渭南市被征地农民生活保障情况的调查与思考

国家统计局渭南调查队

被征地农民生活保障问题是城市化进程中不可回避的现实问题，也是保持社会稳定，加速推进城市化必须下功夫破解的一道难题。2011年9月份以来，渭南调查队对市土地资源管理局和临渭区、合阳、富平、白水、大荔、蒲城、澄城7个县、8个乡镇办、7个行政村就被征地农民生活保障问题进行了深入细致的调查。

一、基本现状

近年来，随着城市化进程的加速推进，县城开发建设力度不断加大，广大农民赖以生存的土地面积逐年缩减。如表所示：

从2004年1月1日至2011年9月底调查时，以上7个县征用土地面积共53984亩，年均征用6748亩。调查的7个县城行政村，涉及33个村民小组、3591个农户、人口12386人，有男女劳动力6189个。2003年年底，人均耕地面积0.8亩以上，截至调查时，有1个行政村人均耕地0.7亩；有6个行政村人均耕地0.14亩，占这次调查村的85.7%。在调查的7个县城行政村中，仅有1个行政村有村办企业3家，如临渭区杜桥办事处车雷村的“生态园”“冷库”“屠宰厂”3家企业，带动就业326人。

据调查，一是7个城中村享受农村低保人数有297人，有6个村低保人员月领金额在60元左右，占调查村的85.7%；有1个村低保人员月领80—140元。二是养老方面：在60岁以上老人中，享受国家特困救济有104人；享受村级集体救济的有50人，这些人月领100—120元。

留地安置好处多。如蒲城县城关镇古镇村一组110户，人口420人，1998年一次性征地70多亩，当时村组干群要求留地安置，在本组开发了“建材市场”，人均1间门店，现在全组人均收入1万余元，有能力的继续经营，无能力的收承包费维持生活。如59岁的王太平等3户，坚持11年经营到现在，年收入十几万元，村民富裕了，社会更加和谐而稳定。

根据渭南市土地资源管理政策，“一个村人均耕地0.3亩以下，为失地农民”。目前，这部分群众的基本生活主要靠家中年轻劳动力外出务工或在村企业和县城打零工维持生计（见劳动力就业构成图）；部分靠房屋出租弥补家用；经济条件较好的村，每年从村集体经济收益中给予一定补贴，如临渭区的车雷村；一些孤寡老人和生活非常困难的家庭主要靠民政上低保救济。

调查中发现，尽管近年来，城乡居民生活水平逐年提高，但部分失地农民的收入还低于城郊和其他乡镇农民收入的增长幅度，大部分农民失地后，缺乏稳定的职业收入、家庭财产积累少，收入微薄，仅仅只能维持日常生活，根本无法承担看病、子女上学、修房造屋等家庭大额支出，因灾、因病返贫现象比较突出，特别是失地农民丧失劳动能力后，失去了生活来源，在目前农村养老体制正在完善的状况下，晚年生活比较困难。

二、失地农民面临的主要困难及成因分析

由于城市扩建步伐加快，农村变城市，原郊区农民现在没有地，农民变市民，但身份没有变，环境管理跟不上，如巷道变街道、门房变门店、住房变商房，村民（即被征地农民）上访率增加，他们发展农业无土地，发展工业无资金，发展商业无网点，许多群众无业可从，仅靠打零工、收房租维持生计，相当一部分人适应不了，产生了较多社会问题。究其原因：

（一）货币安置弊多利少

城市刚起步扩建时期，大部分县都是以货币安置村民，一是部分村组干部征地手续及现金收支管理工作不透明，农民丢了地的心态正处于迷茫，易引发村民逆反心理，不和谐事件频频发生；二是极个别户钱到手，胡乱花钱，如合阳县南街5组，1994年征地款每人3万，户均10几万，某××户给多少钱，花多少钱，时间不长十几万元赌博一空，到现在老头一人在街头乞讨，两个儿子截至调查时没有下落。

（二）生活基本保障差

农村集体土地被征用后，原来农民靠种地自产自用的一些基本的生活资料都要通过市场购买才能获得，家庭日常开支比失地前明显增加，而土地征占农民应获得的经济赔偿和应该享受的一些优惠扶持政策在实际执行中不同程度打了折扣，具体表现在：一是失地农民从土地征用中直接获取的经济补偿较少。各县对失地农民补偿安置主要采取一次性货币安置，按目前执行的土地价款6万元/亩（30年常产的2倍）的标准核算，直接用于失地农民生活补偿安置最低应为征地前三年平均粮食收益的16倍，大约就是1.6万元，但实际上大部分村都把这部分资金和土地补偿费用作为当前发展村组集体经济的启动资金，只是象征性地给失地农民一点经济补偿，加之近年来村组集体经济大都很不景气，农民从中得到的分红非常少，像经济条件较好的车雷村发得低的组每年人均分红在800元，满足不了日常生活需要；二是农村最低生活保障制度正在完善，农村低保标准低、覆盖面窄，应保未保的现象仍然存在。调查的27个组人均不足0.3亩耕地的村民享受农村低保254人，大部分失地农民每月没有最低生活保障；三是失地农民“亦农亦居”的特殊身份在享受农村不同优惠政策方面处于“两难”窘境。一方面，一部分失地农民无法享受农村扶农惠农政策和一些生产生活性奖励补贴；另一方面，大部分失地农民虽然丧失了土地，但农民的身份没有改变，无法享受城镇无业居民再就业各种减免政策、免费技能培训和城镇低保；加之失地后，应该得到的一些补偿和享受的待遇没有完全落实到位，而家庭生活性支出却因物价持续上涨不断增加，导致部分失地农民生活陷入困境。

（三）就业门路窄

据调查，在27个组人均不足0.3亩土地的城中村民小组中，自谋职业和外出打工的有2083人，占44%，靠在县城打零工的有1467人，占31%，没有找到谋生职业的大约有1183人。特别是40岁以上年龄偏大的劳动力中，40%的没有找到工作。造成失地农民就业难的主要原因：一是大部分农民自身文化程度低，掌握的技能少，除习惯种植养殖外，几乎再无其他特长，失地后，很难找到适合自己的工作；二是村组集体经济薄弱，为失地农民提供的就业岗位非常有限，目前调查的城中7个村共创办集体企业3户，其中1户已停产，生产经营不景气，能提供就业岗位不过326个，无法容纳更多的失地农民就业。加之企业改制，城镇下岗职工日益增多，失地农民与下岗职工相比，获取社会就业岗位的能力和机会非常小；三是失地农民自谋职业、自主创业难度较大。由于失地农民家庭财产积累少，摆摊设点创办经济实体，没有启动资金，加之从事二、三产业相对于种地风险更大，失地农民缺乏应对市场变化的基本能力，往往心有余而力不足。

（四）养老面窄量小

调查中发现，失地农民在丧失劳动能力后，没有了直接的经济来源，生活大都陷入了困境。在33个组人均不足0.3亩土地的城中村民小组中，60岁以上老人中生活处于温饱线以下的大约在480人，占60周岁以上的1445人中的33.2%；处于特困状态靠民政救济的有104人，占60周岁老人的7.1%。7个城中村中，60岁以上老人中就有近50人靠在街上拾破烂或依靠政府和村组集体救助勉强维持生活，占60周岁老人的3.4%。农民失地后，还有一部分老年人老无所养，已经成为城镇失地农民最担忧的问题，这也是我们在调查中听到群众议论最多的话题，究其原因主要是我市农村社会保障体系还不健全，失地农民社会养老保险机制没有完全建立。问题的症结主要是筹资难度大，失地农民加入社会养老的积极性不高。尽管省、市就失地农民养老问题专门下发了文件，明确规定了筹资方式按财政、集体、个人三个一点的办法落实，但由于各地工作发展不平衡，对财政补贴和集体补助这部分无强制约束力，完全依靠个人自筹，失地农民无稳定的入保资金来源，对加入养老统筹持等待观望态度；二是农村社会养老扩面工作刚刚起步，一些制度还不规范，配套政策还不到位，基层不便于操作，主观上存在“等”的思想，表现在对农村社会养老政策宣传不够，对失地农民的引导不够。

三、对策及建议

失地农民生活问题已经严重影响社会的和谐稳定。据调查，在某县上访立案中，因失地农民后续生活保障问题上访立案达60%以上。因此，我们认为：各级政府不仅在城中村要注重优化人居环境，完善城市功能，提高城市品位的同时，更重要的要妥善解决好失地农民生活保障问题，必须立足实际，未雨绸缪，通盘考虑，多措并举，抓好落实。

（一）因势利导，大力推广“留地安置”

按照“先协商签约再拆迁置换”的原则进行安置。调查中所到的乡镇村组干部群众，异口同声说出心里话：“留地安置”。如蒲城县的城关镇古镇村杨书记、北关村的杨主任说：“只要政府心中有农民，农民就感恩不尽。”并建议推广被征地古镇村“留地安置”经验。他们反映：“近几年被征地农民生活保障谈得多，实际实施少，在新型合疗、新型农保与城镇居民还是有区别的，他们的身份待遇还是农民；特别是社会保障不平衡，如：当兵，城市兵退伍安置岗位，农村兵复员后哪来哪去……”可通过“留地”创办“失地农民一条街”“农贸市场”等有效途径，解决他们长远性生活保障问题，由“输血”变为“造血”，由“无业”变“有业”，增加其自我发展功能和持续发展后劲。

（二）加快建立更为完善的失地农民最低生活保障体制，建立失地农民生活保障长效机制

一是对部分人均不足0.3亩土地的村民小组，群众自愿要求农转非的，可在不征收土地的前提下，借鉴以往撤组转户的基本做法，由市政府牵头，公安局、国土局参与，逐家逐户征求意见，核实情况，按政策规定统一办理，农转非后享受城镇居民生活待遇；二是要继续加大投入，尽可能地提高城镇和农村低保标准，扩大覆盖范围，让每一个失地农民家庭都能享受到一个低保指标，尽可能地让所有丧失劳动能力的失地农民都吃上“低保”。特别是要坚持因人而异、区别对待的原则，对失地农民中的一些特困户、残疾人、鳏寡孤独和无依无靠的老人，在政策规定的低保标准最高限额内，适当提高低保标准，以解决这部分困难群体的生活需求；三是要整合、捆绑社会各种扶贫救济救助资金，有计划地集中向生活最困难的失地农民家庭投放，特别对失去劳动能力的人群要重点给予扶持，确保每一个失地农民生活不出大的问题；四是在不违背大原则的前提下，让失地农民都能充分享受到来自农村和城镇各个方面的优惠扶持政策，突出解决好失地农民看病、子女上学、建房等方面的问题。

（三）拓宽失地农民就业渠道，解决好失地农民的生活出路

一是要切实加强失地农民技能培训，加快失地农民青壮年劳动力转移。要充分利用劳动力技能培训服务机构，有计划地组织失地农民，特别是年轻劳动力免费参加各种技能培训，让每一个失地农民都能掌握1种致富本领，学会1—2项实用技术，提高就业竞争力，以获得更多的就业机会；二是要进一步鼓励并扶持失地农民自谋职业和自主创业，一方面要通过小额扶贫信贷、村组集体经济出资担保等行之有效的融资途径，解决好失地农民自谋职业和自主创业资金不足的问题；另一方面要尽快制定并出台鼓励失地农民自主创业的优惠政策，在证照办理、税费减免等方面能够与下岗职工享受同等待遇，甚至更为优越的政策扶持，帮助失地农民加强信息指导，降低市场风险，扩大经营收入，为他们提供更多的就业岗位，拓宽更多的就业门路。

（四）积极探索失地农民社会养老新机制，消除失地农民的后顾之忧

社会养老统筹主要包括城镇职工养老统筹和农村养老统筹两大类。根据省政府办公厅《转发省劳动和社会保障厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作实施意见的通知》（陕政办发〔2007〕8号）文件规定，城镇规划区内的失地农民可纳入城镇职工养老保险参保范畴，如果执行这一政策，失地农民就要参照城镇职工养老保险统筹标准和办法缴费，即：加入农村养老保险。农村社会养老保险主要是参照同期银行存款利率核算养老金的，缴费越多、年限越长，到期领取的养老金就越多，反之缴得越少，领取的养老金就越少，也就起不到养老的作用。通过查阅有关资料，参照外地做法，资金来源可采取政府从土地出让金和收益金中补贴一点，村组从土地补偿费和集体经济分红中拿出一点，失地农民自筹一点的办法解决，这也基本符合社保部门和部分村组干部和失地农民的意愿。因此，建议现阶段，失地农民养老统筹应以加入农村社会养老保险为主，参保金额应当控制在2万元左右，资金来源可通过财政、集体、个人三方面按比例共同筹集解决。考虑到村组经济承受能力，可分年龄段分步组织实施，先集中为40—59岁之间的失地农民办理农村社会养老保险，年龄在40岁以下的可先通过外出务工或自谋职业维持生活，年龄达到40岁时再办理养老保险。同时，鼓励部分家庭经济条件好或有正当经营门路、收入高的失地农民加入城镇职工养老保险。对60岁以上，按政策规定无法加入养老统筹的人员，可通过享受低保、民政救济渠道给予扶助或在村组集体分红时予以重点照顾，以解决养老问题。其余不足40岁的人口，到40岁时可按此办法入保。

（五）扶持壮大村组集体经济实力，为失地农民生活保障提供经济支撑

一是要制定并落实扶持村组集体经济发展的优惠政策和措施，鼓励城中村组集体经济参与各县重点项目的开发建设，并享受招商引资优惠政策，在土地项目报建、规费减免等方面给予一定照顾；二是要突出抓好现在村组集体企业改制改造。村组集体企业因规模小、机制灵活、市场应变能力强，与一些大企业、规模企业相比更容易扩产改造，更容易转换经营机制，更容易迎合市场需求生产适销对路的产品；三是要开源节流，强化监管，维护好失地农民既得利益。一方面要严格村组财务管理，特别是要加大对土地补偿费管理使用情况的监管力度，确保不挤占、不挪用、不流失。另一方面要强化对企业破产拍卖土地竞拍溢价15%失地农民安置补偿费的征管，力求做到应收尽收，确保失地农民既得利益不受损害。同时要从征地补偿费和村组集体企业经营利润中按比例提取一定的失地农民生活保障基金，专账管理，专户储蓄，流动积累，为今后进一步提高失地农民生活保障提供有力的经济支撑。

总之，家事国事天下事，最大不过百姓事；关注民生，也就是关注了根本。要实现渭南市“十二五”末城市人口突破100万人，财政收入实现100亿元，农民人均纯收入达到1万元的奋斗目标，这主要依靠政府各级领导的正确引导和辛勤带动，只有民富了，才能促进地方的发展；只有地方发展得越快、越好，才能带动城中村的发展。二者是辩证的关系，互为生存，互为因果，互为促进，相互依赖，相辅相成，缺一不可。要客观面对渭南经济社会发展中的困难和问题，恰如其分地把失地农民的生活保障解决好，只有安抚好城市建设中出现的这些“新型市民”，才能保持社会的稳定和谐，只有为新型城中村的发展创造良好条件，才能促进渭南经济社会的科学发展。

撰稿：门世功 闵改明