汉中农民工市民化制约因素及对策探析

国家统计局汉中调查队

加快农民工市民化步伐是加大城乡统筹发展的主要着力点，也是推进汉中“双百城市”建设的强劲动力，不仅有利于扩大内需、优化产业结构，还将有力促进我市经济持续发展与宜居和谐城市建设。虽然近年我市农民工的社会保障和城市融入程度有了很大提高，但受种种因素的制约，农民工落户城市的比重相对较小。因此，理清我市农民工市民化的制约因素，为农民工进城落户政策的制定提供必要依据，成为眼下的当务之急。

一、市民化动因及有效需求

（一）市民化基本情况

自2010年9月汉中启动推进有条件的农村居民进城落户工作以来，市委、市政府高度重视积极推进，以城镇规划区农村居民整体划转为重点，结合陕南移民搬迁工程，着力推动此项工作开展。据有关部门统计，截至2013年10月，全市共为37.69万名农村居民办理进城落户手续，使全市城镇化率提高近10个百分点。其中，2010年办理12488人，2011年办理117104人，2012年办理129915人，2013年1月至10月底办理117395人。

（二）市民化主要动因

要推进我市农民工市民化步伐，首先要明确农民工为什么要进城工作生活，这个问题直接关系到城镇化的方向与方式。按巴格内（D.J.Bagne）提出的“推拉理论”所论述，人口流动的目的是改善生活条件，流入地的那些有利于改善生活条件的因素就成为拉力，而流出地的不利的生活条件就是推力，人口流动就由这两股力量前拉后推所决定。2013年，全市城镇居民年人均可支配收入为22167元，农民年人均现金收入则为7053元，城乡居民收入比约为3.1倍。在调查走访过程中，能深切感受到农民工进城务工生活的主要原因就是期望获得更多更高收入的机会，从而取得更高的收入。较大的城乡收入差别是农民进城务工、进而进城落户的主要动力。

（三）市民化有效需求

需求是指在一定时期的既定价格水平下，消费者愿意并且能够购买的商品数量，即有效需求由意愿和能力共同构成。引申到农民工市民化需求，即由市民化意愿和市民化能力共同决定。

从相关调查数据看，农民工市民化意愿比较强烈，有33.6%的农民工有进城定居的愿望；46.4%的农民工将外出务工作为挣钱的手段，打算挣够了钱再回到老家；17.7%的农民工坚持一定回到农村；2.3%的农民工对此未做考虑。虽然挣钱养家仍然是农民工进城务工的一个主要目的，但是向往城市生活、希望实现更大自我价值已成为一个明显的趋势。更重要的是，随着1980年之后出生的新生代农民工数量和比重的逐步增加，认可城市生活，思想观念、生活习惯、行为方式日趋城市化的新型农民工群体将成为一股重要力量，加速推进我市农民工市民化进程。

农民工市民化能力则受多重因素影响，主要有城市生活成本、机会成本、物质资本、人力资本及社会资本，本文主要对制约我市农民工市民化的主要因素做逐一分析。

（四）调查数据的来源

本文的主要调查数据来源于国家统计局汉中调查队2013年落实市委关于认真开展党的群众路线教育实践活动调研工作的统一要求，赴镇巴县观音镇田家坝村开展实地调研活动所取得的抽样数据。田家坝村位于镇巴县观音镇中部，境内以丘陵山地为主，下辖扁尔、龙王沟、茶园坪、黄家垭、柒树沟等5个村民小组，全村共236户，总人口876人，耕地面积1089亩。该次调研的调查对象为农户和村干部，采用半结构化访谈、集体访谈等方法，随机走访调查了80余户农户，共获得有效问卷80份。调查涉及村民360人，占全村总人口的41.1%。其中，男性占53.6%，女性占46.4%，男女比例为1.16∶1；适龄劳动力240人，占全村劳动力总量的51.2%。

二、农民工市民化制约因素

（一）城市生活成本较高

农民工想要进入城区安家落户，实现市民化转换的一个现实问题就是城市相较于农村高昂的生活成本。落户城市所必需的生活成本既挤压了农民工的家庭积蓄，又提高了农民工的进城门槛。调查显示，农民工平均年收入为27480元，而去年全市城镇居民人均消费性支出为14008元，以此计算，生活支出占农民工总收入的比重达51.0%。更别说我市农民工的47.4%在省外务工，而出省务工人员又以东部沿海地区为主，并多集中于闽粤浙三地。在省外更高水平的生活成本下，一些农民工的生活基本上以满足生存性需求为主，收入剩余不多，难以承担在我市城区定居的高昂成本。

（二）自身技能素质偏低

农民工市民化能力的强弱在短期内很大程度上取决于自身的文化知识和能力素质状况，农民工素质技能是确保其在城市长久安身立业的基础。素质高的农民工进城后，容易获得较多或较好的就业机会，获取相对稳定的职业和收入，更容易融入市民社会，得到城市居民的认同，成为市民的可能性也就越大。调查显示，农民工受教育程度在小学及以下的比例为31.8%，中学或中专比例为32.6%，大专及以上比例为35.6%。而且，参加过非农技术培训的比例仅为38.0%。较低的文化水平和较低的技能素质，造成我市农村转移劳动力的就业空间狭小，就业层次低下。农民工从事制造业和采矿业的所占比例最大，分别为36.9%和28.6%，其他依次为建筑业10.7%、批发和零售业7.2%、居民服务和其他服务业7.2%。上述行业技术含量有限，产业附加值较低，从业人员收入不高。

（三）社会保障存在缺失

大量农民工拥入城市为企业带来了丰富的廉价劳动力，而不少企业却未能承担农民工在医疗、住房、保险等方面的支出。调查显示，雇主为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、住房公积金的比例分别为13.1%、17.9%、9.5%、3.6%，失业保险和生育保险缴纳比例为零，有71.4%未享有用人企业提供的任何保险。我市农民工的社会保障主要依赖于各县区的农村新农合和农村社会养老保险，用工企业并未承担起相应的责任义务，以保基本、广覆盖为特征的农村社保难以负担起农民在市民化过程中所承担的转换成本。即便是在国家将城居保与新农保合并，统一了城乡居民基本养老保险制度后，但短期内城乡居民养老金标准并未有所改变，新农保参保人的待遇不会因此而提升到城居保的水平。

（四）城市务工维权较难

部分企业缺乏对农民工的基本尊重，农民工的权益得不到应有的保护。企业的短视行为，以及行政部门在农民工维权过程中的滞后乃至缺位，致使务工维权较难，农民工难以顺畅地融入城市。调查显示，农民工与雇主签订劳动合同的仅为28.6%，没有与雇主签订劳动合同的有65.4%，这部分农民工的劳动权益在雇佣关系成立之初便存在重大缺失。同时，依然有19.1%的农民工存在不同程度的工资拖欠问题。

（五）市民接纳心态复杂

长期以来，城市居民思想观念上受城乡分治对立的影响很深，对农民工市民化存在着复杂的心态。一方面市民对农民工进城持接纳欢迎态度，毕竟农民带来了廉价的劳动力，可以承担起市民不愿做又离不开的一些累活、脏活，甚至是险活。另一方面则是拒绝敌视态度，担心农民工市民化加剧“城市病”的严重程度，比如住房紧张、交通拥挤、社会治安、就业严峻，等等。受上述观念影响，不少市民对农民工缺乏认同和包容，造成城市对农民工存在着一定的排斥心理。

（六）土地依赖惯性强烈

2015年的中央“一号文件”对农村土地制度改革进行了深入全面的顶层设计，但上层设计逐步落实尚需一定时间，而汉中固有的盆地小农意识使得农民工对土地看得尤为重要，进城落户就意味着迟早要失去家乡的承包地。如果没有稳定的工作和收入，他们不会轻易放弃对土地的使用权，以及依附于土地之上的农民身份所带来的收益。调查显示，在外出务工后家中耕地如何处理上，79.8%的农民工选择了继续由家中亲戚耕种，农忙时回家帮活。农民工这种边打工边种地的模式，造成了农村劳动力散兵游勇式的季节性间隔流动，客观上给农民工市民化带来了阻碍。

（七）社会资本先天不足

从某种程度上说，当下我市社会环境依然摆脱不了中国传统的“人情社会”之扰。社会资本有助于人们获得资源，提高社会地位，社会资本亦存在于我市农民工社会网络中，能够帮助其获得更多的外部资源，促进自身发展，从而为市民化转换提供助力。然而，我市农民工大都从祖辈开始就长期居住于农村，社会网络、人际关系匮乏，他们的社会资本主要集中在以血缘、亲缘、地缘这种“三缘关系网络”为纽带的社会关系网中，大大影响了农民工社会资本的形成和积累。以我市农民工就业方式为例，调查中有60.7%的农民工是通过自己自谋职业，33.3%的农民工是通过亲朋好友介绍，二者合计占农民工总量94.0%。贫乏的社会资源间接导致了我市农民单一的就业渠道，使其外出就业的地域、行业、工种存在较大历史惯性，长期徘徊在较低层次的就业层面上，更新升级缓慢。

（八）其他重要现实因素

从现实的角度看，农民工要想在我市定居下来还存在诸多困难，他们在身份认同上陷入“农民”和“市民”之间的尴尬困境。调查显示，农民工在住房问题、子女教育、赡养老人、无法融入城市及心理上缺乏归属感、不愿放弃农民身份所赋予的实惠等五项因素上存在顾虑，持上述看法的分别占59.5%、11.9%、8.3%、7.2%、10.7%。

三、农民工市民化对策建议

（一）提高务工收入水平

一是提高职业培训针对性。根据我市劳动力市场需求变换，建立适合新市民特点、符合多层次需要的职业培训体系，构建“招工、培训、就业”三位一体的培训模式，注重对农民工的职业资格和技能等级培训。二是加大企业工资调控力度。根据省上统一部署并结合我市实际，及时发布各县区最低工资和劳动力市场指导工资，督促企业合理确定农民工薪酬水平，切实改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况。三是完善农民工住房支持政策。探索建立农民工住房补贴制度，逐步将住房公积金范围扩大到在我市有较稳定工作的农民工群体，多渠道解决农民工住房问题，适当减轻其房贷、房租压力，提高进城农民工收入可支配能力。

（二）健全社会保障体系

一是提高企业社保认缴面。以大中型企业为突破口，建立企业用工基本社会保险缴纳机制，对社会义务承担较好的企业适当予以税费减免及政策支持。二是加大城乡居民养老保险政策宣传。帮助农民工树立“高认缴、多受益”的保险理念，根据自身实际合理缴纳保险费用。三是提高农民工劳动合同签订率。以企业较为集中的区域为重点，通过完善和落实企业职工名册制度、工资发放上报制度、劳动维权举报制度、企业责任追究制度等，构建用人单位职工工资保障机制。四是健全城乡低收入群体基本生活费用补贴与物价上涨挂钩联动机制。根据物价上涨幅度，及时向低收入农民工群体发放基本生活费用补贴。五是建全农民工维权长效机制。将劳动密集型行业及中小微型企业作为农民工维权的工作重点，积极开展劳动保障年检，督促企业遵守劳动用工法规，严厉打击恶意欠薪行为。

（三）深化改革落实政策

一方面深化农村土地制度改革，将有条件的农民工真正从土地上解放出来。以2014年1月中央《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》为总纲，结合我市经济社会实际，从现有财政资源、人员配备、农村现状出发，出台相关政策实施细则，完善农村土地承包制度，灵活土地经营权流转、抵押权能，引导集体经营性建设用地合理、规范入市，全面深化我市农村土地制度改革。另一方面继续坚持我市《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的若干意见》中关于举家迁入城市并自愿退出宅基地、承包地、林地的给予一次性经济补助，或者10年过渡期限的相关政策。探索根据各县区当前职工平均工资水平和物价水平，适当提高补贴标准，减轻农民工进城后的购房、社保压力，降低农民对土地的依赖属性。

（四）构建社会和谐文明

一是各级政府转变管理方式。各县区要从建立和谐社会全局利益出发，树立服务“新移民”的意识和“以人为本”的理念，保障在城市生活的农民工在政治、经济、文化上的应有权益，在子女教育、医疗服务、社会救助、妇幼保健、法律援助等公共服务上，为城市新移民提供同等“国民待遇”。二是营造开放兼容的社会氛围。帮助原市民正确认识农民工进城对城市持续长远发展的重要意义，促进城市各群体之间的沟通、理解和包容，构建和谐宜居的新汉中。三是帮助农民工向新市民转化。破除农民工随心所欲、自由散漫的思想，破除陈规陋习，增强城市公共生活意识、城市文化意识、依法办事意识，提高农民工在城市生存生活的适应能力，尽快完成由农民工到新市民的内涵转化。

（五）健全现代信息网络

通过建立健全现代化信息网络，逐步打破“人情社会”壁垒，将社会资本门槛逐渐消除，为农民工构建向上层流动的健康机制。一方面积极为农民工提供务工经商信息。很大部分进城农民工信息闭塞，社会资源贫乏，缺少寻找就业机会的渠道，因此各县区和乡镇政府应及时提供各地劳动力输出、市场供求变动等有效信息。另一方面完善中介服务机构。建立健全全市劳动力市场中介服务体系，逐步形成包括就业信息、咨询、职业推介在内的社会化就业服务体系。在规范准入资格、整顿不良中介服务的基础上，完善多层次、多形式的职业介绍机构。

撰稿：孟金侠 李政