二、把扶贫开发融入区域协调、城乡统筹发展的大框架

（一）按照区域协调和城乡统筹发展要求调整扶贫战略

1．紧跟国家战略调整市域扶贫攻坚的思路

伴随着国家扶贫战略重点转移，十堰市不断创新扶贫开发模式和政策，力求将扶贫开发工作融入区域经济社会发展战略框架之中。2001—2010年的《中国农村扶贫开发纲要》将国家的扶贫战略定位为连片开发、整村推进。十堰市根据连片开发的国家扶贫战略，宏观上确定了市域“两带一路”扶贫开发战略，连片开发“竹房城镇带”和“汉江生态经济带”；微观上利用行政村合并、异地搬迁移民、新农村建设等机遇，形成颇具规模的镇村联建、片区综合开发的建设模式。

2013年，《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的通知》、国务院扶贫办关于《建立精准扶贫工作机制实施方案》和《扶贫开发建档立卡工作方案》等文件相继颁布，十堰市委、市政府对接国家扶贫新战略和政策，立足区域性中心城市建设和各县（市、区）资源禀赋、发展基础，提出构建“一城两带”“一核多支点”发展战略，确立了扶贫开发和区域发展“两轮驱动”工作方针：一方面贯彻“精准扶贫”理念和政策，精准识别贫困村、贫困户，把扶持贫困村整体脱贫和提升贫困农户收入能力和水平作为扶贫攻坚的重点；另一方面，始终抓住城乡经济社会统筹协调发展的主线，继续坚持连片开发、整村推进和片区联创。

党的十八届三中全会后，十堰市学习和贯彻习近平总书记关于“革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农’工作中要把扶贫开发作为重中之重”的讲话精神，市委常委会审议通过了《十堰市秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚目标责任考核办法（试行）》，将“扶贫开发工作成效”纳入全市综合目标考核体系，引导各县（市、区）、市直各部门把主要精力转移到扶贫开发工作上来，从而促进了全市扶贫开发工作与区域经济社会发展的深度融合。

2．科学规划，引领扶贫攻坚融入区域协调发展之中

国务院批复的《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》明确将十堰市列为秦巴山片区三大中心城市之首，明确了重大基础设施建设、产业发展、改善农村基本生产生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设和环境保护六个方面的建设任务。十堰市实现了与《国家主体功能区规划》《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》《丹江口库区及上游地区水污染防治及水土保持规划》及省委、省政府区域性中心城市战略等重大决策规划的有效对接，从顶层设计上为秦巴山十堰片区攻坚提供了规划保障。

十堰市抓住秦巴山片区扶贫攻坚机遇，依据《湖北秦巴山片区区域发展和扶贫攻坚实施规划（2011—2020）》，构建了市域发展的完善规划体系，组织片区领导小组成员单位分别编制了片区科技创新中心、产业发展、交通、水利等专项规划。规划确定了基础设施、产业发展、民生改善、公共服务、能力建设和生态环境保护六大类1947个项目，规划总投资5052.8亿元。

在规划引领下，十堰市采取有效措施，统筹、协调与合力推进域内扶贫开发与区域发展。一是加强与湖北省委省政府、科技部等上级党委、政府和部门的对接。二是统领市域内经济社会发展全局，形成域内协调推进机制，成立了由党委、政府主要领导任组长，相关部门为成员的片区区域发展与扶贫攻坚领导小组，建立了领导小组联席会议制度，成立了秦巴山片区发展与扶贫攻坚领导小组办公室，及时掌握政策信息和工作动态，督办政策项目落实。三是出台系列政策，分类指导、分层推进。十堰市委、市政府出台了《关于抢抓秦巴山片区扶贫攻坚新机遇 切实加强新一轮扶贫攻坚的决定》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见》和《关于印发<十堰市“结穷亲、帮穷户、拔穷根”精准扶贫工程实施方案>的通知》等一系列文件，明确了今后一个时期攻坚工作的思路、目标、任务和措施，并将市级专项扶贫投入增加到3000万元。

（二）连片开发、整村推进无缝对接农民就近城镇化

1．建设一体化的基础设施网络，夯实农民就近城镇化的基础

城乡一体的基础设施网络体系建设是扶贫开发与新型工业化、城镇化和农业现代化协同推进和农民就近城镇化的前提。自2010年以来，十堰市委、市政府在规划和建设基础设施网络体系时，按照“让城乡居民公平享受公共资源”和“城乡一体化发展”的要求，先后实施了两轮《城区农村扶贫规划》，安排扶贫资金9000万元，带动各级投入5亿多元，实施了以交通、水利、通信、搬迁、产业、村庄治理等重点的扶贫开发项目1000多个。比如：启动武当山机场、武汉至十堰客运专线、谷竹高速公路、十房高速公路等重大交通项目，奠定十堰市城乡发展的基础。努力改善农村生产生活条件，统筹推进水、电、路、视、讯“五通”建设。全市实现了村村通等级公路，其中通客车的行政村占58.2%；重点贫困县（市、区）农村饮水安全普及率达到90%以上，广播电视混合覆盖率达98.1%；同时，抓好小流域综合治理、病险水库加固、移土培肥、低丘岗地改造等农田水利设施，推进农村新一轮电网改造，保障生产生活用电需求，加强绿色能源建设。

2．融合“整村脱贫”与“美丽乡村”的要求建设文明新村

“外修生态、内修人文”，绿色崛起，是功在当代重点建设工程，也是惠及子孙的千秋大业。文明新村建设是在这一理念上起步的。十堰市按照《十堰市农村扶贫开发规划（2011—2015年）》，一方面开展以“五改三建”（改路、改水、改厨、改厕、改栏，建沼气池、建安居房、建致富园）为重点的“生态家园工程”，全面治理脏、乱、差，着力改善人居环境，从而消除贫困户住危房现象，基本解决贫困村行路难、饮水难、用电难、收视难、安居难等问题，使贫困群众生产生活条件明显改善；另一方面整合各类资源和政策，用于合并小型村，搬迁偏远村，保留村的危旧房改造，片区和中心村建设，引导农民适度集中，把扶贫开发中的“整村推进、整村脱贫”升级为美丽乡村建设示范点。自2014年以来，十堰市将65个重点贫困村建设纳入十堰市向全市人民公开承诺办好的“十件实事”，安排专项扶贫资金7020万元，整合各项资金13480万元，村平均投入315万元，实施项目355个，打造了一批贫困村直接脱贫致富的美丽乡村，改变了十堰市农村面貌。

3．把培育农村产业当成扶贫和农民就近城镇化主要途径

产业兴、城镇兴、农民富，培育农村产业既是产业扶贫的要求，又是十堰市全域经济结构转型升级的大战略。近几年，十堰市围绕“贫困人口增收、农民脱贫致富”这一主题，通过产业扶贫这一抓手，着力打造十堰市特色产业“四个百万工程”，即建成百万亩茶叶、百万亩中药材、百万亩核桃、百万亩山羊，打造区域特色农产品加工基地，发展特色农业和现代农业。目前，十堰市特色产业基地面积600余万亩，实现了重点村人均1亩高效经济林园，农产品加工产值达到150亿元。此外，依托武当山、丹江水、汽车城三大品牌，带动农村旅游业发展，2014年，全市接待游客3435.4万人次，实现旅游收入242.7亿元。十堰市农村初步形成了“县有支柱产业、乡有主导产业、村有特色产业、户有致富项目”的新格局。

建设产业园区，引导生产要素、项目和人口向园区集中，产业园区与农村社区统一规划和建设，是农村特色集镇形成的重要通道。目前，十堰市各县域以生物医药、农产品加工和机械加工为主的一批创新型企业初具规模，吸引了大批农村剩余劳动力就地就近转移。产业园区建设，必须着力培养产业化龙头企业。十堰市鼓励城市工商业到农村发展种养业，通过以工促农、村企联姻、以企带村等方法，建立了一批“企业+基地+农户”“企业+合作社+农户”等现代农业产业组织和基地，推动城乡产业整体提升。2014年，全市培育家庭农场141家、农民专业合作社205家，市级以上农业产业化龙头企业累计达到115家，农民专业合作社累计达到1726家，辐射带动贫困农民25.3万户。

4．片区联建，造就众多乡村经济文化中心

十堰市片区联建包含两个层面：一是在市域范围内打造“六个扶贫开发示范区”，即秦巴山区十堰连片开发示范区、全省脱贫奔小康十堰示范区、竹房城镇带扶贫示范区、汉江生态经济带十堰扶贫示范区、以域内25个重点老区乡（镇）和125个老区重点村为区域革命老区重点扶贫示范区以及十堰城区农村扶贫开发示范区；二是在六个示范区内实现多村联创，组团式发展，造就一批乡村片区经济文化中心，使之成为城乡一体化发展的新载体。

（三）精准扶贫，加速特困村和特困户减贫增收

十堰市委、市政府既重视扶贫攻坚重点的阶段性，又注重贫困人口脱贫致富的长期性和连续性，善于将“连片开发、整村推进”和“精准扶贫”的优势结合起来，解决十堰市全域扶贫面临的复杂问题。用“连片开发、整村推进”解决区域性贫困整体脱贫致富问题；用“精准扶贫”解决特殊村庄和特困农户的减贫问题。十堰市“精准扶贫”工作、效果及特色表现在以下方面。

第一，建档立卡，建立“精准扶贫”实施和管理机制。十堰市按照“县为单位、控制规模”的要求，将贫困村、贫困户规模逐级进行分解，完善贫困识别机制。按照“一高一低一无”的标准（即行政村贫困发生率比全省贫困发生率高一倍以上，行政村全村农民人均纯收入低于全省平均水平的60%，行政村无集体经济收入）识别贫困村；以农户收入为基本标准，综合考虑住房、教育、健康等状况，识别贫困户。截至2014年12月底，十堰市已完成录入重点贫困村456个，贫困户26.3万户、82.2万人的建档立卡工作，为精准实施和管理奠定了基础。

第二，开展“四双”驻村帮扶行动。致力精准识别、精准帮扶、精准管理，瞄准的是扶贫对象，锁定的是干部责任，“四双”主城帮扶是责任落实抓手。“双包”即单位包村、干部包户到人；“双建”即建强农村基层党组织，建好农村新型经济合作组织；“双带”指市场主体带动扶贫产业发展，能人大户带动贫困户脱贫致富；“双促”是促干部作风转变和促群众增收脱贫。“四双”帮扶实行市县乡村“四级联动”，明确帮扶责任，一定6年不变，农民不脱贫，驻村工作队不脱钩。十堰市组成1236支工作队进驻1232个村开展工作，34名市级领导、1397名副县级以上干部、3.5万名党员干部结对帮扶4.2万户贫困户、15万人，1154家企业、1003名科技特派员已进驻入村，共规划到村、到户项目55349个，已启动项目895个，到位资金1821万元（专栏1）。

专栏1 十堰市精准扶贫案例

案例1 竹溪县精准扶贫的主要做法

一是县委、县政府将“精准扶贫”作为“一号工程”，从严格“精准识别”程序抓起。按照“农户申请、入户调查、群众评议、乡村审核、张榜公示”的程序操作，确定全县3.35万贫困户、11.1万贫困人口，为“精准扶贫”奠定基础。

二是明确扶持的内容，实施“四大工程”，即产业增收工程、安居工程、就业创业工程和解难解困工程；同时，通过“十个到户到人”，确保扶持到位。

三是通过创新工作机制，扶持方式精准化。竹溪县通过搭建“四双”帮扶平台，建立了县、乡（镇）、村“三级联动”，单位、企业、科技特派员“三位一体”的工作机制。对户帮扶项目规划4593个，已启动3373个，已完成233个。另外，还引入金融扶贫，创新扶贫模式，全县已发放金融扶贫贷款2.3亿元，其中2944户贫困农户贷款1.4亿元，119家合作社、大户贷款0.3亿元，10家龙头企业贷款0.6亿元。

案例2 竹山县麻家渡镇总兵安村的“四双”工程

总兵安村总户数为252户，总人口为1163人，其中，贫困户117户，贫困人口310户，劳动力691人。全村耕地面积1269亩，水田456亩，河流一条，山塘5口。2014年全村总收入1066万元，人均纯收入6820元，主要收入来源是种植业和打工业。茶叶产业面积228亩，常年粮食种植面积3124亩，产量629吨，油料种植面积1258亩，年养猪600头、家禽3000只。驻村工作队来自县职教集团、麻家渡政府、镇直机关，进村帮扶企业是麻家渡镇砖场，并安排有一名科技特派员。

实施工作队驻村帮扶计划。其一，产业建设。依托盛茂园林有限公司，发展苗木512亩，黄金果品有限公司发展猕猴桃150亩，管理老茶园228亩。其二，安全饮水。新建饮水管道3500米，铺设支管网8500米，解决全村252户、1163人生活用水。其三，村庄居住环境。硬化道路1300米，旧房改造50户，治理河道2000米。其四，扶贫搬迁。以美丽乡村建设为重点，实施集中新建场坪、完善公共服务设施建设，安置贫困户50户、165人。其五，乡村旅游业。新发展集旅游、休闲、观光于一体的农家乐2家，建公厕2处。其六，科技培训。组织劳动力实施技能培训320人，劳务输出200人。

实施企业带动和科技特派员服务计划。企业带动发展产业（苗木、猕猴桃）面积800亩，支持就业培训500人。科技特派员培训乡土科技人才30人，其中，茶叶种植加工技术人才10人，林果栽培技术人才20人；培训科技致富明白人320人，达到每个贫困户都有一个科技明白人，懂1～2门实用技术。

十堰市的“四双”工程中，“千企帮千”拓展了工业反哺农业的路径，极具特色。十堰市组织市、县属企业和民营企业，在6年时间分期分批结对帮扶已确定的1000个贫困村，第一批参与帮扶的企业共有1154家，帮扶村943个，其中市属企业502家统筹安排到县（市、区），县属企业652家，通过产业带村、基地兴村、劳务帮村、资金扶村等多种形式，带领基础设施建设、带强产业、带动项目、带活市场、带富贫困群众、带出经济合作组织，帮助贫困村脱贫增收。

第三，“雨露计划·金蓝领”助学“拔穷根”。十堰市对贫困家庭“两后生”实行“两免一补”，每年补助3000元，确保每年培训建档立卡贫困生1万人次、转移就业5000人。按照这个思路，十堰市把贫困劳动力转移培训作为贫困人口脱贫致富的根本性举措来抓，按照“市州指导、资金到县、培训到户、直补到人”的要求，严格落实政策，加强监督指导，建立完善扶贫培训信息网络和基础档案，确保雨露计划工作有效开展。2015年完成雨露计划培训7000人。通过贫困劳动力转移培训阻止贫困代际传递。

第四，生态扶贫搬迁“挪穷窝”。十堰市仍然有近24万户农户居住在土坯房和危房中，这是实现扶贫开发总目标的最大困难。自2014年以来，十堰市学习陕西商洛市“陕南大搬迁”、四川巴中市“巴山新居”等做法，提出实施生态扶贫搬迁的构想，编制了《全市生态扶贫搬迁规划》，计划6年时间搬迁6万户，市财政安排专项资金1000万元予以支持，引导边远高山农户向平坝地区集聚，平坝地区农户向集镇或中心村集聚。目前，全市已实施扶贫搬迁和生态移民3900户，涌现出了竹山县上庸镇吉鱼村等一批好的典型。

第五，金融扶贫“换穷业”。产业扶贫重点发展致富产业。十堰市统筹安排财政专项扶贫资金、小额贴息贷款、企业贴息贷款和互助金，每年撬动银行贷款15亿元以上。竹溪县出台了《关于实施金融扶贫的意见》，县财政安排1000万元担保资金和800万元贴息资金，为贫困户发展产业提供担保和贴息支持。

扎实有效的工作制度和扶贫机制带来了扶贫开发和区域融合发展的态势，成效明显。2014年，十堰市减少贫困人口42.22万人，贫困农民人均纯收入增长幅度高于全市平均水平，村平均投入达到315万元，实施项目355个，完成了941个重点贫困村整村推进，贫困乡村基础设施明显改善，在湖北省、十堰市的各项考评中取得好成绩。