例发展到法律法规的重大变化。《规定》明确了教代会“是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”，确定了教代会的八项职权。2014年6月，《浙江省高等学校教职工代表大会工作规定》颁布施行，进一步完善了浙江省高校的教代会制度，也提出了更完整和细化的要求。

3．教代会向现代大学制度转型的新途径

大学章程是大学联系政府、社会，以及大学依法自主办学、民主管理和履行大学职能的基本准则，是构建中国特色现代大学制度的重要载体，是“依法治国”基本方略在大学治理中的具体体现。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”“加强章程建设是现代大学制度建设的重要内容”。建设符合中国国情的现代大学制度，必须坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。作为高校民主管理的基本载体，教代会是教职工行使民主管理的基本形式和权力机构。在制定大学章程过程中，完善并创新教代会制度，为进一步提高教代会科学化、法制化水平提供了难得的机遇。

（二）研究意义

教代会是学校管理体制的重要组成部分，也是教职工参与学校管理的主要途径。当前，我校（指浙江农林大学——编者注）正在建设以大学章程为基本准则的现代大学制度。如何重新审视教代会的性质、地位与作用，并将其导入现代大学制度建设的轨道上来，是当前深化高等教育体制改革的重要课题。学校的办学方式要有所转变，以适应现代大学制度。同时，教代会也要转变工作方式，才能适应学校管理民主化、科学化的迫切要求。

二、调研情况

（一）调研基本情况

笔者在调研中发现，各高校重视大学章程制定，在大学章程中均明确教代会制度是学校管理的重要制度和民主建设的关键环节，其基本内容是《规定》中的条规。各高校的教代会制度普遍较为健全，校务公开执行规范，教代会作用发挥良好。多数高校党委、行政重视支持教代会工作，创新教代会制度，在建设民主文化方面有一些特色和经验。但也有部分高校存在未及时对接遵循《规定》提出的新要求。同时，基于大学章程的视野，如何认识、研究和创新学校教代会制度，尚未在高校中形成共识，仍是一个全新的课题，可供借鉴的实践成果不多。

（二）教代会运作基本模式

教代会的领导体制和工作机制是“党委领导、行政支持、工会运作、教职工参与”。教代会会议期间主要通过年会制度和教代会提案工作制度发挥教代会民主管理的作用。教代会议题是教职工源头参与民主管理的抓手，教代会提案是教代会代表参与学校民主管理的重要形式。创新教代会闭会期间的工作机制，充分发挥闭会期间教代会和教代会代表的作用，是丰富教代会民主管理的重要渠道。调研发现，教代会闭会期间主要的工作机制和制度有：教代会专门委员会工作机制、教代会代表巡视制度、教代会通报会制度、教代会联席会议制度、教代会代表质询制度、教代会民主评议制度等。二级教代会是学校教代会制度建设的延伸和发展，是高校基层民主政治建设的重要内容和落脚点。发挥好二级教代会的作用，重点是加强二级教代会建设，确保二级教代会职权的全面落实以及民主管理的广泛性和具体化。

（三）新常态下对教代会建设的启示

扩大高校办学自主权是党的十八届三中全会提出的教育改革重点之一。笔者在调研中发现，大学章程对实践造成的影响就是办学的权力事实上正愈益向学校集中。从学校外部来看，政府转变管理职能，强化统筹指导、宏观布局和质量监督功能，推动高校面向社会依法自主办学、实行民主管理，发挥社会力量在高校公共治理、评估评价等方面的作用。这迫切需要学校大力推进开放办学。从学校内部来看，建立现代大学制度，就是要厘清党政权力、学术权力、教职工权力、学生权力的关系，保证学术自由，推动民主管理，建立党委领导、校长负责、教授治学、师生参与管理的规则和程序，保障教职工的主体地位及参与学校管理、决定学校事务的权利。在大学章程中完善教代会的制度建设，应对教代会的法律效力有所明确，彰显教代会的法律地位；在大学章程中界定高校内部权力关系，应创新做法来提高教代会的地位，体现教代会的不可替代性；在大学章程中强化教代会的职权效力，应根据高校形势发展的新情况进行完善和健全，以进一步强化教代会的权威性。

三、我校教代会建设现状与问题分析

（一）我校教代会建设现状

1．党政领导对教代会的认识不断增强

校党委对教代会重要性的认识较为深刻，把教代会制度作为体现教职工的办学主体地位、调动教职工积极参与学校管理的基本制度；专题听取和研究教代会工作，及时作出决策，保证了教代会工作的顺利进行；通过教代会保证党的各项教育路线、方针、政策在我校的贯彻落实。

校行政领导重视和支持教代会工作，把召开教代会列入学校的工作计划；支持教代会履行职权，定期向教代会报告学校工作，认真听取代表的意见和建议；落实教代会作出的决定、决议，责成有关部门认真办理教代会提案，自觉接受教代会的监督；保证教代会的专项经费和组织建设。

2．教代会制度建设不断加强

我校建立教代会制度以来，坚持每年至少召开一次教代会，如遇重大事项即举行临时会议。《规定》颁布后，结合学校文件的“废改立”工作，及时调研修订了《浙江农林大学教职工代表大会实施细则》《浙江农林大学二级教职工代表大会实施细则》，并逐步制定了教代会代表选举、教代会提案征集、教代会代表列席校长办公会议、教代会代表考核机关工作和考评二级学院工作等各项具体制度。

3．教代会组织机构不断完善

学校实行教代会和工代会“两会合一、两委分设”的模式以及校、院两级教代会的工作格局。全校有正式代表294人，设16个代表团。教代会设大会主席团，会议期间由大会主席团主持会议。教代会执委会为教代会常设机构，下设住房、福利、提案、申诉处理4个专门委员会，在大会闭会期间负责决策咨询、提案督办、民主监督、民主评议等事项。工会是教代会的工作机构，在党委领导下做好教代会的会务筹备及闭会期间常务工作。学校落实《规定》要求，及时调整代表组成结构，实现了“两超两高”，即教代会代表和教代会执委会中一线教师代表比例均超过60%，校教代会代表和二级学院分工会主席高职称比例大幅提高。

4．教代会的职权不断得到落实

我校重视教代会职权的落实，凡是《规定》中要求的内容，尤其是学校重大决策方面，如学校章程制定、学校发展规划、教职工绩效工资改革方案、岗位设置调整方案、创业实施办法等涉及学校发展及教职工切身利益的重大问题都提交教代会按规定程序进行审议表决，监督实施。学校认真征集和受理教代会代表提案，并将各代表团讨论意见进行系统梳理，交由相关单位和部门认真办理。在民主评议领导干部方面，主要形式是教代会代表全面参加校级、处级干部的推荐选拔和年度考核测评。

（二）存在的问题及原因分析

1．教代会工作质量有待进一步提高

教代会工作仍存在“行政化”“简单化”“形式化”的现象，教代会制度建设与当前学校改革发展的新形势、新任务不相适应，教代会的作用还没有得到充分发挥。产生这种情况的原因有：一是对教职工关心的热点、焦点问题调研聚焦不够，致使大会的议题不够精准。二是学校和部门某些领导民主意识薄弱，权力行为任性，对代表们的意见与呼声重视不够，使得代表们参与民主管理的积极性受到挫伤。三是会议内容老套，形式单调，提交大会审议的问题务实性不强，致使会议影响力和实效性大打折扣。四是工会组织因为人员不足，在运行中又处于相对弱势地位，作为教代会的日常工作机构很难发挥应有的作用。

2．教代会代表素质和参政能力参差不齐

从调研情况看，有一些代表在政治素养、民主意识、政策水平和参政议政能力等方面都存在不能适应现代大学制度建设要求的情况。部分代表参与学校管理的动力不足，参与教代会的荣誉感和积极性不高，表现为参会的积极性不高，不愿意提交提案和建言献策。部分代表只注重提高自身业务素质，而对教代会代表职责、权利、义务认识不清楚，表现为提案的质量不高或发表意见针对性不强。也有部分代表责任心和主人翁意识薄弱，不能全面、深入地了解表达广大教职员工的利益诉求，表现为平时的调研和征集教职工意见的主动性较弱，存在个人本位主义思想。

3．教代会缺乏长效运行机制

教代会虽然能够坚持定期召开，但是每年教代会的会期较短，显然，全校一年的重要问题无法在这么短的会期内得到解决。代表们在教代会闭会期间，各自忙于工作，仅在开会期间才履行一下作为代表的权利和义务。虽然也建立了一系列闭会期的专门组织和工作制度，但从总体上看，仍存在着活动经常性不够、工作规范性不强、日常监督不力等问题。这是制约学校教代会工作健康、持续发展的一个突出问题。

4．二级教代会制度建设依然滞后

各学院二级教代会虽然建立，但还没有被作为教职工参与学校基层民主管理的基本制度纳入学校的管理体系中。学院领导思想认识不到位，有些学院领导仅将二级教代会定位为发扬民主、听取意见的一种途径，影响了二级教代会的建立及作用的发挥。教职工对二级教代会的认识也不统一，认为教代会是形式上的民主。二级教代会的组织建设弱化，工会干部配备不力，体制架构不配套。二级教代会的职权范围、组织机构、民主程序等方面的规定也不够具体明晰，其各项职能的实施缺少相应的保障约束机制，这使得二级教代会在具体运行上存在较大的随意性，缺乏足够的刚性。

四、对策建议

（一）构建民主治理体系，努力提高教代会的地位

学校各级党组织要充分认识新常态下教代会工作的重要地位，切实加强对教代会工作的领导，将教代会工作纳入党委的重要议事日程，把教代会制度的执行情况纳入学校党组织建设目标管理和依法治校工作之中，建立和健全教代会的工作制度，支持和指导教代会依法依章独立负责地开展工作。应及时出台关于贯彻群团工作意见的实施方案，重视工会作为教代会执行机构的作用，增加教代会和工会专职人员职数；要建设具有学校特色的民主政治文化，营造人人关心学校发展、人人参与学校建设的良好氛围；实施重大提案由校领导领办制度，重大提案应提交学校党委会或校长办公会议讨论研究，确需教代会讨论决定的问题应列为会议议题。基层民主政治建设，对于教职工参政议政民主权力的体现，实际上更为直接、具体，可感可触。建设好基层民主治理体系，将能有效提升教职工参与民主管理的热情。要协助推进院务公开，探索建立公开运行机制和制度保障体系；坚持二级教代会年会制度，探索建立二级教代会提案工作制度；坚持二级学院党、政、工联席会议制度，建立二级教代会代表参与学院重大事项的讨论制度，不断扩大民主参与水平；指导学院结合实际，制定和完善二级教代会实施细则；完善二级学院教代会评议院系领导制度；完善对二级教代会培训、指导、评价机制，组织全校二级教代会经验交流和研讨会，提高规范化和科学化水平。

（二）深化学校民主管理，不断完善教代会制度建设

学校各级领导干部还需要进一步增强民主意识和依法治校的观念，牢固树立依靠广大教职工办好学校的思想，明确教职工是学校的主人、办学的主体和改革的动力。民主建设搞好了，教职工的积极性和创造性才能最大限度地得到发挥，学校才会充满生机和活力，学校的改革和发展才能顺利进行。改革越深入，越要强化教代会制度的建设。建立教代会的长效作用机制，要坚持教代会年会制度和按时换届工作制度；完善教代会提案征集、办理、监督和奖惩制度，建设网上提案平台；实施教代会议题征询制，不断丰富教代会民主管理内容；围绕学校战略和重点工作改进与创新组织制度，探索教代会工作机构建制“常设化”和“专门化”；逐步建立教代会代表监督巡视制度，探索教代会代表议事制、听证制、问询制和调研制，在教代会闭会期间继续高效地开展工作；重视发挥教代会执委会、主席团和各专门委员会的作用，建立联席会议制度，明确工作职责和议事规则。

（三）提高民主管理水平，强化教代会职权效力

要把有效行使教代会职权作为提高教代会效力的根本途径。其中，提高教代会代表民主管理水平和能力是加强教代会自身建设，提高教代会工作质量的重要环节。要不断优化教代会代表的组织结构，使教代会代表更具有代表性、群众性和广泛性，特别是高层次人才教师、青年教职工、女教职工要占一定比例，并吸纳大学生和非在编职工代表参与学校管理；加强教代会代表的教育培训，教代会代表和工会干部的学习培训纳入学校整体干部培训计划，并保障提供相应资源；完善教代会代表列席学校重要会议和活动的办法，形成长效机制；创新校务网上公开和代表网上培训工作，提高网上信息工作水平。强化教代会职权效力，要进一步推进校务公开，扩大公开内容和途径，建立校务公开档案资料立卷制度，保障教职工的知情权；要坚持源头参与学校重大决策，推进党、政、工联席会议、教代会代表列席校长办公会等制度；要切实做到有关学校发展、建设和改革等重大问题与事关教职工切身利益的问题，必须提交教代会讨论审议，让教职工代表充分发表意见，提出建议；在教代会履行审议通过权时，要全面推行票决制，真实反映教职工意愿；要统筹制定教代会代表民主评议制度，继续完善执委会成员考核机关职能部门工作，将评议考核结果与组织人事部门的考核结合起来。

【参考文献】

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[4]张斌．现代大学制度架构下的高校民主管理[J]．中国劳动关系学院学报，2007,5（21）:79-82.

【作者简介】

张霞妃，浙江农林大学工会主席，副教授。

钱潮，浙江农林大学工会副主席，助理研究员。