一、秦巴山十堰片区调研概述

（一）调研意义、目标、样本和方法

习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时指出：“‘十三五’时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点……各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好‘十三五’时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。”当前，中国扶贫攻坚的主战场在“集中连片特殊困难地区”和“实施特殊扶持政策地区”，共14个片区、680个县，面积达339万平方千米，人口达2.36亿。如果大规模的片区不能与全国其他县域同步发展，大量人口不能如期脱贫，不仅影响我国全面建成小康社会目标的实现，而且将严重影响我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“同步发展”的战略实施。本课题具有重要实践意义。

本课题调研目标是“探索秦巴山片区扶贫与就近城镇化协同发展的道路”。在这一目标下：要了解样本地区关于扶贫开发、区域发展、“四化同步推进”、城乡一体化发展和促进农民就近城镇化等方面的战略谋划、规划布局；要调查样本地区自启动《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》以来，扶贫开发资金的投入数量、渠道、使用情况，以及如何在2020年以前完成扶贫攻坚战任务，实现贫困人口脱贫和区域经济协调发展，与全国其他县域同步实现全面小康目标的改革措施、实施政策、做法与成效；要总结样本地区如何在尚未脱贫的基础上，跟上其他县域发展步伐，跨入新型城镇化发展阶段，加速推进本地区新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化步伐；要研究集中连片贫困山区农民就近城镇化的历程、路径、动力、实现形式等具有普遍意义的理论问题，据此提出推进集中连片贫困山区农民就近城镇化的改革和政策建议。这也是本课题的学术价值和理论意义所在。

十堰片区调研是秦巴山片区调研的第二站。课题组在研究组长王景新教授带领下，在十堰市委、市政府、市扶贫办及相关部门，以及襄阳保康县委、县政府的支持配合下，从2015年6月初至6月中旬，展开了为期10天的调研。调研样本包含十堰市丹江口市、郧阳区、竹溪县、竹山县、房县，以及襄阳市保康县6个县（市、区），涉及16个乡（镇）、39个村，入农户问卷56户（见表1）。

调研方法上，一是面上考察，在考察地点分别与参与调研的县（市、区）、乡（镇、街办）分管领导和干部座谈。二是每个县（市、区）选择若干村（社区）作为重点调查村，与村、组干部及农民代表座谈，并对村集体经济组织和农户进行问卷调查。重点村座谈内容，以及村、农户的问卷内容包含：村域经济社会基本情况，新社区及居民点建设，村组集体产权制度改革及土地确权登记情况，土地承包经营权和集体建设用地使用权流转，村域主导产业发展及新产业培育，农业人口流动与城镇化趋势，村组集体收入与农户生计等。三是每个县（市、区）的调查结束前，课题组都要向当地分管领导和相关部门负责人反馈情况，进一步交流和讨论相关问题。四是课题研究组内部交流调查笔记和感性认识，讨论调研报告框架，分工撰写调研报告。五是调研报告初稿完成后，组织课题指导组的领导和专家，听取课题研究组的调研情况及初级成果报告。六是将调查报告反馈给调研样本地市征求意见，进一步修改完善调研报告。本报告只包括了十堰市，襄阳保康调查报告另文。

（二）十堰市域经济社会及发展概况

十堰市位于中国版图雄鸡心脏部位秦巴山区汉水谷地，湖北省西北部，汉江中上游，是鄂、豫、陕、渝毗邻地区唯一的区域性中心城市，境内的丹江口水库是亚洲第一大人工淡水湖，是我国南水北调工程中线核心水源区。十堰市面积达2.4万平方千米，辖9县（市、区）、117个乡镇、1857个行政村，2014年年底，全市户籍119.6万户，户籍总人口347万人。

十堰境内山脉分属3个系，秦岭山脉东段延伸到十堰市北部，武当山位于十堰市中部，大巴山东段横列于十堰市西南部，整个地势南北高、中间低，自西南向东北倾斜。全市可分为丘陵、低山、中山、高山4种主地貌类型和河谷平地、山间盆地2种副地貌类型。“八山一水半分田、还有半分是家园”的民谣凝练地概括了十堰的资源禀赋和特点。目前，十堰市农业用地2953.94万亩，建设用地128.36万亩，未利用土地468.85万亩。在农业用地中，耕地310.38万亩，占全市土地总面积的8.74%；园地74.78万亩，占全市土地总面积的2.11%；林地2439.56万亩，占全市土地总面积的68.70%；牧草地29.02万亩，占全市土地总面积的0.82%；其他农用地100.20万亩，占全市土地总面积的2.82%。

十堰市文化底蕴深厚，旅游资源丰富，有世界文化遗产、道教圣地武当山，有号称“世界水都，亚洲天池”的丹江口水库，有莽莽原始森林神农架，有竹溪、竹山古庸国和被史学家称为“内长城”的楚长城，有房县“诗祖故里”、“诗经”产地和千里流放文化，有被列为当年“世界考古十大发现”之首的“郧县人”遗址，有恐龙蛋化石群和恐龙骨骼化石……旅游业已经成为十堰的三大支柱产业之一（另两大支柱产业为汽车产业和农产品加工业），仅武当山每年接待游客2900多万人次。

十堰市农业基础牢实。全市粮食播种面积和总产量分别保持在27.5万公顷和115万吨左右，2014年，全市粮食作物播种面积27.72万公顷，比上年增加800公顷，粮食总产量达到117.9万吨，比上年增长1.6%。扶贫开发推动了农业产业结构调整和转型，一个以茶叶、柑橘、食用菌、中药材、核桃、魔芋、畜牧养殖、蔬菜等产业为主体，以区域化布局、规模化生产、系列化开发为特色的产业发展格局初步形成。2014年，十堰市实现农林牧渔业增加值151.2亿元，其中农业增加值90.6亿元，占59.9%；林业增加值5.7亿元，占3.8%；牧业增加值44.9亿元，占29.7%；渔业增加值9.3亿元，占6.1%；农林牧渔服务业增加值0.8亿元，占0.5%。

十堰市工业产业已成体系。十堰是闻名全国的汽车工业基地，是驰名中外的“东风车”故乡，是全国唯一的汽车关键零部件产业基地；市域内医药制造业、纺织业、化学制品业、有色金属冶炼业、电力生产、农产品加工业等也有较好的发展。2014年年末，全市规模以上工业企业达到884家，规模以上工业增加值550.5亿元，比上年增长10.4%，规模以上工业企业实现主营业务收入1677亿元，利润总额164.7亿元，税金总额49.3亿元，分别比上年增长5.6%、7.1%和下降3.7%。近千家规模企业是十堰市域经济的重要支柱，也是十堰市开展“千企进千村”扶贫行动的重要基础。

随着旅游业、物流业的快速崛起，十堰市第三产业加速发展，地位逐年提升，市域经济结构渐趋合理。2014年，全市三次产业结构比为12.6∶50.8∶36.6。进一步调整结构，区域经济将保持一个较长时期的稳步发展。

但是，特殊的经济地理条件，加上南水北调工程中线核心水源区、生态限制区、库区移民搬迁区等方面的制约，造成了十堰市农村长期贫困。一是贫困区域大，在所辖9个县（市、区）中，郧县、郧西县、竹山县、竹溪县、房县、丹江口市等6县（市、区）名列其中。二是贫困村、贫困户多，贫困人口发生率高，按照国家关于贫困村、贫困户的识别标准，截至2014年年末，十堰市共识别认定1000个贫困村，占全市1857个行政村的53.9%，其中重点贫困村456个（占行政村总数的24.6%），相对贫困村544个（占行政村总数的29.3%）；识别贫困户26.3万户、82.2万人，占全市245.5万农业人口的33.5%，十堰市贫困发生率高出全国贫困发生率（10.2%）23.3百分点，高出湖北省贫困发生率（14.7%）19.7百分点。三是贫困程度深、分布区域广，在26.3万贫困户中，人均可支配收入低于2000元的极端贫困户达9.46万户，占比36.0%;82.2万贫困人口分布于全市9个县（市、区）的117个乡镇、1857个行政村，其中66.5%的贫困人口分布在高山远山区、深山石山区和边远库区等重点贫困村。

（三）十堰市扶贫与就近城镇化总体评价

课题组认为：十堰市“外修生态、内修人文”“连片开发、整村推进”“一城两带、城乡一体”等方面的战略谋划和精准实施，推动区域经济快速、持续发展，新农村（社区）和宜居居民点的建设稳步推进，村域经济充满生机与活力，城乡社会稳定和谐，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。

1．十堰市克服困难，始终把扶贫攻坚和新型城镇化作为区域发展的动力，保持了区域内的社会稳定和经济强劲、持续增长

在国内外经济增速放缓、商用汽车市场增长乏力、南水北调库区移民安置任务重、区域发展受到极大约束和限制的条件下，十堰市各级党委、政府带领广大人民群众克服重重困难，在为南水北调水利工程做出重大贡献的基础上，始终保持着区域经济快速、持续增长。2010—2014年的5年间，十堰市地区生产总值基本保持了两位数的增长速度，到2014年，全市人均GDP达到35604元，相当于当年全国平均水平（46531.2元）的76.5%，是同处秦巴山片区的巴中市平均水平的2.6倍。全市财政收入从2010年的84.9万元增长到2014年的133.1万元。城乡居民收入分别由2010年的12653元、3499元增长到2014年的22143元、7046元；城乡居民收入差距呈现缩小趋势，由2010年的3.6∶1缩小到2014年的3.0∶1（见表2）。

2．十堰市“外修生态、内修人文”，整合各类资源和政策，在尚未脱贫、又要追赶发达地区“四化同步推进”的多重压力下，走出了一条“绿色崛起”的路子

十堰市坚持“外修生态、内修人文”的扶贫开发和区域发展战略，以“养山、养水、富民”为根本，走绿色发展的道路，不仅使荒山变绿、水体变清，城乡居民休养生息，同时大力促进了“生态产业化”，绿色十堰、绿色丹江、绿色郧阳、绿色竹房城镇带和汉江生态经济带，绿得让人陶醉。课题组强烈地感觉到：风水轮流转，“八山一水半分田、还有半分是家园”的现状，通过十堰市人民的共同努力，将变成“八山一水全是钱，古今未来为家园”，十堰市乃至整个秦巴山区的未来将是中国经济发展的新增长极，将再次成为中华民族休养生息的重地，这是需要国家高度关注的长远战略。

精准扶贫实施近一年多来，十堰市各级党委、政府、扶贫部门及基层组织做了大量工作：完成了建档立卡，建立贫困村、贫困户大数据平台等繁杂的任务；提出了三级精准扶贫策略和具体实施办法，并动员政府、企业和社会多元参与，投入了大量人力、物力和财力，效果明显；全域扶贫五大工程以及驻村入户结对帮扶等工作，措施得力；丹江口市、郧阳区鼓励贫困农户改造危旧房和集中修建宜居新房或者进城购房等三种补助政策，以及南三县（竹溪县、竹山县、房县）整合资金、连片开发、整村推进镇村联建的工作扎实有效，农村干部、农民和贫困户普遍满意。

3．十堰市“一城两带”“一核多支点”城镇化战略策划、实施初见成效，创出了一条秦巴山贫困片区农民就近、就地城镇化的路子

课题组认为：十堰市“一城两带”和“一核多支点”城镇化战略及规划科学，“十堰主城区—县级次中心城市—重点中心镇—特色小镇”四级城镇体系的框架基本成型：十堰主城区是秦巴山片区中心城市，100平方千米的骨架已经拉开，“核心”基本形成；“竹房（竹山县、竹溪县和房县）城镇带”和“汉江生态经济带”建设的成效显著；以县城次中心、重点中心镇和特色镇为“多支点”的城镇体系正在形成；重点中心镇、特色镇与新村片区联建联创，形成了为数众多的，集农村政治、经济、文化中心为一体的新片区（小城镇），一个由道路通达、村容村貌整洁、生态环境优美的新片区托起的美丽乡村景象初露端倪。

从宏观数据上看，十堰市的城镇化明显提速。城镇建成区面积从2011年的65.2平方千米增长至2014年的79.2平方千米，城镇化率达到51.6%，接近同期全国城镇化整体水平（54.77%）；从十堰市域层面比较，城镇化率比“十一五”末期提高5.3百分点，年均增长1.33百分点；与湖北省域比较，城镇化年均增长速度快于全省平均增速。近两年，十堰市建成区面积每年增加3.5平方千米，相当于每年新建2个人口6万～7万人的重点镇。

从农民进城购房比例看，十堰市农民在县城、重点中心镇、特色镇买房农户比例较大。课题组根据镇村干部座谈情况估计，进城购房农户不低于总农户的20%。课题组在座谈中了解到，十堰市农民若不进城购房，年轻人就娶不到媳妇。课题组在十堰市对6个村、2575户农民进行问卷调查后发现，进城购房的农户419户，占农户总数的16%，其中在城镇带上的建制镇购房的比例最大（不同于巴中农民主要到县城购房）。十堰市城乡经济快速发展，加上几十年“打工经济”积累，一部分农户具备了到城镇购房的资本积累，但因农村产权制度深化改革带给农民“财产不断、权益更有保障”的心理预期，加之进城农民就业不稳定和长辈不愿进城定居等因素的影响，多数农民尚未下决心进城定居，绝大多数进城购房农民尚未转移户口、放弃农民身份及其附着的财产权利，在城乡之间流动，我们称其为“城乡两头家”。一旦时机和条件成熟，十堰市的城镇化率将快速攀升，地方政府应该及早谋划应对措施。

课题组认为：十堰市农村贫困区域大、贫困发生率高、贫困程度深的现状还令人揪心，追赶型发展任务艰巨，多数农户还没有摆脱对打工收入的依赖；十堰市扶贫与农民就近城镇化协调发展还存在一些需要探索和研究的问题，比如精准扶贫与村域经济社会发展如何协调推进，村域产业弱、村集体经济普遍贫穷的问题如何化解，如何进一步深化农村产权制度改革，加强对进入农村土地的工商资本监管，特殊镇村、贫困户的一些特殊矛盾如何化解等。对此，我们必须有清醒的认识和更加得力的改革举措。