第5章 习近平总书记关于法治的重要论述的理论逻辑

习近平总书记关于法治的重要论述内容丰富、观点鲜明、博大精深，其理论逻辑，可提炼概括为治国方略论、人民主体论、宪法权威论、良法善治论、依法治权论、保障人权论、公平正义论、法治系统论、党法关系论“九论”。这个理论逻辑，包括以下基本内容。

第一，在新时代的历史新起点上，面对新矛盾新形势新任务，中国共产党如何领导全国人民治好国、理好政，如何通过全面依法治国实现党和国家长治久安，实现“两个一百年”奋斗目标，这是习近平总书记关于法治的重要论述基本出发点。从这个理论逻辑基点出发，我们党审时度势、运筹帷幄，由党的十八届四中全会专门作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把依法治国提到了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的新高度；党的十九大进一步明确中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”，强调全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，坚持和发展中国特色社会主义，必须坚定不移推进全面依法治国，[37]从战略决策上确立并重申了以依法治国为党领导人民治国理政的基本方略、以法治为党治国理政的基本方式。

第二，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。其中，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，也是党治国理政的内在要求。根据人民主权（一切权力属于人民）[38]的法理精神和宪法原则，党治国理政代表最广大人民群众的根本利益和整体意志，恪守一切权力来自人民、属于人民且为了人民的原则，切实坚持并保证人民至上的主体地位。

第三，宪法是党领导人民制定的治国安邦的总章程，是人民自由的圣经和治国理政的根本法据。依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，因此全面推进依法治国，必须保证宪法实施，切实维护宪法至上的最高法治权威。

第四，根据全面深化改革和全面依法治国是“车之两轮”“鸟之两翼”的总要求，全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，实质是推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是运用法治思维和法治方式提升国家治理能力和治理水平，路径依赖和目标结果是实现国家与社会的良法善治。

第五，全面推进依法治国要把权力关进制度的笼子里，重点是依法治权、依法治官，用法律和制度管住关键少数；使命是尊重保障人权，维护人民利益，实现人民福祉；目的是通过法治构建法律秩序，维护社会公平，实现法律正义。

第六，全面推进依法治国，涉及政治经济社会的方方面面，是一场深刻的社会变革，是一项宏大的系统工程，必须坚持中国共产党的领导，把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，处理好党与法的关系，在党的领导下加快建设中国特色社会主义法治体系，努力建设社会主义法治国家。

一 治国方略论：依法治国是党领导人民治国理政的基本方略

治国理政是习近平总书记关于法治的重要论述的基本出发点。2014年2月17日，习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。我们党在全国执政以后，不断探索这个问题，虽然也发生了严重曲折，但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果，改革开放以来的进展尤为显著。”[39]

治国理政既要有政略和战略，也要有方略和策略。治国方略就是执政者（执政党）运用公权力和其他政治资源治理国家所遵循的战略性指导原则和整体性策略方针。治国方略的优劣好坏，能否符合国情并解决国家治理的基本问题，往往可以决定国家和执政者（执政党）生存与发展的前途和命运。因此，历来希冀实现长治久安执政目标的执政者（执政党），通常都比较重视治国方略的选择、设计与实施。在人类政治文明史上，治国方略的选择主要有：一是国家的道路模式，如资产阶级专政与无产阶级专政、专制独裁与民主共和等；二是国家治理的制度体制，如三权分立与民主集中制、联邦制与单一制、普选制与世袭制、多党制与一党制、总统制与议会制、两院制与一院制等；三是国家治理的方式方法，如人治与法治，政策与法律，依法治国与以德治国，以党治国与民主治国，良法善治与恶法专制，他治、自治与共治等。上述治国方略的选择，有些是非此即彼的矛盾关系，不可能同时共存共用，如民主与专制、共和与独裁、法治与人治；有些则是交叉互补的兼容关系，可以根据需要进行不同组合搭配，如法治与德治、自治与共治、教育手段与法律手段。从某种意义上讲，人类政治文明的历史就是一部治国理政的道路模式、制度体制、方略方式的创造史、选择史和实践史。

中国共产党如何从国情出发选择和实施自己的治国方略，闯出一条治国理政的新路？新民主主义革命时期，中国共产党作为以夺取国家政权为使命的革命党，主要靠政策、命令、决定、决议等来组织和领导革命。革命党的角色地位，决定了这个时期党的中心任务是武装斗争、夺取全国政权，“治国理政”主要是在党领导的革命根据地和解放区有限范围的实践探索。党领导人民进行革命夺取全国政权的过程，就是不承认国民党政权的一切宪法法律，突破国民党政权旧法律、废除旧法统的过程，因为“如果要讲法，就不能革命，就是维护三大敌人的统治秩序。那时候对反动阶级就是要‘无法无天’，在人民内部主要讲政策”[40]。党“依靠政策，把三座大山推翻了。那时，只能靠政策”[41]，革命法律只是党领导群众运动和开展武装斗争的辅助方式。

“我们党团结带领人民找到了一条以农村包围城市、武装夺取政权的正确革命道路，进行了二十八年浴血奋战，完成了新民主主义革命，一九四九年建立了中华人民共和国，实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。”[42]党领导人民建立了全国性的政权，开始了全国范围的治国理政。这时的中国共产党，“已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”[43]。党治国理政开始从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立健全法制，依法办事。“建国后中国共产党作为执政党，领导方式与战争年代不同，不仅要靠党的政策，而且要依靠法制。凡是关系国家和人民的大事，党要做出决定，还要形成国家的法律，党的领导与依法办事是一致的。”[44]然而，1957年下半年“反右”斗争开始以后，国家政治生活出现不正常情况。治国理政“究竟搞人治还是搞法治？党的主要领导人的看法起了变化，认为‘法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套’，‘我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有它们那一套，我们还是靠我们那一套’，‘到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考’”[45]，人治成为治国理政的基本方式。到“文化大革命”时期，以阶级斗争为纲，“和尚打伞无法无天”“彻底砸烂公检法”“大民主”的群众运动成为治国理政的主要方式，新中国建立的民主法制设施几乎被全面摧毁，社会主义法制受到严重破坏。党的十一届三中全会以后，我们总结法治建设的深刻教训，提出“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[46]。

在历史新起点上，中国共产党之所以选择走中国特色社会主义法治之路，选择推进全面依法治国、建设法治中国，既因有历史给予的惨痛教训，又基于理性思考和实践需要。

（一）坚定不移走法治之路

实践证明，在党领导人民当家作主的社会主义国家，如果以人治方式治国理政，必然会造成双重损害：既损害党的集体领导、削弱党的政治权威和执政能力，又践踏人民民主、破坏社会主义法治，给党、国家、人民和社会带来深重灾难。“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。”[47]这是我们党用惨痛教训换来的经验之谈，是治国理政的至理名言。放眼世界，法治是人类文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义。习近平总书记说：“综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。”[48]作为与法治相对的概念，人治就是一种依靠领导人或者统治者的意志和能力来管理国家和社会、处理社会公共事务的治国方式。[49]无论从我国实行人治的历史教训还是从世界采行法治的成功经验来看，我们党要领导人民实现“两个一百年”的奋斗目标，必须坚持和实行依法治国，坚定不移走中国特色社会主义法治之路。

（二）坚持“两个基本”治国理政

面对国内外两个大局的新形势，在中国特色社会主义政党体制下，中国共产党如何治国理政、实现长治久安和“两个一百年”奋斗目标，这是党领导人民管理国家、治理社会、发展经济、保障民生必须面对和解决的重大课题，也是深入理解习近平总书记关于法治的重要论述理论逻辑的一个基本出发点。我们党一向坚持依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十五大第一次明确表述：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”党的十六大从“三者有机统一”角度强调：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”党的十七大明确要求：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”党的十八大和十八届四中全会均明确提出：依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是党治国理政的基本方式（以下简称“两个基本”）。习近平总书记2012年在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中特别指出：党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法。在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中，习近平总书记把依法治国与法治密切联系起来，进一步强调“我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进”[50]。坚持“两个基本”治国理政，是党领导人民在社会主义革命、建设和改革实践探索中得出的重要结论，表明党对依法治国重大意义认识的充分肯定和不断深化；是党“深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择”[51]，表明全面依法治国在党治国理政战略布局中具有至关重要的战略地位和不可或缺的战略作用；是马克思主义国家与法的学说同我国全面依法治国实践相结合的最新理论成果，表明中国特色社会主义法治建设理论是与时俱进和创新发展的。

（三）依法治国事关重大

“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”[52]全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，全面从严治党、提高党的执政能力和执政水平，都必须全面推进依法治国。习近平总书记指出：“党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。这个战略布局，既有战略目标，也有战略举措，每一个‘全面’都具有重大战略意义。”[53]如果“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面’的关系，努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰”[54]。

（四）依法治国着眼解决现实重大问题

习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：作出全面依法治国的顶层设计，要“坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措”，要“直面我国法治建设领域的突出问题……有针对性地回应了人民群众呼声和社会关切”。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。党和国家长治久安靠什么？邓小平同志明确回答说：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[55]我国是一个有十三亿多人口的大国，地域辽阔，民族众多，国情复杂。我们党在这样一个大国执政，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。尤其是“现在，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有、面对的矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的要求也越来越高，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”[56]。习近平总书记在党的十九大报告中指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。[57]在新的历史起点上，要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。为此，必须把依法治国摆在更加突出的位置，把党和国家工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

（五）依法治国着眼长远发展考虑

党和国家事业未来发展的宏伟目标，是沿着中国特色社会主义道路，通过艰苦奋斗、改革发展，努力实现“两个一百年”的奋斗目标，实现国家富强、人民幸福、中华民族伟大复兴的中国梦。习近平总书记指出：从现在的情况看，只要国际国内不发生大的波折，经过努力，全面建成小康社会目标应该可以如期实现。但是，人无远虑，必有近忧。全面建成小康社会之后的路该怎么走？如何跳出“历史周期律”，实现长期执政？如何实现党和国家长治久安？这些都是需要我们深入思考的重大问题。为了实现中国梦，我们将全面深化改革开放，全面推进依法治国，不断推进现代化建设，不断提高人民生活水平。“全面推进依法治国，是着眼于中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。对全面推进依法治国作出部署，既是立足于解决我国改革发展稳定中的矛盾和问题的现实考量，也是着眼于长远的战略谋划。”[58]这个战略谋划，就是要用法治思维和法治方式“为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。我们提出全面推进依法治国，坚定不移厉行法治，一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋”[59]。党的十九大报告在综合分析国际国内形势和我国发展条件的基础上，指出从2020年到本世纪中叶可以分两个阶段来安排，并对第一阶段依法治国提出了明确目标和任务：第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。到那时，我国经济实力、科技实力将大幅跃升，跻身创新型国家前列；人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。[60]到2035年，我们要达成基本实现社会主义现代化的目标，在全面依法治国方面就是要基本建成法治中国。

二 人民主体论：人民是依法治国的主体和力量源泉

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“不忘初心，方得始终。中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。”[61]我们党团结带领人民进行了28年浴血奋战，完成了新民主主义革命，1949年建立了中华人民共和国，实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。

人民民主是我们党治国理政的重要前提和基础，保证人民当家作主是我们党领导和执政的重要使命。列宁说：“民主是大多数人的统治”[62]，是人民的统治。而“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”[63]，掌握国家政权。邓小平同志在《坚持四项基本原则》的重要讲话中明确指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[64]人民民主是社会主义的生命，是社会主义法治的基础。中国共产党执掌国家政权，治国理政，全面依法治国，必须依靠人民、为了人民，确保人民当家作主。我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。[65]无论在政治逻辑还是在宪法、党章的规定上，人民都是国家的主人和社会的主体，是党全心全意为之服务的主体，是治国理政、全面依法治国的主体，是党和国家一切权力的根本来源和一切事业的根本出发点和落脚点。我国宪法明确规定：人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。《中国共产党章程》规定：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”[66]

“人民性是我国法治的基本属性……国家的主体是人民……政权的主体是人民……依法治国的主体当然也是人民。”[67]人民是国家主人的政治定性和宪法定位，决定了人民必然是依法治国的主体而不是客体，必然是党治国理政的力量源泉而不是被整治处罚的对象，决定了一切国家权力和国家机构的人民性，国家法治必须以保障人民幸福安康为己任，切实保障和充分实现人权。人民对美好生活的向往，是党治国理政的奋斗目标，也是依法治国要达成的目标，两者殊途同归。党的十八届四中全会把“坚持人民主体地位”明确规定为全面推进依法治国必须坚持的一项基本原则，集中反映了我国法治的人民性，充分体现了人民在依法治国中的地位和作用。党的十八届五中全会从“五大发展理念”出发，再次确认了“坚持人民主体地位”的基本原则，指出：“人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。”习近平总书记在党的十九大报告中强调，深刻领会和贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，必须“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”[68]；必须坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义……保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。[69]到2035年，达成“人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”的“第一个阶段”发展目标；到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国时，达成“全体人民共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活，中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林”的奋斗目标。[70]

坚持人民主体地位，必须坚持人民至上原则，保证人民在政治生活、经济生活和社会生活中的主体地位，实现人民当家作主的幸福生活。这是党的宗旨和国家性质的集中体现，是全面依法治国的必然要求。习近平总书记指出：“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”[71]

在我国，中国共产党作为各项事业的领导核心，人民作为国家和社会的主体，党应当如何把“核心”与“主体”统一起来，带领人民管理国家、治理社会、管理经济和文化事业？用宪法和法治思维来看，人民的主体地位和主体权利不仅是抽象的政治概念，更是具体的法定权利和实在利益，全面依法治国必须坚持并保障人民主体地位的充分实现。坚持人民主体地位，保证人民成为全面依法治国名副其实的主体，就必须坚持宪法权威和人民代表大会制度，使宪法真正成为具有最高权威和最高法律效力的根本法，使人民代表大会制度真正成为我国的根本政治制度。习近平总书记明确要求：“我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[72]在党的十九大报告中，习近平总书记强调必须“坚持人民当家作主……坚持和完善人民代表大会制度……发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”。[73]人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。[74]在我国顶层设计的宪法体制下，一方面，人民通过行使选举权和被选举权，直接和间接选举产生各级人民代表大会，由各级人大代表代表选民在立法机关表达意志、提出诉求、作出决策和决定、进行监督等，充分享有国家主权权力和治理国家的主体权利；另一方面，人民通过代表民意的立法机关制定法律法规，把人民的普遍意志愿望和各种利益主张，具体充分及时地转化为法律条文，成为表现为国家意志的共同意志，成为表现为法律条文的法律权利和法定利益，进而把抽象的人民概念具体化为公民个体，把抽象的人民利益具体化为公民的法定权利和法定利益，再由行政机关、监察机关、审判机关和检察机关等保证其得到具体实在的落实。因此，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。[75]

坚持人民主体地位必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。“要切实保证国家的一切权力属于人民，扩大人民民主，保证人民当家作主，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。”[76]习近平总书记明确要求，必须“保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志”[77]。

坚持人民主体地位，必须贯彻落实到立法、执法、司法、守法的各个方面。

在立法方面，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。[78]要推进人大主导立法，充分发挥人民群众和人大代表在立法中的主体作用，克服立法工作中的部门化倾向和立法的地方保护主义。习近平总书记对立法的部门保护主义、地方保护主义等消极现象进行了尖锐批评。他指出：“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小……如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’。这种问题要引起我们高度重视。”[79]立法是落实人民主体地位、保障人民民主的首要法治门户。“立法时脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们，为了他们。”[80]立法如果忽略甚至背离了人民的利益诉求，淡忘甚至违背了人民的意志主张，就会从根本上削弱人民的主体地位，动摇全面依法治国正当性、合法性的民意基础。因此，必须高度重视和全面推进民主立法。必须恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。完善民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议，健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，使立法充分体现民意。完善立法体制和立法程序，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。健全有立法权的人民代表大会主导立法工作的体制机制，切实发挥人民代表大会及其常委会在立法工作中的主导作用。

在执法方面，要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。[81]“政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。”[82]法律的价值在于执行，否则就可能成为一纸空文。法律的执行是人民主体地位和主权意志的具体实现，而“人民群众依法治国首要的就是约束公权力，一个极为重要的约束对象当然就是体系最庞大、权力最广泛、官员最集中的各级政府。因此，依法行政就成为依法治国的重中之重”[83]。在我国，法律法规的百分之八十以上是由国家行政机关执行实施的，而我国公务员中有百分之八十多是国家行政机关的公务员。这“两个百分之八十”的法治国情，决定了依法行政是全面依法治国的关键，也是人民能否当家作主依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的关键。由此可见，能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能坚持依法行政。习近平总书记说：“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”[84]

在司法方面，要“依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益”[85]。司法本质上是人民意志的裁断，是保障人民主体地位的重要法治防线。“当前，司法领域存在的主要问题是，司法不公、司法公信力不高问题十分突出，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，‘吃了原告吃被告’，等等。”[86]为此，必须深化司法体制改革，从根本上解决司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全等深层次问题，努力实现公正司法。

在守法方面，要推进全民守法，深化法治宣传教育。毛泽东同志于1957年曾经指出：“一定要守法，不要破坏革命的法制。法律是上层建筑。我们的法律，是劳动人民自己制定的法律。”[87]习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中更加清晰明确地指出：“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。”[88]同时要求各级领导干部，尤其是“关键少数”，要做尊法、学法、守法、用法、护法的表率，做维护法治权威、恪守法治原则、严格依法办事的表率，做运用法治思维和法治方式推动发展、维护稳定、深化改革、保障人权的表率。习近平总书记在党的十九大报告中进一步要求：加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。[89]

三 宪法权威论：全面推进依法治国必须维护宪法权威

坚持人民主体地位，根据人民主权原则，政府的权力来自人民且属于人民。那么，人民是如何将自己的主权权力赋予政府等权力主体的？在西方自然法学的契约论看来，天赋人权、契约自由，人民通过与政府签订宪法这个根本契约，把自己的权力（权利）让渡给政府和其他权力主体；如果政府滥用权力达到一定程度，人民就可以通过法定程序收回其让渡出去的部分或全部权力。在我国，我们不承认西方自然法学的契约论，但认同党和国家的权力，特别是政府的权力是人民赋予的。2013年7月习近平总书记在四川考察工作时说：“大家都要牢记，权力是人民赋予的，要为人民用好权，让权力在阳光下运行。”后来他又指出：“我们的权力是党和人民赋予的，是为党和人民做事用的，只能用来为党分忧、为国干事、为民谋利。”[90]宪法是人民自由的圣经，[91]是人民掌握国家政权后，通过民主制宪程序把属于人民的主权权力授予（或者赋予）执政党、人大、政府、法院、检察院等权力主体的根本法律形式，法律法规就是人民授予（或者赋予）的具体法律形式。人民依宪依法授权的目的，是希望和要求这些权力主体能够用人民赋予的权力治国理政，全心全意为人民服务，有效保障人权和基本自由，依法治理权力和官员。这就是人民主权原则的宪法逻辑，是国家权力具有合宪性、合法性的法治基础。

坚持人民主权原则和人民主体地位，必然要求体现人民意志、保障人民权利的宪法具有处于一切法律权威之上的最高权威，具有居于一切法定权力之上的最高地位，成为中国特色社会主义治国理政的总章程、总规矩，成为一切社会活动的总规范、总依据。宪法权威[92]就是宪法得到全社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的一种理念、文化与力量，表现为一种宪法至上，所有公权力、政党活动都要受宪法约束。[93]宪法是否具有至高无上的权威，关乎国家政权的根基，关乎党依宪执政的基础和能力，关乎国家核心价值观和社会信仰体系，关乎“四个全面”战略布局的根本。“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”[94]我国宪法不仅明确规定了人民与国家、中央与地方、人大与“一府两院”等最重要的政治关系，而且明确规定了四项基本原则作为立国之本，规定了依法治国作为治国理政的基本方略，规定了民主集中制作为国家生活的基本原则，规定了国家的根本政治制度和基本政治制度，规定了公民的基本权利与基本义务，等等。尤其是，“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听”[95]。实践证明，宪法权威与国家前途、人民命运息息相关。党领导人民治国理政，全面依法治国，必须维护宪法权威，保障宪法实施。宪法有无权威，实质上是人民、国家和执政党有无权威的根本问题；宪法权威能否至上，实质上是人民意志、国家权威和党的事业能否至上的根本问题。习近平总书记说：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。”[96]

宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。“好的宪法，贵在实施。否则，宪法如果得不到充分实施，那么，法典写得再美妙，亦属徒然。”[97]依法治国首先要依宪治国，依法执政关键是依宪执政。宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。党的十九大报告明确要求：必须“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。[98]必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。维护宪法权威，保证宪法实施：一要不断提高宪法意识，牢固树立宪法法律至上的理念，从内心深处信仰宪法，从思想上充分认同宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。二要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，坚持党在宪法和法律范围内活动，推进依宪执政和依法执政。三要把权力关进宪法的笼子里，切实做到一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权；一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。四要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。五要做到“重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来”。处理好改革与法治的关系，切实做到依宪依法改革，是维护宪法法律权威的关键。在我国法律体系已经形成、无法可依问题基本解决的历史条件下，必须严格按照宪法法律的规定进行改革，切实做到“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”[99]。

四 良法善治论：推进国家治理体系和治理能力现代化

良法善治是治国理政的重要追求，是全面依法治国的最佳境界。推进全面依法治国，要“以良法促进发展、保障善治”。[100]党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家……促进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大再次明确：全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。[101]国家治理体系和治理能力现代化与全面推进依法治国之间有何关联性？可以这样理解，前者主要是政治学的表达方式，后者主要是法学的基本概念，在治国理政的意义上，两者是殊途同归的。习近平总书记说：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[102]站在中国特色治国理政的战略高度，把全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化融合起来理解，把厉行法治与深化治理结合起来把握，两者融合统一的最佳形态就是“良法善治”。亚里士多德说：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。”[103]用政治学和法学话语来表述，“良法”就是党领导人民管理国家、治理社会的一整套系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型的制度体系，其中主要是宪法制度和法治体系；“善治”就是运用国家法律和制度体系管理国家、治理社会各方面事务的能力、过程和成效，其中主要是宪法制度和法治体系的运用。

全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须实现良法善治。法律是治国之重器，良法是善治之前提。国家若善治，须先有良法；治国理政若达成，须先有良法体系。习近平总书记说：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”[104]，而是要求以系统完备、科学规范、运行有效的“良法”治理国家和社会。创制良法就是国家制定和形成一整套系统完备科学有效的制度体系，尤其是法律制度体系。全面依法治国所倡导的法治基本价值，是评价法“良”与否的重要尺度，是创制良法体系的价值追求和实现良法善治的伦理导向。

“良法”对立法的要求和评判，主要包括以下五个方面：第一，立法应当具有良善的、符合人性人道的正当价值取向，符合正义、公平、自由、平等、民主、人权、秩序、安全等普遍价值标准；第二，立法应当是民意的汇集和表达，立法能否充分保障人民参与并表达自己的意见，能否体现人民的整体意志和维护人民的根本利益，是评价立法“良”与“恶”的一个重要标准；第三，立法程序应当科学民主有序，有利于实现多数人的意志，有利于良法的生产；第四，立法应当适应国情，符合经济社会关系发展的实际，具有针对性、可实施性和可操作性；第五，立法应当具有整体协调性和内在统一性，不能自相矛盾。习近平总书记对我国制定“良法”的基本要求是：要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用……努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。[105]要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，使所有立法都体现并符合民意。

“善治”是良法的有效贯彻实施，是国家治理体系和治理能力现代化的集中体现。在我国，由于人民是国家的主人、社会的主体，因此善治首先是人民的统治，而绝不是极少数人的独裁专制；善治主要是制度之治、规则之治、宪法法律之治，而绝不是人治。实现政治学意义上的“善治”，应当符合合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正十个要素[106]的要求。实现法学意义上的“善治”，就是要把制定良好的宪法法律付诸实施，把表现为法律规范的各种制度执行、运行好，公正合理高效及时地用于治国理政，通过法治卓有成效的运行，满足“良法”的价值追求。习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”[107]

实现中国特色社会主义的良法善治，必须超越以三权分立、多党制等为特征的西方民主政治模式，坚持党的领导、人民民主和依法治国的统一，坚持民主与效率、民主与法治的统一，走中国特色社会主义民主政治发展道路；超越“言必称西方”的西方法治中心主义，学习借鉴人类法治文明的精髓和要旨，走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系和法治国家；超越主导法学话语体系的“西医法学”理论，汲取中华法律文化精华，借鉴世界法治文明成果，走“中西医法学”相结合并以中（中国法治国情）为本的法学发展之路，坚持和发展中国特色社会主义法治理论，构建中国特色社会主义法学理论体系、话语体系和教材体系；超越法治形式主义和法治工具主义，坚持形式法治与实质法治相统一，坚持法治价值与法治实践相结合；超越法治万能主义，坚持依法治国与以德治国相结合，坚持依规治党与依法治国相结合，坚持法律规范与其他社会规范相结合；超越法治虚无主义，坚持“两个基本”治国理政，坚持宪法法律至上，坚持法治思维和法治方式，充分发挥法治在构建和实现国家治理现代化中的重要作用。

五 依法治权论：把权力关进法律和制度的笼子里

法治是安邦固本的基石。在中国特色治国理政的意义上，法治有两个核心功能：一是尊重保障人权，实现人民的主体地位和主体权利；二是授权控权，依法治权、依法治官。由于人民是国家的主人和依法治国的主体，法治是代表人民、为了人民、依靠人民、保护人民的根本方式，因此党领导人民实施的依法治国，绝不是要依法治民（百姓），而是要依法治权、依法治官，把权力关进制度的笼子里。习近平总书记指出：“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”[108]腐败现象千变万化，腐败行为林林总总，但归根结底是权力的腐败，因为权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用；只要权力不受制约，必然产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败；因为权力的腐败是对法治的最大破坏，是对人权的最大侵害，是对执政党权威的最大损害，所以，依法治国必然要通过宪法法律和各种制度在依法授权的同时还要对权力进行制约，必然要依宪分权、依法治权。权力腐败的表现形式五花八门，权力腐败的原因不尽相同，但归根结底是权力滥用、权力寻租和权力异化，是掌握和行使公权力的各类主体的行为腐败，而这些主体基本上都是政府官员和各种“吃皇粮”的公职人员，所以，依法治国不仅要依法治权，而且要依法治官、从严治吏。“在一个法治的民主国家里，即便是那些担任公职的人也得受法律和司法的约束。”[109]权力腐败是法治的天敌，权力失控是法治的无能，权力滥用是法治的失职。依法治国必须依法治权，依法治权必须依法治官，从法律和制度的根本上解决权力腐败、权力失控和权力滥用问题。

反腐必须治权，治权必靠法治。依法治国的“治”，主要是指“管理”“治理”“规制”以及必要的“奖励”和“惩罚”“整治”，决不能把“治”直接等同于惩罚和整治。法治就是法律之治，是制度之治、程序之治、规则之治，其核心要义就是要把权力关进制度笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。邓小平同志曾经一针见血地指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性……我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[110]所以还是要搞法治，搞法治靠得住些。习近平总书记明确要求我们，“要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”[111]。

一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。[112]依法治国就是要强调以制度规范权力，以民主监督权力，建立并完善以法律控制权力、以权力和权利制约权力的制度机制，最大限度地减少权力腐败的机会，最大限度地增加权力腐败的成本。“法治需要名目繁多的程序和控制方式，目的是为了明确政府行为的范围和方式。”[113]依法治国就是要通过依法治权、依法治官，破解绝对权力的神话，破解一把手监督难题，用法律和制度防止权力的滥用和腐败。习近平总书记强调指出：“如果法治的堤坝被冲破了，权力的滥用就会像洪水一样成灾。各级党政组织、各级领导干部手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的，不是可以为所欲为、随心所欲的。”[114]我们要把厉行法治作为规范制约权力的治本之策，把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来，真正做到谁把法律当儿戏，谁就必然要受到法律的惩罚。习近平总书记反复告诫我们，要通过制度和法律加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，“最大限度减少权力出轨、权力寻租的机会”，努力形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。而所有权力主体，尤其是各级领导干部必须牢记：“任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”[115]

六 保障人权论：中国共产党和中国政府始终尊重和保障人权

人民民主是社会主义的生命。实现人民当家作主、依法保障全体公民享有广泛人权是社会主义法治的内在要求和本质特征。为了依法保障全体公民享有广泛真实的人权和基本自由，1982年宪法不仅专章规定了公民的基本权利与基本义务，而且还于2004年通过宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”载入宪法，使之成为一项重要的宪法原则。

人权是“人依其自然属性和社会本质所享有和应当享有的权利”[116]。人权是人类的共同追求，充分享有人权是人类社会的共同奋斗目标，法治则是实现人权的根本保障。古罗马政治法律思想家西塞罗认为：“法律的制定是为了保障公民的福祉、国家的繁昌和人们的安宁而幸福的生活。”[117]在我国，人权不仅是一个政治话语和意识形态概念，更是一个宪法法律概念。人权是人民主体地位和根本利益的宪法化、法律化表现形式，是人民幸福、人民利益、人民尊严的具体化、条文化和法治化。“中国建设社会主义法治国家，以确保公民权利的实现、人性尊严的捍卫、基本人权的落实为根本目的。”[118]我们党来自人民、植根人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力。[119]我们党和国家的一切事业，全面依法治国的事业，归根结底是为了人民、依靠人民、造福人民和保护人民的事业，必须以保障人民根本权益为出发点和落脚点。

宪法是“保障公民权利的法律武器”，“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利”，“要通过不懈努力，在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器”。[120]习近平总书记指出：“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进。”[121]把我们党全心全意为人民服务的政治承诺表达为法治话语，把党治国理政为了实现人民幸福和福祉的目标转化为法治话语，把人民主体地位和主体权利的诉求表述为法治话语，就是充分保障和实现人权。马克思指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[122]在现代法治社会，人权的宪法法律化程度越高，法治对人权实现保障得越彻底，司法对人权救济和保障得越充分，这个社会就越容易实现稳定和谐、公平正义、诚信有序。所以，尊重、保障和充分实现人权，必然是党领导人民治国理政、全面依法治国的重要内容。

党的十八大指出，要“保证人民依法享有广泛权利和自由”，并把“人权得到切实尊重和保障”作为全面建成小康社会的一个重要目标。党的十八届四中全会指出，要“增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式……加强人权司法保障”。党的十九大进一步强调，要“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”[123]。

习近平总书记在祝贺“2015·北京人权论坛”开幕的致信中强调指出：“近代以后，中国人民历经苦难，深知人的价值、基本人权、人格尊严对社会发展进步的重大意义，倍加珍惜来之不易的和平发展环境，将坚定不移走和平发展道路、坚定不移推进中国人权事业和世界人权事业……中国共产党和中国政府始终尊重和保障人权。长期以来，中国坚持把人权的普遍性原则同中国实际相结合，不断推动经济社会发展，增进人民福祉，促进社会公平正义，加强人权法治保障，努力促进经济、社会、文化权利和公民、政治权利全面协调发展，显著提高了人民生存权、发展权的保障水平，走出了一条适合中国国情的人权发展道路。”[124]习近平总书记把尊重保障人权与实现中国梦的战略目标密切联系起来，指出中国梦归根到底是人民的梦，必须不断为人民造福，不断实现更加充分的人权。“中国人民实现中华民族伟大复兴中国梦的过程，本质上就是实现社会公平正义和不断推动人权事业发展的进程。”[125]

实现中国梦，最根本的就是要实现国家富强、人民幸福和中华民族伟大复兴。对于人民中的每一个成员来说，人民幸福最根本的体现，就是每一个人民群众的每一项权利和基本自由都得到切实尊重和有效保障。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法法律才能深入人心，走入人民群众，宪法法律实施才能真正成为全体人民的自觉行动。正因为保障和实现人权已经成为中华人民共和国的立国之本、中国共产党的执政之基、全国人民的主体之魂，因此习近平总书记强调指出：“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”[126]正因为保障和实现人权与执政党的宗旨和国家职能直接相关，与全面建成小康社会、全面深化改革和全面依法治国的战略部署内在相融，因此，党的十八大把“人权得到切实尊重和保障”明确规定为全面建成小康社会的目标之一，党的十八届三中全会指出要“完善人权司法保障制度”，党的十八届四中全会指出要“加强人权司法保障”，党的十八届五中全会强调要使“人权得到切实保障，产权得到有效保护”，党的十九大指出要“依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，保护人民人身权、财产权、人格权”[127]。这些关于保障人权的重要理念、政策和改革举措，使人民民主的一般政治原则得以具体化和法治化，使执政党关于“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的政治理念得以法律化和权利化，使人民关于平安幸福、自由平等、公平正义的抽象概念得以具体操作和贯彻落实，从而具体落实了人民主体地位，夯实了党治国理政的民意基础，强化了党领导执政的权威性，体现了全面依法治国的人民性。

七 公平正义论：公正是社会主义法治的生命线

公平正义（公平、公正、正义）是人民的期盼，是法治的灵魂。党的十九大报告在分析中国特色社会主义进入新时代的社会主要矛盾时指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”；在“坚持在发展中保障和改善民生”部分，强调“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”；在“深化依法治国实践”部分，强调要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。[128]可见，公平正义不仅是社会主义核心价值观的重要内容，而且成为新时代人民日益增长的美好生活需要的重要方面。哈耶克认为：“所谓正义，始终意味着某个人或某些人应当或不应当采取某种行动。”[129]罗尔斯则认为：“每个人都应当得到他所应当获得的东西（而不论是善果还是恶果），被人们普遍认为是正义的；然而，每个人应当得到他所不应得的善果，或者被迫承受他所不应蒙遭的恶果，则被人们普遍认为是不正义的。”[130]全面推进依法治国，应当以维护公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。“公正是法治的生命线。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”[131]

公平正义是社会主义的本质要求，是社会主义核心价值观的重要内容，是执政党、国家和人民的共同追求。中华人民共和国成立以来，党领导人民治国理政，经过努力先后解决了使中国人民“站起来”和“富起来”的问题，当下迫切需要解决的根本问题是如何“分配好蛋糕”，努力使中国社会更加“公平正义起来”。用马克思主义经典作家的观点来解读，社会主义社会要实现的人的全面解放，包括政治解放、经济解放和社会解放。1949年人民夺取全国政权，翻身做主人“站起来了”，所解决的是“人的政治解放”问题；1978年人民通过改革开放“富起来了”，所解决的是“人的经济解放”问题；现在和未来要实现“社会公平正义起来”，所解决的是“人的社会解放”问题。只有完成这“三大解放”，才能真正实现人的彻底解放，实现人的自由而全面发展。[132]由此可见，实现公平正义是我国从社会主义初级阶段迈向高级阶段的必然要求，是党在现阶段领导和执政的根本使命，是中国特色社会主义法治的基本职责。

公平正义有时也简称为正义，它是人类社会恒久存在的价值哲学问题之一，也是人类社会生活中最有争议和歧见的问题之一。正如奥地利著名规范分析法学家凯尔逊所言：“自古以来，什么是正义这一问题是永远存在的。为了正义的问题，不知有多少人流了宝贵的鲜血与痛苦的眼泪，不知有多少杰出思想家，从柏拉图到康德，绞尽了脑汁；可是现在和过去一样，问题依然未获解决。”[133]美国法学家博登海默说：“正义有着一张普洛透斯似的脸（a Protean face），变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。当我们仔细查看这张脸并试图解开隐藏其表面背后的秘密时，我们往往会深感迷惑。”[134]公平正义是一个见仁见智的道德概念，在现实生活中往往缺乏统一的内涵共识和可操作实施的具体标准。鉴于价值哲学上的公平正义主要是一种道德判断和伦理追求，常常见仁见智、莫衷一是，具有极大的主观性、随意性和不确定性；鉴于当下中国多元社会中人们对社会公平正义的理解和诉求的多样性、复杂性和易变性；鉴于当代中国市场经济刺激并鼓励人们合法追求经济利益和其他利益的最大化，由此带来价值多元和利益多样的种种冲突；鉴于深化改革和社会转型必然引发各种社会矛盾和社会冲突多发、高发和频发，而矛盾和冲突的各方都高擎“社会公平正义”的旗帜试图占领道德的制高点，以证明和支持自己“维权”行为的正当性；鉴于政府、社会和公民对于社会公平正义的理解，由于他们各自角色和角度的不同，往往相去甚远，甚至大相径庭……鉴于当下中国社会缺乏对“公平正义”的基本共识和评判标准的现状，应更加重视通过法律和法治来实现公平正义。[135]

在中国古人看来，法律就是“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也”[136]。而“用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活，这就是法治”[137]。在当代中国，“要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治引领和规范作用”[138]。因此，中国特色社会主义的治国理政，应当更加注重通过法治思维和法治方式界定和实现社会公平正义。

一要充分发挥法治的评判规范功能，重构我国社会公平正义的基本评判体系。法律是体现为国家意志的普遍行为规范，是社会利益和社会资源的分配器。应当更加重视发挥法治的社会价值评判向导和社会行为圭臬的基本功能，把公众对于公平正义的利益诉求纳入法治轨道。应当“坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题”[139]。

二要通过民主科学立法，将事关人民群众公平正义的利益需求，尽可能纳入法律调整范围，转化为法律意义上的公平正义，使其具有明确性、规范性、统一性和可操作性。

三要通过公平公正的实体法，合理规定公民的权利与义务、合理分配各种资源和利益、科学配置各类权力与责任，实现实体内容上的分配正义；通过民主科学有效的程序法，制定能够充分反映民意并为大多数人接受的程序规则，从程序法上来配置资源、平衡利益、协调矛盾、缓解冲突，实现程序规则上的公平正义。

四要通过严格执法和公正司法，保障公众的合法权益。“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。”[140]

五是政法机关要把维护社会稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标，坚持严格执法、公正司法。“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。从一定意义上说，公平正义是政法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。”[141]

六要营造良好法治环境，“努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境”，“形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境”。[142]公众在发生矛盾纠纷等利益冲突问题时，应通过法治方式理性维权，依法维护和实现自己表现为法定权利或权益的公平正义。

八 法治系统论：全面推进依法治国是一个系统工程

改革开放前30年，我国法治建设要解决的主要问题是“无法可依”，因此法治建设的重点是立法，目标是形成中国特色社会主义法律体系。进入21世纪，尤其是党的十八大以来，我国法治建设开始从形成法律体系向建设法治体系转变，法治工作重点从加强立法向注重宪法法律实施转变，法治发展战略从法治各环节领域相对分别运行到全面系统推进依法治国转变。正如习近平总书记指出的：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”[143]对于依法治国这个“系统工程”，党的十八届四中全会明确要求必须做到“全面”而不是“片面”或者“局部”推进依法治国。党的十九大重申并进一步明确要求，必须“坚持全面依法治国”，必须“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质”。[144]

所谓“全面”推进依法治国，就是要在指导思想上把依法治国作为一个庞大的社会系统工程，统筹考虑法治建设的各个环节、各种要素、各个领域和各个方面，使依法治国基本方略能够得到全面有效推进；要在方式方法上把系统科学和系统工程的思想、原理、方法和技术运用于依法治国和法治建设的顶层设计，进一步明确依法治国目标，选择最佳法治路线，优化法治体系结构，完善法律体系内容，整合依法治国资源，协调依法治国力量，化解法治发展障碍，提升法制改革效能……要在依法治国的实践进程中，努力把法治精神、法治价值、法治意识、法治理念、法治文化统合起来，把依宪治国、依法治国、依法执政、依法行政、依法治军、依法办事统一起来，把有法可依、有法必依、执法必严、违法必究统一起来，把科学立法、严格执法、公正司法、全民守法统一起来，把法学研究、法学教育、法治宣传与法治实践紧密结合起来，科学系统组合法治的各个要素，全面畅通法治的各个环节，综合发挥法治的各种功能，形成法治建设的合理格局，切实使依法治国基本方略得以全面展开、协调推进和具体落实。

在习近平总书记关于法治的重要论述的理论架构中，建设和实施中国特色社会主义法治系统工程，包括以下主要内容和要求。

其一，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。2010年中国特色社会主义法律体系如期形成后，立法工作必须“坚持以宪法为最高法律规范，继续完善中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法治轨道，实现国家和社会生活的制度化、法治化”。党的十八届五中全会对完善我国法律体系提出了新要求：加快重点领域立法，坚持立、改、废、释和授权并举，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系。紧紧围绕“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快重点领域的立法，充分发挥立法的引领、推动和促进作用。当前，在一些旧法律法规亟待修改完善，而诸多新法律法规没有产生出台的“法律过渡期”“规范空白期”，全面深化改革又必须坚持“重大改革要于法有据”，立法机关应当进一步解放思想，创新立法方式，加快立法速度，尽快扫清各项改革措施在地方、部门、行业和基层贯彻落实中遇到的法律和政策障碍。

其二，加快建设中国特色社会主义法治体系。“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”[145]建设中国特色社会主义法治体系，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革。习近平总书记指出：“法治体系是国家治理体系的骨干工程。落实全会部署，必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”[146]把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，成为治国理政法治体系的重要组成部分，是中国共产党的首创，也是坚持党对法治建设领导的理论与制度创新。

其三，准确把握全面推进依法治国工作布局，坚持“三个共同推进”，坚持“三个一体建设”，不断开创依法治国新局面。习近平总书记强调指出：“全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲。”[147]在党的十八届四中全会《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平总书记指出：“党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国……党的十八届三中全会进一步提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面贯彻落实这些部署和要求，关系加快建设社会主义法治国家，关系落实全面深化改革顶层设计，关系中国特色社会主义事业长远发展。”[148]可见，“三个共同推进”和“三个一体建设”，一方面是全面依法治国不断深化、日益拓展的必然要求，另一方面又是“全面推进依法治国是一个系统工程”思想的重要体现和贯彻落实。坚持“三个共同推进”和“三个一体建设”，要求高度重视加强依法治国和法治改革的顶层设计、系统设计、战略设计和统筹安排，而不能头痛医头、脚痛医脚；要求依法治国和法制改革必须集中统一领导进行，而不能各自为政、各行其是；要求依法治国必须处理好过程与目标的对应关系——推进依法治国，目标是建设法治国家；推进依宪治国，目标是建立宪制秩序；推进依法执政，目标是建设法治政党；推进依法行政，目标是建设法治政府；推进司法改革，目标是实现司法公正；推进全民守法，目标是建设法治社会；推进依法治军，目标是建设法治军队；推进依法治理，目标是建设法治省（市）。

其四，准确把握全面推进依法治国的工作格局和工作重点，着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中，明确要求“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”[149]。在关于起草《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称党的十八届四中全会《决定》）要突出考虑的五个方面内容中，第三个方面就是要“反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法四个方面作出工作部署”。在对党的十八届四中全会《决定》框架结构的说明中，习近平总书记解释说：党的十八届四中全会《决定》的“第二部分至第五部分构成第二板块，从目前法治工作基本格局出发，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进行论述和部署”。[150]其中，科学立法是全面推进依法治国的前提条件，严格执法是全面推进依法治国的关键环节，公正司法是全面推进依法治国的重要任务，全民守法是全面推进依法治国的基础工程，四者前后衔接、环环相扣、相互依存、彼此支撑，共同推进依法治国基本方略的全面落实。

其五，坚持依宪执政和依法执政，切实做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。应当在宪法框架下和法治轨道上，统筹党领导立法与人大民主科学立法，统筹党保证执法与政府严格执法，统筹党支持司法与法院检察院独立公正司法，统筹党带头守法与人民群众自觉守法，努力发挥党在法治建设中的领导和带头作用。

其六，坚持依法治国和以德治国相结合。习近平总书记在主持中央政治局第三十七次集体学习时指出：“改革开放以来，我们深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，走出了一条中国特色社会主义法治道路。这条道路的一个鲜明特点，就是坚持依法治国和以德治国相结合。”[151]法治和德治两手抓、两手都要硬，这既是历史经验的总结，也是对治国理政规律的深刻把握。法治与德治就如车之两轮、鸟之双翼，不可偏废，国家和社会治理需要法律和道德协同发力，需要法治和德治两手抓。习近平总书记说：“必须坚持依法治国和以德治国相结合。法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[152]党的十八届四中全会把“坚持依法治国和以德治国相结合”，作为全面推进依法治国的一项重要原则，强调“以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用”，实现“法安天下，德润民心”的良法善治。

其七，实施全面推进依法治国的系统工程，还应当高度重视并着力处理好法治与改革、法治中国建设与平安中国建设、依法治国与依规治党、国内法治与国际法治、制定法律与实施法律、维稳与维权等重要关系，统筹自由平等、民主人权、公平正义、安全秩序、尊严幸福等基本价值，统筹中央与地方、地方与地方、政府与社会、国家与个人、稳定与发展、公平与效率、民主与集中等重要关系，积极稳妥、循序渐进、全面协调地推进依法治国。

九 党法关系论：党和法治的关系是法治建设的核心问题

习近平总书记在党的十九大报告中指出：历史已经并将继续证明，没有中国共产党的领导，民族复兴必然是空想。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。[153]坚持对一切工作的领导，推进全面依法治国，必须处理好党法关系。党法关系是依法治国的核心问题、根本问题。习近平总书记要求全党要正确认识和深刻把握党与法的关系。他说：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”[154]在正确认识和深刻把握新时代的党法关系上，习近平总书记提出了如下一些重要理念和新观点。

第一，坚持三者有机统一最根本的是坚持党的领导。习近平总书记说：“我们强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，最根本的是坚持党的领导。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。党的领导与社会主义法治是一致的，只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。不能把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国对立起来，更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导。那样做在思想上是错误的，在政治上是十分危险的。”[155]在党的十九大报告中，习近平总书记指出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。”[156]党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。[157]

第二，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。习近平总书记告诫我们：“必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。我们全面推进依法治国，绝不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是为了进一步巩固党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力，保证党和国家长治久安。”[158]

第三，党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。习近平总书记深刻指出：“法治当中有政治，没有脱离政治的法治……每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[159]曾任最高人民法院院长的谢觉哉同志针对司法工作中政治与法治的关系问题说过：“我们的法律是服从于政治的，没有离开政治而独立的法律。我们的司法工作者一定要懂政治，不懂政治决不会懂得法律。司法工作者若不懂政治，有法也不会司。人民法院最重要的工作是审判。审判不仅具有高度的专业性，而且具有极强的政治性。”“‘审’是把案件的事实审查清楚，‘判’是在搞清事实的基础上，做出裁判。‘审’是客观事实，是什么就是什么，不是凭审判员的脑子想怎样就怎样。‘判’是根据党的方针、政策，在一定的法律范围内考虑量刑幅度。客观事实是判的对象，搞清事实是第一步工作；在搞清事实的基础上，依靠党的政策和法律来判是第二步。”[160]

第四，党的领导和社会主义法治是一致的，是高度统一的。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，而“党大还是法大”是一个政治陷阱，是一个伪命题。因为不论我们怎么回答“党大还是法大”的问题，都会陷入两难困境。我们回答说“党大”，人家就会攻击说你们主张“把党凌驾于法之上、以党代法、以党治国”；我们如果回答说“法大”，人家又会说既然如此，那还要党的领导干什么？[161]从理论逻辑上说“党大还是法大”的确是一个伪命题，但从人民群众观察和感受到的法治建设还存在种种弊端和不足的角度看，从人民群众热切期待实现良法善治的角度看，“党大还是法大”以及“党与法”关系的问题，又不仅仅是一个理论认识问题，更是一个实践问题。习近平总书记指出：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”[162]换言之，如果我们不能在法治建设实践中切实解决一些地方和部门、某些领导干部中依然存在的权大于法、以权压法、以言废法、有法不依、执法不严、违法不究、司法不公、贪赃枉法等问题，不能有效解决关乎人民群众切身利益的执法司法问题，那么，这些地方、部门和个人违反法治的言行就会被归责于国家政治体制、共产党的领导和社会主义法治，“党大还是法大”的问题就很难从现实生活中淡出。因此，在从理论上回答了“党大还是法大”问题的前提下，还要在制度和实践中下大力解决好依法治权、依法治官、切实把权力关进法律和制度笼子里等重大问题。

第五，坚持党与法的统一性，绝不是要实行“党与法不分”“以党代法”“以党代政”甚至“以党治国”。邓小平同志早在1941年就指出，必须“保证党对政权的领导”。但是，“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策”。因为“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”。而这种遗毒在有的领导同志身上也存在着，表现为“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通……甚有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕”。“结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党……政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”[163]“以党代法”“以党代政”或“以党治国”，实质上是否定国家法治和人民民主，是与坚持党与法统一性原则的完全背离。

第六，党的政策和国家法律是一致的。习近平总书记说：“坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色。”[164]党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。

第七，加强和改进党对法治工作的领导。党的十九大报告明确要求，坚持全面依法治国，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面；成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。[165]把坚持党的领导落实在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。党既要坚持依法治国、依法执政，自觉在宪法法律范围内活动，又要发挥好党组织和党员干部在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用。党的十九大报告进一步要求，我们党要增强依法执政本领，增强政治领导本领，坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维，科学制定和坚决执行党的路线方针政策，把党总揽全局、协调各方落到实处。[166]

第八，坚持党的领导，要做到党的十八届四中全会提出的“三统一”：把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来；实现“四善于”：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

总之，“依法治国是我们党提出来的，把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的，而且党一直带领人民在实践中推进依法治国。全面推进依法治国，要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命，决不是要削弱党的领导”[167]。