海宁市养老保险基金支付的影响因素与对策

蒋雪标 陈明利 顾嘉辉

(浙江省海宁市财政局，浙江 海宁314400)

摘要：随着社会经济发展，人口老龄化趋势日益加剧，海宁市养老保险参保对象和退休享受养老待遇人数快速增长，养老保险基金支出快速增加，甚至出现了收支倒挂现象，严重影响了养老保险制度的可持续。本文结合海宁市养老保险基金征缴、待遇支付现状，分析基金运行风险的成因，提出下一步加强基金管理、防范支付风险，保障基金安全可持续的相关措施建议。

关键词：社会保障；职工养老保险；支付能力

一、引言

党的十八届三中全会提出要建立更加公平可持续的社会保障制度，而养老保险作为社会保障体系中最重要的制度安排，在改善民生、促进公平、维护社会稳定及调节宏观经济运行方面发挥重要作用。然而近年来，随着人口老龄化趋势加剧，海宁市养老保险基金，特别是企业职工基本养老保险基金已面临入不敷出的情况。因此分析和预测养老保险基金支付风险，研究应对风险的相关对策显得尤为迫切和重要。本文从海宁市企业养老保险基金收支运行现状入手，分析基金运行支付风险的成因，从而寻求化解风险的相关措施。

二、海宁市养老保险基本情况

海宁市从1983年开始实行单一的全民国有企业退休养老金社会统筹，经过30多年的改革发展，目前已基本建立起包括企业职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险及被征地农民基本生活保障，覆盖城乡、多层次的养老保险体系。

(一) 企业职工基本养老保险的政策体系

企业职工基本养老保险(以下简称企业养老保险)的政策覆盖对象从刚起步时只针对城镇职工，逐步扩大到城乡所有劳动年龄段人员。2016年6月浙江省出台《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，明确参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，缴费年限满15年可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按城镇职工养老保险计发办理享受相应待遇。缴费不足15年的，可以申请转入城乡居民养老保险，达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按城居保办法计算相应待遇，因此政策对象已经扩大到了所有城乡居民。

(二) 企业养老保险参保对象情况

如表1所示，近年来，通过社保扩面，海宁市企业养老保险参保范围不断扩大，参保人数逐年增加，从2010年的23万人，增加到2015年的37万人，增长了60%。缴费人数也不断增长，从2010年18万人，增长到2015年的23万人，增长28%。同时，退休领取待遇人数也快速增长，从2010年末的2.8人增加到2015年末的8.9万人，增长了200%多。特别是浙人社〔2011〕221号政策的出台，一次性参保补缴人员纳入企业养老保险体系后，大批补缴人员集中到达退休年龄领取养老待遇，享受待遇人数出现了井喷式增长，2012年末退休职工人数达到5.7万人，比政策出台前的2011年增加了2.7万人，增加了近一倍。受此政策影响，此后年份的退休人数均快速增加，2013—2015年增长率分别达到15.5%、15.7%、18.1%。见表1。

(三) 企业养老保险基金收支情况

1．基金收入持续增长

近年来，通过扩大覆盖面、调整缴费基数和完善年度清算等政策，海宁市企业养老保险费收入总量较快增长。基金年收入从2010年的7.3亿元增长到2015年的22亿元。由于2011年浙人社〔2011〕221号文件出台，明确被征地农民等四类人员可视为有城镇工作经历人员，允许一次性补缴养老保险费参加企业养老保险并享受企业养老保险待遇。因此在政策推出的前两年，大批符合条件的历史遗留人员参保并一次性补缴养老保险费，从而出现了2011年、2012年企业养老保险基金收入大幅增长的现象，增幅分别达到33.12%和79.63%。2015年因基金出现较大赤字，省转移下达调剂金补助1亿多元，剔除一次性补缴收入及调剂金补助两项不可比因素，2010年至2015年企业养老保险基金收入增幅分别为18%、21%、16%、28%、9%、5%。

2．基金支出快速增长

近年来，企业养老保险基金支出也呈现快速增加态势，年基金支出从2010年的5.2亿元，增加到2015年的23.3亿元，6年基金支出增幅分别达到17%、30%、45%、34%、45%和20%。见表2、图1、图2。

3．基金支出增长速度快于基金收入增长速度

2010年至2015年，海宁市企业养老保险基金支出年平均增幅达到31%，比同期企业养老保险基金收入年平均增幅25%高出6个百分点。

(四) 企业养老保险基金收支平衡状况

企业养老保险基金支付能力是衡量企业养老保险基金收支平衡状况和基本养老保险制度财务可持续性的重要指标。按养老保险基金支付能力测算方法：

年末基金支付能力=(年末基金累计结余/当年基金支出数)×12个月

根据表2列示海宁市2010—2015年企业养老保险基金相关数据，测算2010—2015年企业养老保险基金支付能力趋势如图3所示：

2012年以前海宁市企业养老保险基金每年均有结余，支付能力不断增强，至2012年年底最高达到25个月。而2013年开始基金当年收支结余较上年开始减少，基金平衡出现了拐点，支付能力快速下降。2014年当年基金赤字2亿多元，支付能力较上年下降7个多月。2015年基金当年赤字1亿多元，年末基金支付能力较上年又下降近三个月。因2015年企业养老保险基金收入还包含了省级下达养老调剂金1亿多元，剔除该项收入，2015年当年企业养老保险基金实际缺口2亿多元，剔除后基金支付能力不到10个月，支付能力下降趋势明显。

三、影响海宁市养老保险基金支付的主要因素

在近年来的全国养老保险体制改革中，养老金的收支平衡一直是关注的首要问题，因为养老保险的支付风险，严重影响社会的稳定。而从海宁市企业养老保险基金的运行现状来看，基金面临极大的支付风险，在近期的几年内就会出现支付困难。基于此，有必要分析影响基金支付能力的因素，找出真正影响原因。下面，从养老保险政策体系、人口结构、基金征收、养老待遇等角度着手，分析影响支付能力的因素，为加强基金收支财务管理提供决策参考，以确保养老保险体系健康、有效运行。

(一) 养老保险政策存在收支缺陷

1．制度转轨带来了超重的历史债务

1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，我国企业养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变，同时，1990年左右海宁市实施国有企业改制，国有企业职工一次性移交社保，海宁属老工业基地，原供销、二轻等国有集体企业退休、在职人员较多。而在转制过程中，这些国有、集体企业的“老人”、“中人”的退休金并没有以养老金形式形成积累，也就形成了转制成本(即养老保险欠债)。但在现阶段，这部分转制时的“老人”、“中人”均已到退休年龄享受养老待遇，并且已进入退休高峰期，每月需要支付大量的养老金，这部分养老保险的欠债形成了较大的基金缺口。

2．缴费满15年领取待遇“门槛”偏低

缴费年限的长短直接影响着未来领取养老金水平的高低。企业养老保险参保人员达到国家、省规定的退休年龄，累计缴费满15年的，包括视作缴费年限、实际缴费年限、折算年限、按221号文件一次性补缴年限等合计满15年及以上，办理退休手续，即可按月享受养老金。由于我国规定缴费年限不少于15年，而对于大多数灵活就业人员和收入水平较低且不稳定的职工来说，通常仅选择缴费15年便不再继续缴费，就出现了用比较短的缴费年限去“吃”有限的个人账户积累额和社会统筹基金的现象，加剧了基金收支缺口，不利于制度的可持续性。

3．一次性补缴政策缺口严重

2011年浙人社发〔2011〕221号文件出台，被征地农民、城镇未参保人员、部分离开单位人员等四类人员均视为具有城镇工作经历，可一次性补缴一定费用，退休享受企业养老保险待遇。而这部分人员补缴的养老保险费与其退休后养老金待遇领取额存在较大缺口。以2015年12月到达退休年龄的被征地农民一次性补缴人员为例，测算分析一次性补缴所形成的企业养老保险基金政策性缺口。按照221号文件规定的缴费标准，即按上年全省在岗职工平均工资的60%，缴费比例18%标准测算每人每月缴费标准572元。同时，按原缴纳征地生活保障折算6年，一次性补缴9年计算，测算被征地农民一次性补缴收入81776元：572元/月×12个月×9+20000元(原被征地农民保障基金划转)。2015年12月被征地农民一次性补缴人员养老金平均水平为1590元，退休当年按养老金计发标准1590元，以后按每年6.5%增长率测算，养老待遇领取5年共支出115696元。缴费收入按一次性收入计算，每年基金余额按4%收益率计算，领取一年后基金收支结余65204元(81776—1590×12)×1.04%。以此推算，领取5年后基金收支缺口25255元，领取10年基金收支缺口183768元，领取15年基金收支缺口400945元。据海宁市卫计局统计，2015年海宁市居民平均预期寿命达到82.53岁，如果按此口径预计退休后可领取养老待遇25年(到女75岁，男85岁)，测算每名被征地农民一次性补缴退休人员养老保险基金收支缺口达109.55万元。截至2015年年底，海宁市四类人员一次性参保补缴人员共54532人，由此估算四类人员因政策因素形成的养老金支付缺口达5974111万元，这些都需由养老保险统筹基金来承担。而该类人员参保补缴时大都已到退休年龄，补缴后即享受养老待遇，这加快了支付风险的到来。

(二) 人口老龄化趋势使企业退休人员快速增长

由于人均寿命延长和计划生育政策的实施，使得人口老龄化问题日益严重，据海宁市公安部门统计数据显示，截至2015年年底，海宁市60周岁及以上人口为164772人，占24.36%，其中65岁及以上人口为109470人，占16.18%，已完全达到国际公认的老龄化标准。见图4。

而人口老龄化对养老保险基金支付需求产生了巨大冲击，一方面，退休职工人数快速增长，每年自然新增4000人以上，特别是221号文件出台后，一次性参保缴费人员享受养老待遇人数剧增。

2015年末企业退休人员达到8.9万人，比2010年净增6万人，年均增长44%。2015年年末，企业职工退休人员占总参保人数的25%，与实际缴费人数比达到1∶2.5，即2.5名在职缴费人员供养一名退休人员。另一方面，人均预期寿命不断提高，据海宁市卫计局调查数据显示，2015年海宁市人口平均预期寿命达到82.53岁，比10年前提高了5.87岁。今后，随着人口预期寿命增加，退休人员领取养老金的时间还会延长，延长领取的养老金支出会增加基金负担。见图5。

(三) 基本养老金连续调整加剧了养老保险基金的支付风险

2004年开始，浙江省连续12年调整企业退休人员养老金，年均增长10%以上，该调整比例超过了GDP的增长速度，这也注定了该调整政策的不可持续性。

2015年，海宁市企业退休人员平均养老金2263元/月，比2010年的人均1495元增加768元，其中，正常缴费退休人员月人均养老金标准达到近2980元，比2010年月人均养老金增加1485元，翻了一倍。见图6。

(四) 养老保险基金征缴难度大

养老保险费征缴是养老保险制度运行的核心，由于社会保险立法滞后，保险基金的筹集、征缴管理等工作缺乏相应的强制手段，造成基金征缴不足，主要表现在以下一些方面：

1．养老保险缴费最低征收比例较低

为切实减轻企业负担，省内大部分地方都对社保费征收的计征依据实行了一定打折保底，市政府也相应规定了养老保险费、失业、生育三险征收最低基数，其中2013年明确为不得低于工资总额的38.5%，从2014年起明确为不得低于工资总额的40%。同时政府文件还明确了一些特殊企业、行业缴费基数规定和一些相关扣除项目，按照《海宁市社会保险费征缴管理实施细则》相关规定，参保缴费的单位即职工500人以上，且外来务工人员占70%以上的企业，其基本养老、失业、生育保险费的单位缴费基数按不低于企业职工工资总额的25%征收，因此实际征收比例甚至低于40%。据统计，我市企业社会保险费实际负担率仅为企业工资总额的12%、养老保险费为企业工资总额的6%，也远低于名义费率。

2．用工企业参保比例不高

因参保扩面的非法制化、非规范化，大部分个私业主为职工缴纳社会保险费的法制观念淡薄，没有意识到不缴纳社会保险费是一种剥夺了职工合法权益的违法行为，想尽办法，能不缴就不缴，能少缴则少缴，防范社会风险意识差。且海宁市的产业结构决定了相当部分企业具有劳动密集型和某些行业具有季节性特点，劳动力成本偏高，参保一定程度上将加重企业负担，故有时企业直接通过季节性的自由招工，来逃避缴纳社会保险费。海宁市社保政策从出台开始，一直存在允许企业五险和二险(只缴工伤、大病)并存的情况，同时还存在劳务外包市外业务扣除等特殊政策，所以一直以来养老保险参保比例不是很高，始终在最低参保比例上下徘徊。虽然，市政府文件明确实行企业单位社会保险全员参保，但从实际执行情况看，仍有相当比例的企业职工未参加养老保险。同时海宁市杭迁企业较多，参保管理存在薄弱环节，特别是近年来劳务派遣、劳务外包管理不规范现象非常突出，跨地域派遣、逃避社保缴费现象突出，这些都严重制约了用工企业的参保率。

3．养老保险缴费基数偏低

按照现行企业社会保险制度设计，职工工资总额是我国社会保险缴费基数。税务部门征收管理系统也设定单位缴费基数必须大于等于个人缴费基数。但实际缴费基数特别是在个人缴费基数的申报确认上，高达87%企业其职工个人缴费基数是经社保部门确认后按省平均工资60%即2014年2235元、2015年2420元来缴纳的。在单位缴费基数自行申报上，尽管规定和设定了单位缴费基数必须大于等于个人缴费基数，但极大部分企业单位日常缴费申报没有按全部职工工资总额缴纳，而是按个人缴费基数累计之和来缴纳，情愿在年度结算时进行补缴。因此，尽管海宁市基本养老保险费征收总量在嘉兴各县市中排名较高，但从养老保险缴费基数夯实率(社保缴费基数与所得税工资总额的占比)来看，均低于全省平均水平，也低于嘉兴各县市。

(五) 中断缴费现象有增多趋势

养老保险中断缴费现象影响基金征缴收入以及社会保险制度的可持续性发展。截至2015年年底，海宁市企业养老保险参保人数37万人，而实际缴费人数只有23万人。虽然缴费人数在数量上比上年有所增加，但占参保职工人数比例却在减少，从2010年的79%，下降到2015年的63%。分析下降的原因，一是部分个体、灵活就业人员收入低且不稳定，随着缴费基数的增长，缴费压力不断增大，中断缴费现象有所增加。二是购房、就学、入户以及其他涉及公共服务的多个方面都将社会保险的参保作为前置条件，在享受相关公共服务时需提供社会保险参保证明，使有部分人员为得到相应的证明办理了参保缴费，但在取得相关证明后又立即停止缴费，这在一定程度上促进社会保险参保，但也导致了中断缴费人员增多。三是企业和职工参保意识不强，部分人员对养老金计发“多缴多得，长缴多得”等政策不够了解，缴费年限累计满15年就不愿再继续缴费。

(六) 企业养老保险基金保值增值渠道单一，基金收益偏低

受银行存款利率不断下调影响，基金收益甚微，保值增值困难。在保险基金支付需求不断增长的压力下，我国养老保险基金却依然没有有效的投资和管理手段，并且由于养老保险本身特殊性，保值增值渠道难以拓宽，只能存银行或购买国债，基金实际上处于贬值状态。

四、防范海宁市养老保险基金支付风险的措施

为平稳度过养老保险基金支付的高峰期，缓解提前到来的支付危机，国家层面一直在研究基本养老金统筹、推出弹性退休制度、提高法定退休年龄等一系列配套政策措施，我们基于县市社保工作的角度，结合海宁市企业养老保险基金支付能力总体偏低、支付风险不断增加的实际情况，探索研究加强养老保险基金财务收支管理的一些措施。

(一) 加大宣传力度，提高公众对社会养老保险的认知度

当前公众对养老保险制度本身并不了解，复杂的各种养老金待遇计算方法不方便人们理解，更不利于人们形成对企业养老保险的正确认识。参保人在参保时只是知道自己缴多少，而对将来能拿多少养老金以及剩余养老金的去处更是知之甚少。对此，建议加强对养老保险制度未来收益的宣传，帮助未参保人员认清楚依法参保的利与弊，算清楚依法参保的短期账与长期账，经济账与稳定底线账，真正激发海宁广大户籍人员参保的积极性。

(二) 精准施策，让本市户籍人员应保尽保

实现社会保险法定人员的基本全覆盖是国家十三五规划明确的一项重要民生任务。根据2015年开展的全民参保登记调查，海宁市户籍人员中尚有约10万劳动年龄段以上人员未参加任何养老保险，由于本地户籍人员未来养老是政府不可回避的责任，这就要求我们对这一群体必须予以高度重视，特别是把在企业就业户籍人员作为重点参保工作对象。切实强化企业的社会责任，把本地户籍就业人员是否参加养老保险作为对企业履行法定义务和社会责任的考量指标，建立本地户籍人员参保情况与企业享受各类政府性财政支持政策相挂钩机制。同时，强化落实镇(街道)的属地工作责任，将这批人员的参保完成情况增列为所属镇(街道)年度社保工作考核内容，加大扩面力度。

(三) 加大社保资金筹措力度

一是认真落实《多渠道筹措社会保障资金实施办法》的有关资金筹集和管理规定，严格按政策规定计算提取社会保障资金。进一步研究拓宽国有资本收益等多种渠道，采取加大财政投入、划转国有资本充实社保基金等措施，完善企业养老风险补偿机制。二是研究完善被征地农民等群体按221文件政策参保缴费后，原征地农民基本生活保障基金划转企业养老保险基金操作等具体办法。对被征地农民参加企业养老保险人员账户结余资金进行划转，保证基金与人员参保相配套。三是建议调整完善全省养老保险调剂金转移支付办法，对历史债务重、政策性缺口大的地区加大转移支付力度，缓解地方养老金支付压力。四是探索实施社保基金竞争性存放，合理配置保险基金活期、定期存放比例，保证基金收益最大化。

(四) 加强和推进养老保险费征缴

在目前不能大幅度调整养老保险征缴政策，增加企业负担的情况下，通过取消政策执行、严格个人缴费基数核定等工作来强化养老保险费征缴。一是规范劳动用工管理，督促企业用人按规定签订劳动合同，按规定参保缴费，整治和规范“劳务派遣”、“劳务外包”管理，严格遵守《劳务派遣暂行规定》明确的“三性”要求和10%比例控制，切实解决少报职工、同工不同待遇等现象。二是切实提高职工个人缴费基数，严格按照职工个人工资总额核定个人缴费基数，大力宣传“多缴多领”，切实提高企业职工的参保缴费意识。积极采取措施，在调整企业申报年度个人缴费基数时，对未按规定向人社部门申报的按最低缴费基数的110%核定，确保个人缴费基数夯实率有效提高。三是强化按工资总额征收，切实督促企业严格职工工资总额申报缴纳社保费，加大风险管理推送，确保社会保险政策执行到位。四是完善就业困难人员的社会保险补贴就业援助机制，减少残疾人、困难家庭人员、灵活就业人员等群体参保中断缴费现象，降低中断缴费比例。

(五) 建立被征地农民基本生活保障资金动态调整机制

根据浙江省解决历史遗留问题人员参加养老保险政策，海宁市也建立了向职工基本养老保险的转换衔接机制，明确被征地农民基本生活保障折算职工基本养老保险缴费年限为6年，个人补缴9年。海宁市从2003年起建立了被征地农民基本生活保障制度，采用一次性定额缴费办法筹集被征地农民基本生活保障等资金，10多年来筹资标准根据土地区片综合价的调整只进行了两次调整，目前总筹资标准相对较低。因此，有必要建立被征地农民基本生活保障筹资标准动态调整机制，将被征地农民基本生活保障缴费由定额标准调整为按上年度全省在岗职工月平均工资×22%×12×6确定，而且，具体标准每年都会随着省平工资调整而上调。这样，被征地农民参加职工养老保险划转金额可以有较大增加，职工养老保险基金的抗压能力得到增强。

(六) 加强社保经办能力建设

随着养老保险事业的快速发展，对海宁市的养老保险经办工作提出了更高要求，必须加强社保经办能力建设，以适应新形势下的社保经办服务。一是要建设一个高效、统一的社保信息平台，并逐步实现户籍管理、医疗卫生、就业状态等外延信息互联互通。二是按照经办管理规范化、专业化、信息化要求，完善业务流程，确保每一项工作流程都制定规范的工作标准，改变以往服务、经办、管理的随意性，强化内控约束。三是加强社保经办人员业务培训提升，培养出业务精通、服务高效、操作规范的经办队伍。四是健全社保经办管理服务和基金监督体系，提高经办管理服务能力，维护参保群体利益。

参考文献

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[2] 王竹喧．城镇职工养老保险激励机制研究[J]．科学与财富，2016(9).