二、第四届浙江省公共管理创新案例十佳创新奖
农村垃圾分类治理
近些年来，随着农村城镇化进程的快速推进，垃圾围村围城现象日益突出，农村垃圾污染治理成为各地政府亟待破解的难题。2014年以来，金华市从本地实际出发，坚持先试点后推开，不断探索创新，全面推行农村生活垃圾分类减量处理，产生了显著的生态、经济等多方面的综合效益，深受广大农民群众的欢迎，走出了一条符合金华实际的农村垃圾污染治理新路子。到2016年年底，全市已有145个乡镇和4369个行政村开展垃圾分类减量工作，覆盖率分别达100%和98.1%。
一、实施背景
2004年前后，金华与浙江各地一样，在新农村建设中建立了“户集、村收、乡转运、县处理”的农村垃圾污染治理模式，解决了农村垃圾的出路问题。然而，随着农民生活消费水平的提高、农业生产方式的改变，一方面，农村生活垃圾产生量越来越大；另一方面，农家肥使用的减少致使垃圾转运量不断增多，原有体制的不适应性日益凸显，带来一系列亟待解决的问题。一是现有垃圾填埋场使用寿命急剧缩短，新建填埋场困难重重。以金华市区为例，年清运垃圾约36万吨，并以每年15%的速度增长，据此估算，现有垃圾填埋场的剩余寿命不到6年。随着农民环保生态意识的增强，新建垃圾填埋场选址越来越难，成本也越来越高。二是金华地处浙中盆地，大气流通扩散不利，加之垃圾焚烧易带来二次污染，采用垃圾焚烧解决垃圾出路也非最优选择。三是垃圾处理成本日益提高，财政负担越来越重。随着垃圾量的逐年迅速增加，运输和处理成本也逐年快速攀升，政府支出压力日益增大。同时，大量垃圾在运输中极易跑、冒、滴、漏，二次污染风险不小。
上述问题，都对金华市变革农村垃圾处理模式提出了迫切的要求，而2013年末浙江启动的“五水共治”，则进一步增强了金华市变革农村垃圾处理模式的危机感和紧迫感。在“五水共治”消灭垃圾河的战役中，金华共清理出水域垃圾50多万吨。“垃圾河”现象在河里，根子在岸上，源头在农户，只有实现水岸同治、标本兼治、长效管护，才能确保“垃圾河”不反弹。消灭“垃圾河”行动，更加坚定了金华市委、市政府变革农村垃圾处理模式的决心。
改革的认识统一了，决心也下了，接下来就是怎么改的问题。参照国内外经验，开展垃圾分类减量，无疑是解决农村垃圾问题的有效途径。如果金华市区农村全面推行垃圾分类减量处理，每年可减少垃圾17万吨，现有垃圾填埋场可再运行11年。这既开辟了垃圾新出路，又能有效防止“垃圾河”回潮、反弹，一举多得。然而，垃圾分类减量的国外成功经验，都来自城市；国内则不管在农村和城市，都没有大面积成功的经验，因此，要在金华农村全面推行垃圾分类减量，必须立足金华实际，大胆探索，勇于创新。于是，2014年5月，金华在市区3个有代表性的乡镇展开垃圾分类试点，经过近一年时间的实践、探索、创新，取得了圆满成功，得到了社会各界的充分肯定。在总结试点成功经验的基础上，2015年4月，金华市委、市政府召开动员大会、下发文件，在全市农村全面推行垃圾分类工作，明确提出两年内实现全市农村全覆盖的目标。
二、主要做法
金华农村垃圾分类减量工作的基本做法，主要可归纳为“一、二、三、四、五、六”六条，具体如下：
建立一个终端：对于分拣出的可腐烂（有机）垃圾，金华农村主导采用太阳能辅助堆肥房（以下简称阳光堆肥房）这一终端设施进行处理，各村普遍单独或与邻村联建阳光堆肥房，至今全市已建成阳光堆肥房1853座，为可腐烂垃圾提供去处；另外，在城镇等居民集中区建立微生物发酵器64座，用于周边村居分拣出的可腐烂垃圾的快速处理。
推行二次四分：首先由农户按能否腐烂为标准对垃圾进行一次分类，分成“会烂”和“不会烂”两类；村保洁员（分拣员）在分类收集各户垃圾的基础上，进行二次分类，一方面，纠正农户分类中的错误，另一方面，对不会烂垃圾以可否回收为标准分为“好卖”与“不好卖”两类。会烂垃圾就地进入阳光堆肥房，好卖垃圾就地由可再生资源公司回收，不好卖垃圾按原模式经乡镇转运后由县（市、区）统一处理。这种分类方法易学易用、易记易分，很接地气，适合农民特点，切合农村实际。
主抓三支队伍：一抓农村妇女培训，充分发挥其在农村生活垃圾分类工作中的主力军作用，保证源头分类效果；二抓村保洁员（分拣员）队伍的建立与规范，充分调动其工作积极性和责任心，保障二次分类效果，实现长效管理；三抓再生资源回收队伍建设，确定统一回收再生资源公司，明确职责，对分检出的可回收物品，进行“上门、定时、兜底”回收，探索解决市场上不予回收的废旧塑料等的出路问题，实现垃圾减量和资源利用的最大化。
坚持“四可”原则：按照“农户可接受、财力可承受、面上可推广、长期可持续”原则，对垃圾分类减量工作的整体方案进行系统设计，如可腐烂垃圾处理方式的选择、垃圾分类方法的确定、各项长效管理制度的制定、推进举措的实施，都严格贯彻“四可”原则。从实际运行情况看，也产生了“四可”的效果：垃圾分类没有触及农民利益、没有增加农民负担，只是行为习惯的改变，农民可接受；垃圾分类政府投入并不大，财力可承受；垃圾分类方法简便，做法和体制适应农村特点，可复制性强，面上可推广；垃圾分类符合老百姓利益，随着一整套长效管理制度的施行，长期可持续。
实行五级联动：在推进垃圾分类减量工作中，金华市高度重视统一全市上下的思想认识，广泛开展宣传发动，积极动员全民参与，力求做到市、县、乡、村、户五级联动，上下合力，全域推进，促进了垃圾分类减量的快速广泛推行。
实施六项制度：针对垃圾分类需改变农民的行为习惯、只有持久才能有效的特点，金华各级普遍注重相关制度的制定和实施，从制度上保障垃圾分类工作的长效运行。主要有六项制度：县级两项，垃圾分类工作分级考核制度、可再生资源回收制度；乡级一项，保洁员（分拣员）评优制度；村级三项，卫生费收缴制度、环境卫生荣辱榜制度、党员干部网格化管理制度。这些制度的施行，调动了各方积极性，促进了全民参与。
三、主要特点
与国内外其他地方相比，金华农村垃圾分类减量工作在近两年的实践中，形成了以下七方面的主要特点：
适宜的处理方法。垃圾分类后，会腐烂的有机垃圾的处理方法大致有三种：一种是垃圾发酵机处理，一种是太阳能辅助堆肥处理，还有一种是传统的天然有机堆肥处理。国内外推行垃圾分类减量的地方几乎都选用效率更高但成本也更高的发酵机处理方法，而金华经过认真细致的综合比较，以“四可”原则为指导，从本地实际出发，主要选用太阳能辅助堆肥处理方法，并且针对试点中出现的发酵过程有臭味、发酵时间较长等问题，使用浙江大学专利技术对传统发酵处理工艺进行科学改进，引入微生物菌剂，配套通风和保湿回淋系统，堆肥时间从原先的半年缩短至2个月，并有效去除了苍蝇、臭味等对环境的影响，使这一处理方法更加完善。发酵机处理和太阳能辅助堆肥处理两种方法，虽然初始投资差不多，但在日常运行中，后者具有诸多优势，更切合金华农村实际。首先，在居住相对分散、用地相对宽松的农村，发酵机处理方法难以发挥其处理效率高、节约用地的优势；其次，为发挥处理效率高的优势，发酵机处理方法往往多村联建，一方面，处理过程时刻都要耗电，还要有人管理，需要大量的电费和人工费；另一方面，由于运输距离增大，增加了运输成本。据测算，发酵机每处理一吨垃圾，仅电费和人工成本就要250元左右。而太阳能辅助堆肥不需电费和人工；第三，机器使用寿命一般只有10年左右，而阳光堆肥房使用40~50年应该不成问题，运行更可靠，日常维护成本也更低。选用适合农村特点、低成本、可靠的垃圾处理方法，为金华农村垃圾分类减量、长效、可持续提供了重要条件。
简便的分类办法。垃圾分类是一项改变人们千百年以来的传统行为习惯、形成新习惯的工作，看似简单，实质上难度很大。因此，新习惯的要求哪怕稍微简单一点点，推行过程中的难度就可能小很多、效果就可能好很多。传统的垃圾分类方法都要求把垃圾分为可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类，这样的分类办法太过复杂，导致很多人不知道到底该怎么分，分类效果可想而知。金华针对农村常住人群现状和特点，在总结农民智慧的基础上，全面推广简便易行的二次四分法。农户只需以是否易腐烂为标准，把生活垃圾分成“会烂”和“不会烂”两类，操作简便，易学易做。据金东区抽样调查，这一分类办法的群众知晓率和满意度分别达100%和99.3%。村保洁员（分拣员）只需在上门收集农户垃圾并纠正户分错误的同时，将不会烂垃圾，按可否回收分成“能卖”和“不能卖”两部分，“能卖”部分的收入归保洁员，以利于调动其做好二次分类的积极性。二次四分法在保证较好的分类减量效果的前提下，实现了分类的最简便，大大降低了垃圾分类推行的难度，利于农户分类习惯的养成，促进了垃圾分类的全面推行。
全域的试点推进。垃圾分类减量在我国农村不乏零星试点成功的案例，但大面积成功推行的案例几乎没有。金华从一开始就把目标定位为打造可持续、可推广、可复制的样本，不做“盆景”做“风景”，从试点工作起，就以整乡整镇全域化开展的要求和决心来推进。根据人口规模、产业布局、地域远近、经济发达程度等因素，金华在市区选择了工业主导、农业主导、城郊接合部三个不同类型的乡镇。按照全覆盖、全区域、全方位的要求，试点乡镇所有行政村、企事业单位全面开展垃圾分类；其他县市也选择若干个乡镇进行整乡整镇试点。试点取得圆满成功后，金华市委、市政府下发文件，明确提出“到2016年底，全市农村生活垃圾分类减量化处理资源化利用实现全覆盖”的目标，并要求各县（市、区）以县域为单位因地制宜、统筹规划，按照全覆盖、全区域、全方位的要求，全域化推进。与零星建点相比，虽然全域推进难度更大，但也有其有利之处。首先，可整体规划、合理布局终端处理设施，根据村庄距离、服务人口等因素尽可能推广就近多村联建方式，提高设施利用效率，节约资金和土地资源。如金东区塘雅镇有一处8村联建的阳光堆肥房，基建支出仅61万元，用地仅需1亩。比单村独建可节省建设资金30%、节约土地资源70%左右。其次，有利于统一政策、统一规范、统一考核、全域发动、全民参与，使不愿改变传统行为习惯的地方和人员失去各种借口和理由。第三，由于实施的区域范围较大、情况较为复杂，对其他地方更具示范和推广价值。
系统的整体配套。农村垃圾分类减量化资源化利用，是一项系统工程，仅局限于分类、处理等几个环节，很难获得大面积的推广，更难以长期持续。金华在垃圾分类工作推进中，以“四可”原则为指导，把它作为一个循环利用体系进行系统设计和整体配套，围绕分类、收集、运输、处理、回收、利用等主要环节，逐一展开试点实践，针对发现的问题和不合理之处，及时进行总结改进，初步形成了运转顺畅、配套完善的农村垃圾分类减量体系。在源头分类端，总结形成了最简便、最接地气、最受农民欢迎的会烂、不会烂两分法；在收集端，建立了一支严格管理的保洁员队伍，每天上门收垃圾，日产日清；在运输端，各村配备分类运输车；在处理端，将现代生物技术应用于传统堆肥模式，并进行了垃圾粉碎技术试验；在回收端，以县为单位，确定再生资源公司对各村分拣出的可回收物品，实行定点、定时、兜底回收，实现最大化减量；在利用端，鼓励企业进入垃圾资源化利用产业，引导农业合作社、经营大户等积极应用堆肥产品，如永康市鼎昆有机肥厂利用分类垃圾替代牛粪生产有机肥，取得了良好效果，实现了资源的循环利用。
强力的行政推动。农村垃圾分类工作涉及千家万户，需要改变每个农民的行为习惯，不仅是牵涉面广、工作量大的攻坚战，更是需要长期持续、久久为功的持久战。因此，要全面推开此项工作，没有“一把手”的高度重视，没有强有力的行政推动，显然难以成功。金华在农村垃圾分类推进过程中，首先坚持采用“一把手”抓“一把手”的工作方法，解决领导重视问题。市委书记亲自进行全市动员部署，从市到县、到乡、到村，层层抓“一把手”，统一思想认识，把对此项工作的重视程度迅速传递到基层、到千家万户。仅在试点过程中，市委分管副书记就先后与试点区区委书记沟通10多次。在工作推进中，各级“一把手”既“挂帅”，又“出征”，各县（市、区）书记多次召开现场推进会，乡村“一把手”更是进村入户，推动工作的落实。其次，市县两级都在“五水共治”办公室下设办事协调机构，负责谋划、统筹、协调、督查农村生活垃圾分类减量工作。搭乘“五水共治”这个“一把手”工程的顺风车，强力推进此项工作。再次，增加政府投入，保障农村垃圾分类工作所需的资金。明确由各级政府承担保障设施建设、垃圾转运和处理等费用，将农村垃圾分类工作所需资金列入各级财政预算，出台补助政策，确保垃圾分类减量工作的顺利推进。各地对农村垃圾分类减量给予奖励补助，基本上每个行政村能得到一次性补助10万~15万元，用于建造阳光堆肥房。分类垃圾桶和垃圾车等配套设施购置及宣传经费等投入，则按在册人口人均20~60元标准，逐年予以补助。
长效的制度管理。垃圾分类减量，难点在于长期坚持。与之相对应，垃圾分类减量工作的成败，关键在于能否建立并持续运行一套常态化的管理制度。为此，金华针对垃圾分类减量工作的各个关键环节，建立施行了一整套保障此项工作长效运行的管理制度，主要包括：在行政推动层面，实施市对县、县对乡、乡对村的分级督查考评制度，市对县实行季查，结果列入五水共治考核；县对乡、乡对村实行月查，分别公布排名，全年成绩与垃圾分类减量资金补助直接挂钩、与联村干部及村主要领导奖金挂钩。层层抓督查考评的制度，有效地保障了各级党政领导对此项工作目标不松、力度不减，持之以恒；在源头分类主体——农户层面，开展村对农户垃圾分类评优，并建立“笑脸墙”“红黄榜”公布结果，利用农村熟人社会的特点，发挥村民间互相监督和自我约束的作用，促进农户切实做好源头分类；在保洁员（分拣员）队伍建设层面，实行乡镇对各村分拣员的月度考评制度，每月评比奖励10%~20%的优秀分拣员，激发他们做好垃圾分类工作；在村党员干部层面，实行垃圾分类网格化管理制度，村两委班子成员划分责任片区，每名党员联系若干农户，层层落实责任，确保垃圾分类工作有人抓、有人管；在村规民约层面，健全农户“门前三包”制度，实施卫生费收缴制度，并把它们纳入乡规民约，聘请村里有威望的老人担任环境监督员和劝导员，在村庄保洁承包、缴费标准、经费使用等各个环节做到公开透明，利用传统习俗的力量促进垃圾分类减量工作；在再生资源回收层面，建立施行垃圾分类可利用物统一回收制度，以县为单位，对分拣出的可回收物实行定点、定时、兜底回收，实现垃圾减量和资源利用的最大化。
广泛的社会参与。垃圾分类是一个涉及全民习惯养成的大工程，必须多管齐下，充分调动社会各方力量的广泛参与。金华推进农村垃圾分类，在加大宣传发动力度、提高知晓度、扩大覆盖面、形成全民知晓、全民参与良好氛围的同时，十分注重发挥各类组织的助推作用。第一，通过实行农村党员联户、网格化管理制度，有效发挥了基层党组织和党员的先锋模范作用；第二，对于办在农村的各类工厂，明确由各级工会负责，在试点的基础上，组织开展阳光垃圾堆肥房的村企联建、企业职工生活垃圾分类等工作，确保农村垃圾分类的全覆盖；第三，通过组织开展“好姐妹宣讲团”“垃圾分类、巾帼先行”“携手垃圾分类、共创美丽家庭”等活动，各级妇联积极发动培训农村妇女，发挥她们在农村生活垃圾分类工作中的主力军作用；第四，共青团各级组织则通过广泛开展“让垃圾分开旅行”“家园风景秀”等活动，动员青少年和社会志愿者积极参与农村垃圾分类；第五，教育部门在全市小学全面开展垃圾分类相关知识教育，从小培育环保意识，并通过开展“小手拉大手”等活动，促进农户实行垃圾分类。
四、绩效评价
农村人居环境大变样。实行农村垃圾分类后，金华农村全面建立了长效保洁制度，垃圾日产日清，垃圾不落地，堆放、转运、焚烧等环节造成的二次污染明显减少，农村边角都变得干净了，群众反映苍蝇、蚊子变少了，臭味没有了，改变了农村原先“一场大雨、一河垃圾”的现象，根治了农村垃圾河，农村整体环境得到很大改善。金东区澧浦镇琐园村因明清古建筑群远近闻名，实施垃圾分类前，环境脏乱嘈杂，实施垃圾分类后，村子如花园，洁净美丽。2015年7月，“海外名校走进金华古村落”活动在该村举办，来自14个国家24所高校的42名教授和学生参加了此次活动。活动启动当天，他们在室外搭建的场地就餐时只看到一只苍蝇，事后他们惊讶地告诉陪同的金华市领导，说走了中国那么多地方，今天终于让他们看到了干净整洁的新农村，他们把当地的古村落保护等情况以中英文视频向全世界做了推介，成了“民间外交”新品牌。
经济生态效益双丰收。农村实施垃圾分类后，政府清运成本下降。金华农村1吨垃圾的平均清运成本约为200元，焚烧、填埋处理成本分别为每吨110元和90元。如果全市全面实施垃圾分类，每年可减少垃圾66万吨以上（全市农村人口327万，每人日均产垃圾0.66公斤，减量按85%计），每年可减少清运和处理费用大约2亿元，节约的资金除用于农村生活垃圾分类当年的奖励补助支出外还有很多结余。现在的一次性投入完全可以在8~10年的结余中收回。从长远看，农村垃圾处理的政府支出不是增加了，而是减少了。垃圾减量后，还能延长垃圾填埋场的使用年限。以金华市区为例，全面推行垃圾分类后，每年农村需填埋垃圾的量可减少17万吨，现有垃圾填埋场使用年限可从5.8年延长到11年。
全市减量垃圾通过阳光堆肥房就地堆肥，可年产有机肥11万吨（按垃圾处理量的20%计），可节约购置等量化肥支出1.32亿元（化肥按1200元/吨计）。有机肥大量使用，可减少因化肥过度使用带来的土壤板结、土质酸化、环境污染，提升土地肥力；有利于提高农产品的产量和品质。金东区是典型的农业区，这几年苗木、蔬果种植面积和对肥料需求量都在逐年上升，但自从实行垃圾分类以来，许多可腐烂垃圾都实现了堆肥还田，减少了化肥使用量。从金东区澧浦镇农经站统计数据看，半年下来农户化肥购买量减少了300多吨。
乡村旅游得到发展。农村实施垃圾分类后，有力地推动了美丽乡村建设，带动了古村落观光、休闲农业、民宿经济、农家乐等乡村旅游业的快速发展。据统计，刚开始全面推行垃圾分类减量的2015年，金华市农家乐接待游客就达1688.8万人次，实现营业收入10.82亿元，分别比2014年增长18.9%和24.08%；进入2016年以来，农家乐进一步加快发展，上半年金华市农家乐接待游客976.7万人次，营业收入6.91亿元，同比分别增长24.5%和28.4%，推进了“绿水青山向金山银山”的转化。实行垃圾分类后，全市各地一大批村庄纷纷发展农家乐、民宿经济、古村落观光等，美丽环境给农民带来真正的实惠和富裕。
文明新风得到促进。一方面，垃圾分类的过程，实际上是农民良好卫生习惯的养成过程，也就是农民文明卫生素养的提升过程。同时，村庄干净了，苍蝇蚊子少了，房前屋后整洁了，农村环境卫生的变化，还倒逼着农民改变自身不良习惯。如村民随手乱扔垃圾现象几乎没有了，有的家庭主妇甚至就在分类垃圾桶边剥笋壳，边剥边分类。另一方面，垃圾分类的出发点更多的是公共利益，遵守的是公共秩序，因此，需要全民参与的垃圾分类的实施，普遍培养和锻炼了农民的公民意识。再一方面，农户门前“三包”、卫生费收缴等写入村规民约，洁净庭院、美丽家庭等评比活动的开展，笑脸墙、红黑榜等制度的实施，是村民自治自律的生动实践，促进了农民自我管理和民主监督素质的提升。
干部队伍得到锻炼。在垃圾分类工作过程中，镇村干部三天两头跑农户，苦口婆心开展宣传发动、督促检查，与农民谈心交心讲垃圾分类。镇村干部上门多了，与老百姓的距离近了，感情深了。通过抓垃圾分类工作，不仅使干部提高了做群众工作的本领，而且使干部的工作作风得到转变。如婺城区竹马乡向家源村党支部书记姜宝钗，在抓垃圾分类工作过程中，一次上门群众不理，二次上门群众骂她，三次上门群众打她，但她仍然坚持上门做工作。垃圾分类做好了以后，村子的环境变美了，得到了群众的点赞，她在群众中的威信大大提高了，干群关系也更融洽了。
处理模式得到肯定。金华的农村生活垃圾分类减量，分类办法简便易行，处理设施简易高效，政府投资可控，不增加农户负担，管理制度合理，运行维护规范，整套做法符合农民利益和要求，适合农村特点和实际，得到了农民群众的广泛认同。